高質(zhì)量建設(shè)國家級臨空經(jīng)濟示范區(qū)背景下的優(yōu)化營商環(huán)境研究

卓莉娟

本文充分考慮雙流區(qū)高質(zhì)量建設(shè)國家級臨空經(jīng)濟示范區(qū)這一特殊背景及發(fā)展方向，研究如何突破營商環(huán)境現(xiàn)狀、補齊短板弱項，提出適應(yīng)地區(qū)發(fā)展、提升營商環(huán)境的建議，從而實現(xiàn)雙流高質(zhì)量建設(shè)國家級臨空經(jīng)濟示范區(qū)。著力探索可復(fù)制可推廣的發(fā)展模式，為成都加快建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的城市、為推動治蜀興川再上新臺階貢獻(xiàn)力量。

一、營商環(huán)境概念及優(yōu)化營商環(huán)境的重大意義

（一）營商環(huán)境概念

營商環(huán)境廣義上是指伴隨企業(yè)活動整個過程的各種周邊環(huán)境及條件的總和，其中包括影響企業(yè)活動的社會、經(jīng)濟、政治和法律等方面的要素，它是一項涉及經(jīng)濟社會改革和對外開放等眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)性工程。當(dāng)前，評估一個國家或地區(qū)營商環(huán)境的權(quán)威指標(biāo)是世界銀行關(guān)于營商環(huán)境的評價體系，其中包含10大指標(biāo)，具體為開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、產(chǎn)權(quán)登記、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、合同執(zhí)行以及破產(chǎn)辦理。

（二）優(yōu)化營商環(huán)境的重大意義

營商環(huán)境就是生產(chǎn)力。營商環(huán)境滋養(yǎng)著企業(yè)的生存發(fā)展，是關(guān)乎城市發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是一座城市、一個地區(qū)、一個國家向世界展示自身的名片。在世界銀行發(fā)布的《2019年營商環(huán)境報告》中顯示，中國營商環(huán)境總體評價在參評的190個經(jīng)濟體中排名46位，較上一年度評價結(jié)果上升32位，中國成為營商環(huán)境改善最顯著的十個經(jīng)濟體之一。中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議上，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話，強調(diào)要改善投資和市場環(huán)境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，加快建設(shè)開放型經(jīng)濟新體制，推動我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。2018年，在博鰲亞洲論壇年會開幕式上，習(xí)近平再次強調(diào)，中國在擴大開放方面，將創(chuàng)造更有吸引力的投資環(huán)境。在全國深化“放管服”改革電視電話會議上，李克強表示，營商環(huán)境就是生產(chǎn)力。如何進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，成為2018年首次國務(wù)院常務(wù)會議的首個議題。

目前，我國經(jīng)濟增長的內(nèi)涵和實質(zhì)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，要想實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展就必須要有高質(zhì)量的營商環(huán)境作保障。抓好營商環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化，對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級、實現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，具有十分重大的意義。

（三）高質(zhì)量建設(shè)國家級臨空經(jīng)濟示范區(qū)的推進(jìn)背景

2017年3月3日，成都正式獲批建立國家級臨空經(jīng)濟示范區(qū)。獲批建立示范區(qū)有利于深入實施多點多極支撐發(fā)展戰(zhàn)略，帶動成都平原經(jīng)濟區(qū)等地協(xié)同發(fā)展，為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供有力支撐。

2018年6月，中共四川省委十一屆三次全會作出實施“一干多支”發(fā)展戰(zhàn)略、全面推動高質(zhì)量發(fā)展這一重大部署，明確提出支持成都打造全國一流的臨空經(jīng)濟示范區(qū)。

2018年7月28日，雙流區(qū)委十三屆九次全會上，提出全面落實省委十一屆三次全會、成都市委十三屆三次全會精神，高質(zhì)量建設(shè)國家級臨空經(jīng)濟示范區(qū)。作為四川天府新區(qū)和自貿(mào)試驗區(qū)重要板塊、成都中心城區(qū)組成部分以及全國第四大樞紐機場所在地，雙流搶抓重大歷史機遇，成為“一干多支”的重要節(jié)點和“四向拓展、全域開放”的重要支撐，從而作出了高質(zhì)量建設(shè)國家級臨空經(jīng)濟示范區(qū)這一重大決定。

