堅(jiān)定維護(hù)以聯(lián)合國(guó)為核心的全球治理體系

趙萌

資深外交官吳紅波于2012年7月至2017年7月出任聯(lián)合國(guó)副秘書(shū)長(zhǎng)，成為第八位出任聯(lián)合國(guó)副秘書(shū)長(zhǎng)的中國(guó)人。他從上世紀(jì)七十年代起開(kāi)始從事外交工作，曾任外交部部長(zhǎng)助理，中國(guó)駐德國(guó)、菲律賓大使等職。2019年11月，吳紅波出任中國(guó)政府歐洲事務(wù)特別代表。在聯(lián)合國(guó)成立75周年之際，吳紅波接受了記者專(zhuān)訪。

記者：在聯(lián)合國(guó)任職期間，您主要推動(dòng)了哪些事務(wù)的發(fā)展？哪些工作具有難點(diǎn)？

吳紅波：經(jīng)我國(guó)政府推薦和聯(lián)合國(guó)高層面試，我于2012年7月開(kāi)始擔(dān)任負(fù)責(zé)全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的聯(lián)合國(guó)副秘書(shū)長(zhǎng)。經(jīng)社理事會(huì)是聯(lián)合國(guó)最早和最重要的機(jī)構(gòu)之一。在五年任期中，我是聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)方面的首席顧問(wèn)，就可持續(xù)發(fā)展、氣候變化、發(fā)展籌資、互聯(lián)網(wǎng)治理、土著人、人口等方面提供政策建議。我具體負(fù)責(zé)聯(lián)合國(guó)秘書(shū)處對(duì)聯(lián)合國(guó)大會(huì)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)及其附屬機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性支持。我最值得驕傲的是，協(xié)助和支持聯(lián)合國(guó)成員國(guó)就《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》達(dá)成協(xié)議，開(kāi)啟了全球可持續(xù)發(fā)展的新歷程。我還曾擔(dān)任聯(lián)合國(guó)可持續(xù)交通全球會(huì)議、聯(lián)合國(guó)第三屆發(fā)展籌資問(wèn)題國(guó)際會(huì)議、第三屆小島嶼發(fā)展中國(guó)家問(wèn)題國(guó)際會(huì)議以及首屆聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)等四個(gè)聯(lián)合國(guó)大會(huì)的秘書(shū)長(zhǎng)。

俗話說(shuō)，“眾口難調(diào)”。聯(lián)合國(guó)有193個(gè)成員國(guó)，又分成不同的國(guó)家集團(tuán)，如歐盟、77國(guó)集團(tuán)、非洲集團(tuán)、小島國(guó)發(fā)展中國(guó)家、最不發(fā)達(dá)國(guó)家、內(nèi)陸國(guó)家，等等。各集團(tuán)和國(guó)家都有不同的政治和經(jīng)濟(jì)訴求，要想達(dá)成共識(shí)很難。要想就2015年后15年的全球發(fā)展方向和目標(biāo)達(dá)成協(xié)議，真是難上加難。在政府間談判進(jìn)程中，有很多困難和挑戰(zhàn)。例如，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)究竟要定多少？發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家是否用同一標(biāo)準(zhǔn)？發(fā)展融資從哪里來(lái)？如何監(jiān)督議程的落實(shí)？等等。但在所有全球議題中，發(fā)展問(wèn)題是國(guó)際社會(huì)共識(shí)最多的領(lǐng)域，這就是聯(lián)合國(guó)成員國(guó)能夠達(dá)成協(xié)議的基礎(chǔ)。

記者：有媒體曾報(bào)道，2015年，您與500多位同事歷盡艱苦，促成了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。能不能講講這背后的故事？

吳紅波：正如我在前面講過(guò)的，聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展議程的談判是一個(gè)艱苦和復(fù)雜的政府間進(jìn)程。例如，談判初期，聯(lián)合國(guó)共收集了500多個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)建議，這顯然是無(wú)法落實(shí)的，但各方都不愿割舍。經(jīng)過(guò)篩選和精簡(jiǎn)，特別是艱苦的談判，最終將目標(biāo)降到17個(gè)，實(shí)屬不易。又如，發(fā)達(dá)國(guó)家很早就承諾將捐獻(xiàn)每年本國(guó)國(guó)民總收入（GNI）的0.7%支持發(fā)展中國(guó)家，但是迄今29個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家中僅有五個(gè)達(dá)標(biāo)。發(fā)達(dá)國(guó)家何時(shí)完全兌現(xiàn)自己的承諾又是一個(gè)難點(diǎn)。再如，“共同但有區(qū)別”的責(zé)任原則。即處于不同發(fā)展階段的國(guó)家，在落實(shí)可持續(xù)發(fā)展中應(yīng)有適合本國(guó)國(guó)情的不同目標(biāo)，不能一刀切。以中國(guó)為首的廣大發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家就此原則進(jìn)行了博弈，最后將此原則寫(xiě)入?yún)f(xié)議。

