國外激勵農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理的實踐經(jīng)驗與中國借鑒
——以美國、日本和韓國為例

（泰山學院 馬克思主義學院，山東 泰安271000）

2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（2015年中央一號文件）指出，要“依靠農(nóng)民和基層的智慧，……引導發(fā)揮村民民主協(xié)商在鄉(xiāng)村治理中的積極作用?！盵1]2017年，黨的十九大又指出，要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[2]，其中實現(xiàn)自治需要農(nóng)民參與基層事務(wù)的決策、管理與監(jiān)督。這些都彰顯了農(nóng)民參與基層治理的重要意義。目前，我國農(nóng)民參與基層治理在廣度和深度上有了大的提升，但參與治理的積極性還有待進一步提升。從理論上看，治理理論興起于西方國家，西方國家對治理主體多元化已形成共識。在實踐中，歐、美、亞洲多國積極鼓勵包括農(nóng)民在內(nèi)多主體參與農(nóng)村基層治理。這些國家對如何激勵農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理積累了豐富的經(jīng)驗。本文以美國、日本和韓國為例，通過總結(jié)和分析三國的實踐經(jīng)驗，以期為我國激勵農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理提供借鑒。

一、國外激勵農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理的成功經(jīng)驗

雖然美國、日本和韓國三國的國家治理理念和模式存在差異，但都認可治理主體多元化。在農(nóng)村，三國都注重激勵農(nóng)民（農(nóng)場主）參與基層治理，在具體實踐中積累了一系列成功經(jīng)驗。

（一）美國的經(jīng)驗做法

當前美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化水平很高，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不是以家庭為單位從事小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)民，而是規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)場主。美國鄉(xiāng)村長期以來實行自治，各級政府很少直接干預農(nóng)村基層治理，而是采取各種手段激勵農(nóng)場主參與治理。

第一，構(gòu)建起保證農(nóng)場主順暢表達利益需求和意見的渠道。在美國，農(nóng)場主可以直接向地方政府部門提出與基層治理相關(guān)的需求、意見和建議，讓其盡量滿足或采納。例如，農(nóng)場主可以向州農(nóng)業(yè)部要求提供農(nóng)業(yè)水資源保護等需求，向州環(huán)保部門提出環(huán)境治理的具體建議等。他們也可以間接通過基金會等民間組織向政府表達自己的要求和建議。例如，在馬里蘭州，鄉(xiāng)村基金會在收集和匯總農(nóng)場主的相關(guān)訴求后，向州政府傳達，每年都可以從州政府獲得數(shù)額不等的資金支持和相關(guān)政策支持。農(nóng)場主和政府間通過上述途徑很好地進行了互動，這種“‘自下而上’的信息連接機制可以有效保障民眾將自己的公共需求客觀、真實地傳遞給政府，政府據(jù)此制定相關(guān)政策。 ”[3]

第二，扶持鄉(xiāng)村合作社發(fā)展，引導合作社組織農(nóng)場主參與基層治理。美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)村商業(yè)和合作社發(fā)展局通過直接提供貸款、貸款擔保、給予技術(shù)支持和培訓等方式扶持鄉(xiāng)村合作社發(fā)展，并引導其利用自身優(yōu)勢組織農(nóng)場主參與基層治理。[4]因為鄉(xiāng)村合作社是農(nóng)場主自主成立和管理的組織，熟悉農(nóng)場主在參與基層治理中的具體需求，便于把農(nóng)場主組織起來參與治理。

第三，積極利用經(jīng)濟手段鼓勵農(nóng)場主參與農(nóng)村基層治理。地方政府通過按比例對參與修建鄉(xiāng)村道路和水利設(shè)施等的農(nóng)場主進行資金資助，調(diào)動他們參與鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善的積極性。同時，政府還以財政獎勵或補貼方式鼓勵農(nóng)場主參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理。例如，費吉尼亞州農(nóng)業(yè)部在年度預算中安排專項資金用于鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理支出。如果某一農(nóng)場周邊的水和空氣等被污染或有可能被污染時，州農(nóng)業(yè)部會督促該農(nóng)場主進行改造，且給予農(nóng)場主支出費用一定比例的財政補貼。這些措施使農(nóng)場主投入基層治理的成本得到了有效補償，從而能有效激勵他們參與農(nóng)村基層治理。