2018年，雙流區(qū)深入貫徹落實黨的十九大精神、習(xí)近平總書記對四川及成都工作系列重要指示精神以及省委、市委全會等重大決策部署，著力突出把營商環(huán)境建設(shè)作為推動高質(zhì)量發(fā)展、打造航空經(jīng)濟之都的“頭號工程”，被“求是”雜志評為“2018年全國營商環(huán)境百強區(qū)縣”第18位，位列四川省第一位。

2019年2月11日，成都召開國際化營商環(huán)境建設(shè)年動員大會，提出對標(biāo)國際一流，全面改革創(chuàng)新，以國際化營商環(huán)境建設(shè)推動成都走向世界。并將2019年確立為“國際化營商環(huán)境建設(shè)年”，著力把成都打造成為國際化營商環(huán)境先進(jìn)城市，努力建設(shè)營商環(huán)境、提升市場化水平，使之與城市經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模的國際排名相匹配。雙流作為成都市的門戶樞紐，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境在成都建設(shè)國際化營商環(huán)境先進(jìn)城市過程中起重要作用。

毋庸置疑，優(yōu)良的營商環(huán)境能夠更好推動成都及雙流建設(shè)臨空經(jīng)濟示范區(qū)。因此如何進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，成為在不斷推進(jìn)高質(zhì)量建設(shè)國家級臨空經(jīng)濟示范區(qū)、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展過程中需要研究的重要課題。

二、雙流區(qū)營商環(huán)境現(xiàn)狀

2019年7月12日，四川省縣域經(jīng)濟發(fā)展大會在成都召開。會議隆重表彰了2018年度30個縣域經(jīng)濟發(fā)展強縣、先進(jìn)縣、進(jìn)步縣。雙流區(qū)獲縣域經(jīng)濟發(fā)展強縣稱號。在優(yōu)化營商環(huán)境，推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)方面，雙流進(jìn)行了系列探索創(chuàng)新。

（一）成立領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺系列政策

為深入貫徹習(xí)近平總書記“三個轉(zhuǎn)變”重大要求和關(guān)于加大營商環(huán)境改革力度重要指示精神，進(jìn)一步打造合法治化、國際化、便利化的一流營商環(huán)境，充分激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力、促進(jìn)企業(yè)蓬勃健康發(fā)展，加快建設(shè)國際航空樞紐門戶標(biāo)桿，雙流區(qū)成立國際化營商環(huán)境建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并出臺深化綜合改革打造國際化營商環(huán)境標(biāo)桿城區(qū)“1+1O+N”系列文件（即：1個總方案，10個子方案及N個配套方案）。文件涉及稅務(wù)、企業(yè)開辦注銷、不動產(chǎn)登記、企業(yè)融資、司法保障等與企業(yè)發(fā)展息息相關(guān)的各個方面。雙流區(qū)積極探索、大膽創(chuàng)新，在如何優(yōu)化營商環(huán)境“最后一公里”上，走出了一條體現(xiàn)新發(fā)展理念、具有時代特點、充分彰顯雙流特質(zhì)的國際化營商環(huán)境建設(shè)道路。

（二）創(chuàng)新服務(wù)理念，實施行動方案

圍繞深化良好政企關(guān)系，雙流區(qū)打破常規(guī)，創(chuàng)新理念：企業(yè)是主題，政府是服務(wù)部門，各級干部是服務(wù)生。2018年9月，雙流區(qū)出臺《成都市雙流區(qū)“企業(yè)咖啡時”行動方案》，由雙流區(qū)行政審批局牽頭，采取“1+N”的方式開展活動。與企業(yè)零距離接觸，面對面交流，將“咖啡時”中收集到的企業(yè)訴求全面梳理記錄。針對具體問題，轉(zhuǎn)派給相關(guān)涉及部門辦理，要求部門接到訴求即刻辦理。截止2019年12月20日，“企業(yè)咖啡時”活動共開展147次（主活動14次，子活動133次），累計收到企業(yè)訴求1026件，已辦結(jié)999件，辦結(jié)率達(dá)97.37%，滿意率高達(dá)96.1%。為創(chuàng)新推進(jìn)雙流區(qū)網(wǎng)絡(luò)理政工作，深化政民和諧關(guān)系，做實做優(yōu)民生服務(wù)，雙流區(qū)行政審批局于2019年4月23日啟動了“企業(yè)咖啡時”姊妹篇——“民生茶語吧”。政府部門與群眾面對面交流民生熱難點問題，建立了“民生茶語吧”微信服務(wù)群，目前，正在向各鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）推廣“民生茶語吧”模式。同時，雙流區(qū)還創(chuàng)新建立政府首席代表服務(wù)和企業(yè)聯(lián)絡(luò)員服務(wù)制度，目前，已有123位政府首席代表服務(wù)企業(yè)，為企業(yè)提供精準(zhǔn)高效的“一對一”政務(wù)服務(wù)，回復(fù)率、滿意率均100%。