記者：您在任期間，正值聯(lián)合國(guó)快速發(fā)展、中國(guó)與聯(lián)合國(guó)交往日漸加深之際。您如何評(píng)價(jià)中國(guó)這一時(shí)期的聯(lián)合國(guó)外交以及中國(guó)在聯(lián)合國(guó)中發(fā)揮的作用？

吳紅波：我國(guó)是戰(zhàn)后國(guó)際秩序的受益者和維護(hù)者，也是多邊主義的推動(dòng)者和多邊組織的參與者。中國(guó)加入了幾乎所有的政府間國(guó)際組織，加入了400多項(xiàng)多邊條約。中國(guó)正在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。這些作用可以概括為幾點(diǎn)：第一，維護(hù)世界和平與正義。這體現(xiàn)在積極參與維和行動(dòng)，中國(guó)已派出三萬(wàn)多人參加29項(xiàng)維和行動(dòng)，18人犧牲。目前，有3000多名中國(guó)維和人員正在世界各地值守。中國(guó)還率先成立常備維和警隊(duì)和8000人維和待命部隊(duì)。第二，積極促進(jìn)南南合作。中國(guó)向166個(gè)國(guó)家提供近4000億人民幣援助，派遣60多萬(wàn)援助人員。中國(guó)還設(shè)立“南南合作援助基金”首期提供20億美元。第三，推動(dòng)全球可持續(xù)發(fā)展。積極參與《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的制定并維護(hù)發(fā)展中國(guó)家的利益。主動(dòng)將17個(gè)目標(biāo)納入“十三五規(guī)劃”。還設(shè)立為期10年的兩億美元的中國(guó)-聯(lián)合國(guó)和平與發(fā)展基金。第四，以中國(guó)理念和倡議引導(dǎo)全球發(fā)展。闡述構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體理念，提出嶄新的共同發(fā)展理念。

記者：未來(lái)，中國(guó)在聯(lián)合國(guó)中還可以做些什么？

吳紅波：隨著中國(guó)國(guó)力和國(guó)際影響力的日益增長(zhǎng)，中國(guó)在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮的作用也日益增強(qiáng)。今后，我認(rèn)為中國(guó)可以發(fā)揮以下作用：第一，堅(jiān)持多邊主義，維護(hù)以聯(lián)合國(guó)為核心的全球治理體系。目前，美國(guó)特朗普政府推行單邊主義，擾亂了國(guó)際秩序。中國(guó)堅(jiān)決支持多邊主義，堅(jiān)定維護(hù)聯(lián)合國(guó)的核心地位，對(duì)于國(guó)際社會(huì)具有極其重要的意義。第二，推動(dòng)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體，鞏固國(guó)際社會(huì)的團(tuán)結(jié)。第三，率先落實(shí)可持續(xù)發(fā)展，為國(guó)際社會(huì)做表率。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化將是疫后恢復(fù)全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要手段。第四，向國(guó)際社會(huì)提供更多的公共產(chǎn)品。我國(guó)已先后提出“一帶一路”、亞投行、進(jìn)博會(huì)等中國(guó)方案。中國(guó)應(yīng)更加積極參與聯(lián)合國(guó)及其他國(guó)際組織的活動(dòng)，貢獻(xiàn)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和方案。

記者：有觀點(diǎn)認(rèn)為，在一些全球問(wèn)題上，聯(lián)合國(guó)發(fā)揮的作用有限，很多人開(kāi)始質(zhì)疑聯(lián)合國(guó)的權(quán)威。聯(lián)合國(guó)的地位會(huì)不會(huì)逐漸被削弱？聯(lián)合國(guó)當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)有哪些？

