如何以法治應對“不測風云”

趙禎祺

“天有不測風云。”歲末年初，新冠肺炎疫情突襲我國大江南北，成為新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，習近平總書記多次強調(diào)，“全面提高依法防控、依法治理能力”，特別提出，“要完善疫情防控相關(guān)立法，加強配套制度建設(shè)，完善處罰程序，強化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系”。

作為規(guī)范各類突發(fā)事件應對活動的綜合性、基礎(chǔ)性法律，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》是新冠肺炎疫情防控的主要法律依據(jù)之一，為政府和社會各方面采取有效應對措施提供了重要法治保障，但其在實施中也暴露出不少問題，引起社會各界的高度關(guān)注。許多人大代表、專家學者呼吁，盡快修改突發(fā)事件應對法，以法治應對“不測風云”。

新冠肺炎疫情的發(fā)生是對突發(fā)事件應對法的一次實踐檢驗

新冠肺炎疫情來襲，讓人們想起17年前的“非典”。突發(fā)事件應對法也緣起于17年前那場重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

“非典”疫情之后，為解決我國突發(fā)事件應對領(lǐng)域立法分散，實施中統(tǒng)籌不力、協(xié)調(diào)不足、配合不夠等問題，推進應急管理現(xiàn)代化與法治化進程，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》應運而生，自2007年11月1日起施行。

作為新中國第一部應對各類突發(fā)事件的綜合性法律，突發(fā)事件應對法為應對各類突發(fā)事件提供了比較充分、有力的法律依據(jù)。該法共7章70條，明確了“突發(fā)事件”的概念，包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類，確立了突發(fā)事件應急管理體制，建立了一個比較系統(tǒng)的包含預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等方面內(nèi)容的應對突發(fā)事件制度體系。

如今，突發(fā)事件應對法實施已十年有余，歷經(jīng)汶川大地震、玉樹大地震、南方雨雪洪澇災害等若干突發(fā)事件應對的實踐應用，特別是新冠肺炎疫情的發(fā)生，更是對該法的一次實踐檢驗，從中也暴露出存在的一些問題。

應急管理研究專家、中央黨校（國家行政學院）中歐應急管理學院鐘雯彬博士指出，現(xiàn)行突發(fā)事件應對法缺乏對應急管理綜合協(xié)調(diào)的具體規(guī)定，尚未有明確的實施部門，而大多職責性條款的主體是各級政府，實踐中也缺少牽頭抓總的實施主體。

她解釋道：“當前，現(xiàn)代災害事故，尤其是高度復雜、影響面大的突發(fā)事件產(chǎn)生的連鎖反應與疊加演變，決定了應對突發(fā)事件絕不是單一部門的工作，需要國家應急體系層面的全面調(diào)動和協(xié)調(diào)，多方主體參與其中。這就需要明確主責部門或授權(quán)主體作為總體、全局的抓手。”

“法律規(guī)則之間相互交叉，甚至沖突，也是當前突發(fā)事件應對法存在的一個問題。”鐘雯彬說。

比如，在預警制度上，突發(fā)事件應對法第43條規(guī)定的“縣級以上地方各級人民政府”“發(fā)布相應級別的警報”，與傳染病防治法第19條規(guī)定的“國務院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府”“及時發(fā)出傳染病預警，根據(jù)情況予以公布”相矛盾。

“還有關(guān)于突發(fā)事件信息發(fā)布、緊急征用制度的規(guī)定，也存在法律規(guī)則之間不協(xié)調(diào)的問題，很容易造成執(zhí)行混亂?！辩婗┍蛘f。

有關(guān)專家還指出，由于法律條文本身比較原則，概括性條款居多，法律的可操作性不強、實效性不足。

比如，突發(fā)事件應對法對于應急預案的規(guī)定不夠充分。中國人民大學法學院教授莫于川告訴記者，雖然現(xiàn)行法律明確了突發(fā)事件應急預案制度，但是在什么情況下啟動哪種類型的應急預案，何時中止或終止，法律或配套法規(guī)文件均未作出具體規(guī)定。

他還指出，現(xiàn)行立法對如何調(diào)動社會力量，如何充分發(fā)揮公民自救的作用，也只有一些原則性規(guī)定。疫情期間，慈善機構(gòu)、志愿者組織等有關(guān)社會力量在預防、應對、處置和救助方面尚未發(fā)揮最大功效。

值得注意的是，當前與應急管理相關(guān)的一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在制度空白，無法滿足重大或特別重大突發(fā)事件應對工作的現(xiàn)實需要。

鐘雯彬認為，此次疫情防控中表現(xiàn)出的比較突出的問題是，缺少對應急資源整合統(tǒng)籌的規(guī)定，對應急狀態(tài)及措施的啟動與終止的規(guī)定，對涵蓋監(jiān)測預警、物資儲備、物流保障等信息要素的統(tǒng)一指揮平臺的規(guī)定。