（三）深化政務(wù)改革，推行“四個轉(zhuǎn)變”

以自貿(mào)區(qū)政務(wù)改革為引領(lǐng)，聚焦“四個轉(zhuǎn)變”。一是服務(wù)層級由“本級集中”向“多級集中”轉(zhuǎn)變二是服務(wù)方式由“多門集中”向“一門集中”轉(zhuǎn)變;三是服務(wù)內(nèi)容由“寬泛承接”向“精準(zhǔn)承接”轉(zhuǎn)變四是服務(wù)范圍由“單一服務(wù)”向“組合服務(wù)”轉(zhuǎn)變。通過“四個轉(zhuǎn)變”，現(xiàn)已達(dá)到一般性企業(yè)開辦時間壓縮到2個工作日，投資項目審批時間壓縮到60個工作日，涉及個人獨資企業(yè)設(shè)立、變更等部分簡單事項可實現(xiàn)當(dāng)日辦結(jié)。辦事效率如此之快的背后，則是雙流區(qū)持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，不懈努力加速轉(zhuǎn)變政府職能的成果。自2018年9月起，雙流區(qū)行政審批局組建專業(yè)的審批團隊，入駐空港自貿(mào)企業(yè)服務(wù)中心。在企業(yè)服務(wù)中心，企業(yè)可“一站式”辦理所有已劃轉(zhuǎn)到區(qū)行政審批局的行政許可事項。2019年8月1日，成都翰飛酒店管理有限公司耗時不到4個小時就拿到了企業(yè)開辦所需的營業(yè)執(zhí)照、公章、稅票等手續(xù)，這標(biāo)志著雙流區(qū)在四川省范圍內(nèi)率先達(dá)到“國際營商環(huán)境評價體系”水平。

下一步，雙流區(qū)將著力打造改革開放40年開發(fā)區(qū)的3.0版，即產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。根據(jù)地域特點，選擇若干優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，將一個產(chǎn)業(yè)需要的生產(chǎn)要素聚集在一個區(qū)域，形成特色產(chǎn)業(yè)先進(jìn)要素的聚集區(qū);同時，著力促進(jìn)職住平衡，將產(chǎn)業(yè)功能區(qū)打造成為一個高品質(zhì)的城市生活社區(qū)。

三、雙流優(yōu)化營商環(huán)境存在的問題

雙流區(qū)花大力氣下真功夫在優(yōu)化營商環(huán)境方面取得了一定成效，但在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，還存在一些問題，主要有以下幾個方面：

（一）部分部門職責(zé)邊界劃分不清

現(xiàn)雖己成立國際化營商環(huán)境建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但因成員單位眾多，部分職能職責(zé)相互交叉，邊界劃分不清，存在盲點或重復(fù);又因不同專項工作牽頭單位不同，成員單位都為平級單位，故時而出現(xiàn)“部門之間有推諉、牽頭單位難牽頭”的現(xiàn)象。特別是在需要部門之間相互溝通、配合的工作上，往往出現(xiàn)要么都管、要么都不管的問題，信息封閉、各自為政，推諉、扯皮、缺位、越位、虛位、錯位一定程度存在。

（二）現(xiàn)有部分政策相對滯后

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，企業(yè)選擇在何地落戶發(fā)展是通過考察當(dāng)?shù)氐木C合條件決定的。其中，企業(yè)家們最關(guān)心的是當(dāng)?shù)卣?。?dāng)前，部分政策及規(guī)章制度為過去出臺，與現(xiàn)階段營商環(huán)境的需求不匹配，明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級;還有些政策沒有經(jīng)過調(diào)查研究就出臺，缺乏實效性和可操作性。