吳紅波：聯(lián)合國(guó)有三大支柱，即維護(hù)和平、促進(jìn)發(fā)展、保護(hù)人權(quán)。我認(rèn)為，75年來(lái)，聯(lián)合國(guó)一直在以下領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用：聯(lián)合國(guó)憲章和聯(lián)大決議構(gòu)成了當(dāng)代國(guó)際關(guān)系的法律基礎(chǔ)；采取維和、制裁、動(dòng)武全球行動(dòng)，維護(hù)和平與安全，制定千年發(fā)展目標(biāo)、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、氣候變化巴黎協(xié)定等全球行動(dòng)規(guī)則；對(duì)全球局勢(shì)權(quán)威性評(píng)估，例如世界衛(wèi)生組織對(duì)新冠病毒大流行疫情的評(píng)估和政策建議；廣大弱小國(guó)家不可替代的發(fā)言平臺(tái)。可以說(shuō)，沒(méi)有聯(lián)合國(guó)，世界會(huì)很糟糕；如果沒(méi)有聯(lián)合國(guó)，人們還會(huì)再成立一個(gè)類(lèi)似的機(jī)構(gòu)。

除了美國(guó)推行單邊主義和“美國(guó)優(yōu)先”使聯(lián)合國(guó)處于困境外，聯(lián)合國(guó)正面臨著新的國(guó)際形勢(shì)和更深層次的挑戰(zhàn)。一是參與全球治理的國(guó)家大量增加。聯(lián)合國(guó)目前有193個(gè)成員國(guó)，除30多個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家外，都是發(fā)展中國(guó)家。這一變化打破了少數(shù)大國(guó)壟斷國(guó)際事務(wù)的傳統(tǒng)格局。二是世界政治格局發(fā)生了重大變化。聯(lián)合國(guó)成立后，人們經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)45年的冷戰(zhàn)對(duì)峙狀態(tài)。此后是大國(guó)間博弈和貧富國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)。這些變化正在推動(dòng)全球政治格局的演化。三是經(jīng)濟(jì)全球化遭遇空前挑戰(zhàn)。美國(guó)利用民眾的不滿(mǎn)情緒，率先對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化和多邊貿(mào)易全面否定和猛烈抨擊，使經(jīng)濟(jì)全球化受到前所未有的沖擊。四是科技與產(chǎn)業(yè)變革帶來(lái)顛覆性變化。在當(dāng)前科技革命與產(chǎn)業(yè)變革當(dāng)中，新興國(guó)家正在奮起直追，縮短了富國(guó)和窮國(guó)的差距。目前的科技與產(chǎn)業(yè)革命將對(duì)全球治理和國(guó)家力量平衡產(chǎn)生顛覆性變化。

記者：也有觀點(diǎn)認(rèn)為，安理會(huì)如何既能反映大國(guó)權(quán)力分配又能保證效率和具有廣泛國(guó)家代表性是一大難題。日前，俄羅斯總統(tǒng)普京撰文稱(chēng)，呼吁取消五常一票否決權(quán)的建議是不負(fù)責(zé)任的。只有五常能夠維護(hù)世界秩序。您如何看待這個(gè)問(wèn)題？

吳紅波：走過(guò)75年的聯(lián)合國(guó)，確實(shí)需要與時(shí)俱進(jìn)、革故鼎新。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的改革問(wèn)題已經(jīng)討論很長(zhǎng)時(shí)間。該問(wèn)題涉及各方切身利益，有爭(zhēng)議是正常的。我認(rèn)為：第一，安理會(huì)改革不能急功近利。只有協(xié)商一致達(dá)成的方案才能真正有利于增強(qiáng)安理會(huì)的權(quán)威性和有效性，才能真正贏得全體成員國(guó)的廣泛信任和支持。第二，占聯(lián)合國(guó)絕大多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家在安理會(huì)中代表性嚴(yán)重缺乏。因此安理會(huì)的擴(kuò)大，應(yīng)優(yōu)先考慮發(fā)展中國(guó)家。第三，為了維護(hù)聯(lián)合國(guó)整體利益，不應(yīng)為安理會(huì)改革設(shè)定時(shí)限。

安理會(huì)改革只是聯(lián)合國(guó)改革的一部分，其他領(lǐng)域的改革也同等重要。聯(lián)合國(guó)一直在改革以適應(yīng)國(guó)際形勢(shì)的變化，但道路曲折復(fù)雜。中國(guó)支持古特雷斯秘書(shū)長(zhǎng)在和平安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、內(nèi)部管理三大領(lǐng)域?qū)β?lián)合國(guó)系統(tǒng)進(jìn)行改革的努力。同時(shí)，應(yīng)該清醒認(rèn)識(shí)到，聯(lián)合國(guó)的改革極為復(fù)雜，牽扯各方利益，不會(huì)一蹴而就。