（二）日本的經(jīng)驗做法

日本政府認識到農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理對治理效率提升和農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定的重要性，為此，不斷引導和鼓勵農(nóng)民參與基層治理。

第一，注重引導農(nóng)民以農(nóng)村社區(qū)理事會為載體參與鄉(xiāng)村事務(wù)。在基層治理中，由村民選舉產(chǎn)生的農(nóng)村社區(qū)理事會對社區(qū)規(guī)劃、土地改良、財政收支等社區(qū)內(nèi)重要公共事務(wù)做出決策，并組織實施。例如，社區(qū)理事會有權(quán)決定有關(guān)農(nóng)業(yè)土地改良實施方案和大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具的購置等事項。農(nóng)村社區(qū)內(nèi)重要事務(wù)都是由農(nóng)民根據(jù)本地實際需要自行思考、取舍和實施。這有效地激發(fā)了農(nóng)民參與基層治理積極性。

第二，吸引農(nóng)村精英回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，增強農(nóng)民治理能力。20世紀70年代開始興起的日本城市化熱潮使得大量農(nóng)村精英進入城市就業(yè)，導致農(nóng)村基層治理缺乏參與主體。為此，從20世紀80年代起，政府加大農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，完善農(nóng)村社區(qū)環(huán)境，吸引農(nóng)村精英回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和城市人口到農(nóng)村定居，鼓勵地方各類企業(yè)參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。此外，“農(nóng)村社區(qū)還成立自治會，討論社區(qū)發(fā)展的公共事務(wù)，維持社區(qū)的社會秩序，活化農(nóng)村社會，增強農(nóng)村居民的治理能力?！盵5]

第三，利用農(nóng)村合作組織組織農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理。一方面，引導農(nóng)民通過農(nóng)協(xié)來參與鄉(xiāng)村事務(wù)。按照日本農(nóng)協(xié)章程規(guī)定，“農(nóng)協(xié)成立需要有15名以上的農(nóng)民作為發(fā)起人?！盵6]政府注重引導和鼓勵市町村中有一定威望和經(jīng)濟基礎(chǔ)的農(nóng)村精英作為發(fā)起人，注冊成立基層農(nóng)協(xié)。目前農(nóng)協(xié)基本上覆蓋了所有市町村，絕大多數(shù)農(nóng)民都加入了各級農(nóng)協(xié)。農(nóng)民通過農(nóng)協(xié)發(fā)表對相關(guān)鄉(xiāng)村事務(wù)的看法，參與相關(guān)事務(wù)決策。這使得農(nóng)民在基層治理中的主體性地位得到有效體現(xiàn)，有利于提高其參與基層治理的積極性。另一方面，農(nóng)民通過“木納”和“土地改良區(qū)”等來參與鄉(xiāng)村事務(wù)。“木納”是一種鄉(xiāng)村社區(qū)形式，農(nóng)民可通過“木納”參與本社區(qū)內(nèi)的水渠與道路維護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)等活動。“土地改良區(qū)是一個具有公共性質(zhì)的合作社，”[7]農(nóng)民可通過它參與本社區(qū)土地質(zhì)量改善和維護等事項決策與實施。日本政府通過健全農(nóng)村合作組織，為農(nóng)民參與治理提供有效載體，大大提升了其參與治理的動力。

（三）韓國的經(jīng)驗做法

20世紀下半葉韓國發(fā)起的“新村運動”是一場以改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，提升基層民主水平為目的的鄉(xiāng)村治理運動。在這場運動中，韓國政府實施多項措施引導和鼓勵農(nóng)民積極參與到基層治理中去。