（三）部分工作人員有顧慮不敢干不愿干

因營商環(huán)境建設(shè)沒有路徑可循，都是摸著石頭過河。在以企業(yè)為中心，以企業(yè)需求為導(dǎo)向的前提下，各部門都在積極摸索，創(chuàng)新路徑。但路徑是否成功，需要時間來檢驗，極有可能最后證實路徑失敗，但相應(yīng)的容錯機制缺很不健全。這讓一線工作人員有很大的顧慮：失敗了是否要承擔(dān)責(zé)任？又或者雖然成功了，但由于沒有前路可尋，沒有依據(jù)，會不會在往后哪個時間節(jié)點倒追責(zé)任？這些種種都極大的束縛了工作人員，讓他們不敢大膽創(chuàng)新、大膽嘗試，工作還沒開始開展就擔(dān)心“秋后算賬”，難免就會導(dǎo)致不思進(jìn)取，產(chǎn)生“干得越多、出錯越多”的想法，從而造成了一種“能少干盡量少干、能不干堅決不干”的局面?！般肌?、散”的情況還一定程度存在。

（四）部分部門存在虛功多實功少的現(xiàn)象

在工作推進(jìn)中，有些部門只注重總結(jié)報告以及宣傳報道，不關(guān)心工作實效。單純以文件落實文件，以會議落實會議，認(rèn)為只要學(xué)了文件開了會，寫寫信息簡報、編編經(jīng)驗總結(jié)，能應(yīng)付過檢查，工作就算完成了，把所謂的“痕跡管理”執(zhí)行得相當(dāng)?shù)轿?。這種做法實質(zhì)上是只重“痕”不重“績”，只留“跡”不留“心”，把痕跡留在紙面上、影像中以及形形色色的表格里，只做表面文章沒有真正達(dá)到工作效果。

四、對策建議

持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境是當(dāng)前及今后一個時期的重要政治任務(wù)。為進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，打造國際化營商環(huán)境先進(jìn)城市，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)針對此次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，提出以下幾點建議

（一）設(shè)立機構(gòu)方面

1.成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)職能

確實賦予工作領(lǐng)導(dǎo)小組及相關(guān)單位權(quán)力，明確工作職責(zé)。工作領(lǐng)導(dǎo)小組要樹立高度的政治責(zé)任感，切實做好牽頭工作，充分發(fā)揮好牽頭總抓職能，牢牢把握優(yōu)化營商環(huán)境正確方向;充分發(fā)揮好上下銜接貫徹落實職能，將中央、省委、市委及區(qū)委的決策部署銜接到位落地落實;充分發(fā)揮好頂層設(shè)計職能，抓好優(yōu)化營商環(huán)境工作的總體設(shè)計以及具體安排部署充分發(fā)揮好綜合協(xié)調(diào)職能，督促推進(jìn)各項工作落實見效。

2.創(chuàng)立、整合相關(guān)部門，明確職能職責(zé)

針對目前工作進(jìn)展情況及各部門職能職責(zé)，適當(dāng)整合資源，將職能職責(zé)相同的部門合為一體，或者將相同職能職責(zé)歸到一個部門之下，就可避免出現(xiàn)政出多門、多頭管理、推諉扯皮的現(xiàn)象，也不會出現(xiàn)盲點及重復(fù)。另需聚焦當(dāng)前發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題新矛盾，及時創(chuàng)立新部門，賦予新職能，面對新挑戰(zhàn)，才能不斷適應(yīng)發(fā)展需求，更好服務(wù)企業(yè)服務(wù)群眾。

（二）政策制定方面

1.廣泛征求意見，出臺具有實效的政策及規(guī)章制度

政策法規(guī)是開展工作的行動指南以及規(guī)范要求，不接地氣、不夠精準(zhǔn)、難以落實的政策法規(guī)是毫無意義的。制定政策法規(guī)時必須要多方位、多角度思考，立足于一個“實”字，深入基層進(jìn)行大量實地調(diào)研，廣泛征求意見，確保出臺的政策法規(guī)不是“人云亦云”，而是符合地區(qū)發(fā)展實際的，具有可操作性及實效性，能夠落到實處。在制定政策法規(guī)時，還要充分協(xié)調(diào)相關(guān)部門，了解工作具體情況，保持嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)，避免“一拍腦門”做決定，出臺一些具有很強主觀性和局限性的政策法規(guī)。建立健全責(zé)任倒追長效機制，明確政策責(zé)任主體，實行“誰拍板誰負(fù)責(zé)”。對那些造成嚴(yán)重?fù)p失和惡劣影響的“空中政策”，進(jìn)行倒查追責(zé)處理。