記者：您在聯(lián)合國(guó)任職，對(duì)美國(guó)也有近距離觀察。您如何看待中美關(guān)系對(duì)聯(lián)合國(guó)未來(lái)發(fā)展的影響？

吳紅波：自美國(guó)總統(tǒng)特朗普上臺(tái)后，美國(guó)在聯(lián)合國(guó)推行單邊主義的做法引起國(guó)際社會(huì)的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。例如，在表決聯(lián)合國(guó)決議案時(shí)，有不少?lài)?guó)家不投票支持美國(guó)，時(shí)任美國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表黑莉就公開(kāi)講，“不投美國(guó)票的國(guó)家注意啦，我要記名字啦”。同時(shí)，美國(guó)還極力封殺中國(guó)向國(guó)際組織推薦的負(fù)責(zé)人候選人，并揚(yáng)言：選哪個(gè)國(guó)家的人都可以，就是不能選中國(guó)人。

聯(lián)合國(guó)要想成功，大國(guó)的團(tuán)結(jié)，特別是安理會(huì)常任理事國(guó)的團(tuán)結(jié)是十分重要的。只要美國(guó)繼續(xù)采取單邊主義和霸凌行徑，聯(lián)合國(guó)的前途就將是曲折和坎坷的。但我認(rèn)為，聯(lián)合國(guó)建立之初的基礎(chǔ)和原則還在，絕大多數(shù)國(guó)家仍然堅(jiān)定支持以聯(lián)合國(guó)為核心的全球治理體系。

記者：聯(lián)合國(guó)是國(guó)際秩序的重要載體，在全球治理中處于核心地位。在新冠疫情仍持續(xù)蔓延、單邊主義沖擊多邊主義的形勢(shì)下，國(guó)際秩序的走向是什么？又將如何影響聯(lián)合國(guó)？

吳紅波：在過(guò)去100多年中，人類(lèi)兩次試圖建立維護(hù)世界和平與發(fā)展的全球治理機(jī)制。國(guó)際聯(lián)盟失敗了。聯(lián)合國(guó)已有75年歷史了，正處于前所未有的國(guó)際新舊格局轉(zhuǎn)換中。這將是一個(gè)長(zhǎng)的調(diào)整期。對(duì)于此，我有幾點(diǎn)思考。

一是維護(hù)聯(lián)合國(guó)核心地位。聯(lián)合國(guó)在總結(jié)國(guó)際聯(lián)盟失敗教訓(xùn)基礎(chǔ)上制定了一系列重要原則，例如：成員國(guó)主權(quán)平等；反對(duì)侵略戰(zhàn)爭(zhēng)；不干涉內(nèi)政；民族自決等?！堵?lián)合國(guó)憲章》和聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的決議規(guī)則依然是指導(dǎo)和規(guī)范國(guó)際事務(wù)和行為的準(zhǔn)繩。沒(méi)有聯(lián)合國(guó)，世界將變得更加無(wú)序。

二是推動(dòng)國(guó)際秩序變革?，F(xiàn)行國(guó)際秩序產(chǎn)生于“二戰(zhàn)”后。但國(guó)際秩序具有雙重性：即聯(lián)合國(guó)秩序和以大國(guó)主導(dǎo)的強(qiáng)權(quán)秩序。全世界絕大多數(shù)國(guó)家都是聯(lián)合國(guó)成員國(guó)，聯(lián)合國(guó)秩序總體是公正、合理的，但一直受到強(qiáng)權(quán)秩序的挑戰(zhàn)和干擾。長(zhǎng)達(dá)四十多年的冷戰(zhàn)，就是強(qiáng)權(quán)秩序挑戰(zhàn)和綁架聯(lián)合國(guó)秩序的實(shí)例。目前聯(lián)合國(guó)正受到某個(gè)國(guó)家單邊行動(dòng)的挑戰(zhàn)。因此，在政治方面，秩序變革主要是推動(dòng)國(guó)際事務(wù)民主化，增加廣大發(fā)展中國(guó)家的話語(yǔ)權(quán)，減少?gòu)?qiáng)權(quán)秩序的干擾。在經(jīng)濟(jì)方面，秩序變革主要是創(chuàng)新體制和機(jī)制，以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展。