第一，注重利益表達渠道暢通，保障農(nóng)民有效參與基層治理決策。在新村運動中，韓國農(nóng)民能通過自下而上的利益表達機制來順暢地表達自己的訴求，政府根據(jù)其訴求來擬定出鄉(xiāng)村建設(shè)項目范圍，再交由農(nóng)民集體協(xié)商確定鄉(xiāng)村建設(shè)的具體項目和實施順序。這在很大程度上體現(xiàn)了鄉(xiāng)村建設(shè)項目的民主協(xié)商與決策傾向，有助于培育農(nóng)民的民主精神和參與精神，鼓勵農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理決策。

第二，建立農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的激勵機制。韓國政府對農(nóng)民參與村莊建設(shè)行為獎懲分明?！靶麓暹\動第一年，政府為開展村莊建設(shè)的每個村提供水泥300包。第二年，政府對在上年積極開展建設(shè)的村莊再給予500包水泥和1噸鋼筋援助。第三年，政府依據(jù)前兩年各村莊的表現(xiàn)，把全國村莊分為高中低三個等級，級別越高的村莊獲得政府補貼則越高。”[8]這把農(nóng)民參與與物質(zhì)獎勵直接掛鉤，有效地激發(fā)了農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的熱情。

第三，注重以非政府組織為載體組織農(nóng)民參與治理。在新村運動中，韓國政府注重發(fā)揮非政府組織在基層治理中的作用。一方面，發(fā)揮農(nóng)協(xié)在組織農(nóng)民參與基層治理中的作用。韓國農(nóng)協(xié)是由農(nóng)民參與成立和維護農(nóng)民利益的組織。政府注重引導農(nóng)協(xié)去組織農(nóng)民參與村內(nèi)事務(wù)的動議、決策和實施，這有利于提升農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的積極性。另一方面，積極利用鄰里會議、新村領(lǐng)袖和新村婦女會等組織來動員和組織農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理。鄰里會議具有召開方便、成員間熟悉等優(yōu)勢，可以有效集中農(nóng)民對有關(guān)鄉(xiāng)村事務(wù)的具體意見。新村領(lǐng)袖對本村事務(wù)有著重要的建議權(quán)，能有效引導其他農(nóng)民形成一致的意見。新村婦女會可以收集婦女意見，整合婦女行動，激發(fā)村莊婦女參與基層治理的積極性。

二、國外激勵農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理的經(jīng)驗比較

美國、日本和韓國在激勵農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理的經(jīng)驗做法有許多相似之處，但基于政治體制和社會治理傳統(tǒng)等方面差異，具體做法也存在不同之處。

（一）美國、日本和韓國做法的相同之處

第一，注重建立自下而上的農(nóng)民利益表達機制。美國農(nóng)場主可以通過向議會提出議案，向鎮(zhèn)、市鎮(zhèn)和縣等基層自治組織直接提出書面建議和“以腳投票”等方式，來表達對鄉(xiāng)村基層治理的具體建議和主張。日本農(nóng)民通過農(nóng)協(xié)等民間組織表達和整合自己的利益，參與社區(qū)事務(wù)協(xié)商與治理。韓國農(nóng)民通過自下而上的利益表達機制來提出需求，政府據(jù)其需求來擬定出農(nóng)村社區(qū)需實施的項目范圍。這些措施能使農(nóng)民的意愿較準確地得以表達，也便于政府及時獲取農(nóng)民的意愿并據(jù)此制定相應(yīng)的政策，這有效地激勵了農(nóng)民參與基層治理。

第二，重視農(nóng)村事務(wù)決策機制的透明。當前世界多數(shù)國家農(nóng)民民主意識都有大的增強，對村內(nèi)事務(wù)的關(guān)注和參與的意愿有大的提升。如何保障決策的公開與公平，則必須建立一個透明的鄉(xiāng)村事務(wù)決策機制。在韓國基層治理中，“政府通常只提出指導性意見，……村民根據(jù)村莊實際提出設(shè)想，召開村莊大會進行集體協(xié)商決策，自主決定村莊公共事務(wù)?！盵9]日本政府通過引導和鼓勵農(nóng)民主動參與決策來保證決策權(quán)在農(nóng)民手中，美國則體現(xiàn)為農(nóng)場主對基層事務(wù)的自主決策。這些有效保障了基層治理決策的透明化和民主化。