2.建立容錯機制

事后容錯，才能鼓勵一線工作人員事前試錯，才能激發(fā)敢闖敢試、敢為人先的工作熱情。改革本來就是一個沒有前路可尋、不斷探索的過程，有探索就難免會有失誤，應(yīng)當(dāng)廣泛調(diào)研，針對一線工作人員的顧慮擔(dān)憂，在合法合規(guī)合理的基礎(chǔ)上建立并且真正落實容錯機制，從而保護(hù)一線工作人員，打消他們的顧慮。但是“容錯”也并不是什么錯都不追究，而是要把握好容錯的邊界，處理好“嚴(yán)管”與“厚愛”、“執(zhí)紀(jì)”與“容錯”的關(guān)系。要明確“錯誤”的性質(zhì)，必須是在法律法規(guī)層面沒有明令禁止的、符合中央大政方針決策部署的、有利于改革創(chuàng)新和發(fā)展大局的，絕不是以謀取私利為目的：確實是因在改革發(fā)展推進(jìn)過程中缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤或錯誤，或在尚無明確邊界限制的探索性試驗中出現(xiàn)失誤或錯誤。還需牢牢把握公正公開透明原則，讓容錯過程通過公開展示公信力，使之具有引導(dǎo)力;堅持容糾并舉，及時糾錯，避免再走彎路。

（三）督促落實方面

1.加強思想教育，改進(jìn)工作作風(fēng)

以“不忘初心、牢記使命”主題教育為契機，深入開展思想政治、反腐倡廉等專題教育，引導(dǎo)工作人員強化宗旨意識、責(zé)任意識和廉政勤政意識，牢固樹立以人為本、執(zhí)政為民的使命感和責(zé)任感;深入開展解放思想、改革創(chuàng)新、為民服務(wù)等教育，把主動服務(wù)、創(chuàng)新服務(wù)、盡責(zé)服務(wù)、高效服務(wù)和廉潔服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X行動;深入開展?fàn)I商環(huán)境專業(yè)知識教育，不斷提高工作人員的專業(yè)技能及辦事效率。以“提能、增效、聚力”為工作目標(biāo)，牢固樹立“作風(fēng)就是生產(chǎn)力，效能就是競爭力”的思想，進(jìn)一步加強各部門效能建設(shè)，改進(jìn)工作作風(fēng)。

2.建立激勵機制，營造干事創(chuàng)業(yè)良好氛圍

結(jié)合營商環(huán)境建設(shè)工作實際情況，建立完善公平有效的激勵機制，鼓勵大家大膽創(chuàng)新、大膽嘗試，打破“干多干少一個樣，干與不干一個樣”的僵局，適當(dāng)拉開差距，不搞平均主義，這才有助于激發(fā)一線工作人員的積極性和干事創(chuàng)業(yè)的熱情，營造良好的干事創(chuàng)業(yè)氛圍。

（四）跟蹤問效方面

1.建立長效評價機制

引入社會監(jiān)督、三方機構(gòu)，對整個營商環(huán)境建設(shè)工作進(jìn)行整體評估，客觀評價工作成效和存在問題，并向社會公示評估報告，同時暢通投訴舉報渠道。涉及部門應(yīng)針對問題及時進(jìn)行整改，從而不斷優(yōu)化營商環(huán)境。

2.及時開展專題調(diào)研會、工作匯報會

營商環(huán)境建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組要經(jīng)常性組織召開研討會、工作匯報會。通過匯報研討，及時掌握工作中的重點難點、群眾的焦點、企業(yè)的需求及工作取得的成效，使各項工作真正落實到位，營商環(huán)境不斷變優(yōu)。

（課題名稱：高質(zhì)量建設(shè)國家級臨空經(jīng)濟示范背景下的優(yōu)化營商環(huán)境研究，屬于雙流區(qū)社會科學(xué)規(guī)劃課題。作者供職于中共成都市雙流區(qū)委員會黨校）