疫情期間，全國人大代表方燕在幫助群眾解答法律問題時發(fā)現(xiàn)，應急征收征用及補償、災害保險等諸多方面還存在立法空白?！安簧俚胤秸雠_管理辦法，明確本行政區(qū)域內(nèi)的應急征收征用程序，但由于缺乏上位法支撐，各地征收征用的程序、標準不一致，導致疫情期間部分地區(qū)出現(xiàn)違法征用其他地區(qū)為疫情防控所采購的物資的情形?！狈窖嗾f。

盡快修改完善突發(fā)事件應對法，已成為社會各界的共同呼聲

抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。當前，我國疫情防控進入了常態(tài)化階段，我們要以此次疫情為契機，做出一系列深層次改革，提高國家應對突發(fā)事件的能力和水平，推動“一次性危機治理”向“可持續(xù)治理”轉(zhuǎn)化。盡快修改完善突發(fā)事件應對法，已成為社會各界的共同呼聲。

在今年的全國人民代表大會上，不少全國人大代表呼吁，加快修改突發(fā)事件應對法的步伐。據(jù)了解，十三屆全國人大三次會議交給全國人大社會委辦理的涉及修改突發(fā)事件應對法的議案有5件，代表建議有19件。

其中，不少議案、建議提出，要體現(xiàn)好黨對突發(fā)事件應對工作的全面領(lǐng)導，強化集中統(tǒng)一領(lǐng)導，設(shè)立各級突發(fā)事件應對指揮機構(gòu)。

協(xié)調(diào)好突發(fā)事件應對法與傳染病防治法等其他相關(guān)法律之間的關(guān)系也是代表們提出的修法重點。方燕代表認為，調(diào)整修改法律規(guī)則之間的不協(xié)調(diào)、矛盾之處，不僅僅是把幾個相關(guān)條款改一改，還要重點研究解決法律規(guī)則之間相互銜接和相互補充的問題，做到法律法規(guī)一體化、規(guī)范化。

有的代表、專家還表示，修法要新增補齊相關(guān)制度措施，增加法律的可執(zhí)行性、可操作性。

方燕代表建議，健全突發(fā)事件征收征用和補償制度，增設(shè)專章，建立包括征用的決定通知、解除返還、征用補償、權(quán)利救濟、追責機制等在內(nèi)的一系列流程，并統(tǒng)一其他法律法規(guī)相關(guān)表述。

充足的資源是應對突發(fā)事件的強有力保障。鐘雯彬建議，增設(shè)應急保障專章，建立立足底線、運轉(zhuǎn)高效的應急投入與資源保障體系，提升資源的整合與調(diào)度能力，確保聯(lián)動應急管理所需要的人、財、物等各類應急資源足量、及時到位。全國人大代表周洪宇在接受有關(guān)媒體采訪時表示，在法律中增加“將應急物資儲備作為年終考核的重要內(nèi)容”的條款，將應急物資儲備與地方官員和政府的考核掛鉤，才能真正落地見效。

針對應急預案制度規(guī)定不夠充分的問題，莫于川建議，要進一步健全突發(fā)事件應急預案體系，建立應急預案分類管理制度，優(yōu)化完善應急預案編制與管理，明確應急預案經(jīng)常性應急演練制度等。

全國人大代表韓德云則認為，要讓法律對各種具體情況和細節(jié)作出規(guī)定確實有難度，可以留有空間，在突發(fā)事件應對法修改后，及時制定相關(guān)配套法規(guī)規(guī)章，細化突發(fā)事件應急管理組織體系架構(gòu)、預案和預警工作制度、信息與輿情管理制度等，保證制度規(guī)定落實落細。

此外，鐘雯彬還強調(diào)，修改突發(fā)事件應對法要重視對應急管理理念的更新與提升。她建議，要突出風險治理理念，進一步提煉梳理新時代公共安全與應急管理的指導思想、基本原則、基本制度，總結(jié)其中成熟的、行之有效的部分，通過立法予以固化與深化。

據(jù)了解，為貫徹落實黨中央決策部署，加快我國應急管理事業(yè)改革發(fā)展，4月24日，全國人大正式啟動了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》修法工作。根據(jù)修法工作方案，草案爭取于今年12月提請全國人大常委會初次審議。

“啟動突發(fā)事件應對法修法工作正當其時，十分必要！修法既要彌補現(xiàn)行法律規(guī)定的漏洞與短板，也要加強前瞻性研究，為未來可能出現(xiàn)的問題提供制度準備，確保在法治軌道上做好各類突發(fā)事件應對工作。”鐘雯彬說。

（摘自《中國人大》2020年第17期。作者為該刊記者）