三是用可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)國(guó)際合作。在當(dāng)前重大國(guó)際議題中，國(guó)際社會(huì)能達(dá)成完全一致的并不多。可持續(xù)發(fā)展合作應(yīng)成為當(dāng)前國(guó)際社會(huì)加強(qiáng)團(tuán)結(jié)、完善全球治理機(jī)制的新基礎(chǔ)。

四是以人類(lèi)命運(yùn)共同體塑造新價(jià)值觀。中國(guó)是戰(zhàn)后國(guó)際秩序主要建構(gòu)者和維護(hù)者。2013年，習(xí)近平首次提出構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的倡議。構(gòu)建“人類(lèi)命運(yùn)共同體”已成為中國(guó)“國(guó)際秩序觀”的核心。中國(guó)提出構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的理念以及“一帶一路”、亞投行等中國(guó)方案，正在凝聚起越來(lái)越多的國(guó)際共識(shí)。凡是符合世界人民利益的理念和方案，終將為國(guó)際社會(huì)所接受。

記者：國(guó)際組織機(jī)構(gòu)總部在中國(guó)設(shè)立不足以及中國(guó)人在國(guó)際組織任職少一直是熱議話題。您對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題怎么看？“國(guó)際公務(wù)員”應(yīng)具備哪些能力和素質(zhì)？

吳紅波：目前有28個(gè)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)在華設(shè)立辦事處。應(yīng)該說(shuō)，聯(lián)合國(guó)及其機(jī)構(gòu)在華已經(jīng)有了充分的代表性。據(jù)我所知，目前只有國(guó)際竹藤組織將總部設(shè)在北京。至于其他國(guó)際組織機(jī)構(gòu)未把總部設(shè)在中國(guó)的問(wèn)題，這里有歷史原因，比如，當(dāng)年亞洲開(kāi)發(fā)銀行曾決定將總部設(shè)在上海，后因我國(guó)的解放戰(zhàn)爭(zhēng)，亞行總部才改設(shè)到菲律賓馬尼拉了；也有條件是否成熟的問(wèn)題，比如，現(xiàn)有國(guó)際組織都已經(jīng)有總部，如果沒(méi)有特殊理由是不會(huì)再搬遷的。

目前，聯(lián)合國(guó)國(guó)際公務(wù)員總數(shù)為37505人，來(lái)自187個(gè)國(guó)家（2018底統(tǒng)計(jì)）。中國(guó)籍工作人員總計(jì)有546人，僅占總數(shù)的1.46%。而中國(guó)受?chē)?guó)別限額（指專(zhuān)業(yè)官員）的職數(shù)共有89人。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的規(guī)定，中國(guó)的理想人數(shù)是169—229人?？梢?jiàn)，我們連底線都未達(dá)到。聯(lián)合國(guó)副司級(jí)（D1）官員共有538人，中國(guó)有7人；正司級(jí)（D2）官員共有156人，中國(guó)有5人?？梢钥闯觯袊?guó)籍聯(lián)合國(guó)公務(wù)員總體數(shù)量不足。導(dǎo)致這個(gè)現(xiàn)象有聯(lián)合國(guó)職位競(jìng)爭(zhēng)激烈以及非英語(yǔ)國(guó)家語(yǔ)言能力先天不足等原因。

我覺(jué)得中國(guó)籍國(guó)際公務(wù)員應(yīng)具備以下素質(zhì)和能力：一，忠誠(chéng)祖國(guó)。聯(lián)合國(guó)公務(wù)員的個(gè)人行為直接影響祖國(guó)聲譽(yù)和利益。要學(xué)會(huì)正確處理國(guó)際事務(wù)與國(guó)家利益的關(guān)系。熟悉國(guó)情。有些入職聯(lián)合國(guó)的人員缺少對(duì)中國(guó)國(guó)情的了解。中國(guó)目前具有發(fā)達(dá)和發(fā)展中國(guó)家雙重屬性，還有新疆、西藏、臺(tái)灣等涉華敏感問(wèn)題，不了解國(guó)情，不能成為合格的國(guó)際公務(wù)員。二，精通政策。要熟悉聯(lián)合國(guó)在各領(lǐng)域的政策和國(guó)際法，同時(shí)也要知道主要國(guó)家和國(guó)家集團(tuán)的利益所在和訴求。長(zhǎng)于溝通。要有過(guò)硬的外語(yǔ)能力，能夠在不同國(guó)家集團(tuán)間斡旋，促進(jìn)共識(shí)。

（摘自《世界知識(shí)》2020年第17期）