第三，注重建立激勵機制。為了激勵農(nóng)民參與治理，三國均建立了完善的激勵機制。韓國和日本分別通過直接給予物質(zhì)獎勵和提供融資、保險等便利與優(yōu)惠來激勵農(nóng)民參與基層治理；美國通過數(shù)額不等的財政補貼來激勵農(nóng)場主參與。三國對不參與基層治理的農(nóng)民不給予相應(yīng)獎補，甚至還要罰款。

第四，注重發(fā)揮農(nóng)村合作組織的作用。三國都比較重視農(nóng)村合作組織的發(fā)展，引導農(nóng)民以合作組織為載體參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村事務(wù)管理。美國農(nóng)場主可通過合作社表達自己的需求意愿，合作社為其提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、銷售、信貸等服務(wù)。日本農(nóng)協(xié)向農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指導和農(nóng)產(chǎn)品銷售等服務(wù)，傳達政府關(guān)于鄉(xiāng)村事務(wù)的政策，參與町村內(nèi)重要事務(wù)的決策和實施。這些農(nóng)村合作組織為農(nóng)民參與基層治理起到了很好的引導與組織作用。

（二）美國、日本和韓國做法的不同之處

美國、日本和韓國三國在激勵農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理的實施依據(jù)、推動主體和最終效果上存在差異，具體差異如表1所示。

表1 三國激勵農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理做法的差異

第一，三國激勵農(nóng)民參與基層治理的實施依據(jù)不同。日本以《農(nóng)業(yè)基本法》為核心，包括《土地改良法》《農(nóng)業(yè)協(xié)同組織法》《村落地域建設(shè)法》等組成的一套完整的農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系為依據(jù)，韓國主要依靠“新村運動”等全國性政策來推動開展，美國以農(nóng)業(yè)法律法規(guī)和政策為實施依據(jù)。

第二，三國政治體制不同，使得推動主體有差別。美國以地方自治組織為主，政府為輔來激勵農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理，而日本和韓國則是由中央和地方政府共同推動，特別是在韓國，中央政府推動的力度更大。

第三，三國激勵農(nóng)民參與基層治理的效果有差異。美國為聯(lián)邦制國家，長期以來，地方自主性強，擁有權(quán)力大。農(nóng)場主對自治權(quán)力的運用較為得心應(yīng)手，其參與基層治理的意愿更大，動力更足。日本和韓國農(nóng)民參與治理意愿總體上較強烈，但兩國均為單一制國家，長期權(quán)力上收，地方自治權(quán)力較小，農(nóng)民自主決策權(quán)的運用不如美國，參與治理意愿總體上不如美國農(nóng)場主強烈，有待進一步提升。

三、國外激勵農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理的經(jīng)驗對中國的借鑒

美國、日本和韓國在激勵農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理的寶貴經(jīng)驗可為我國提供有益的借鑒，有利于提高我國農(nóng)村基層治理效率。

（一）建立農(nóng)民暢通的意愿表達與回應(yīng)機制，滿足農(nóng)民利益

順暢有效的表達自己的利益需求是農(nóng)民維護自身權(quán)利，實現(xiàn)社會穩(wěn)定的前提。美國、日本和韓國三國政府均建立起暢通的農(nóng)民真實意愿表達與回應(yīng)機制。在我國現(xiàn)行農(nóng)村基層治理體制下，農(nóng)民的意愿表達渠道還不夠暢通，政府難以有效了解農(nóng)民意愿，及時回應(yīng)與滿足農(nóng)民需求，這在一定程度上影響到了農(nóng)民對政府的信任，造成干群關(guān)系緊張，也影響了農(nóng)民參與治理的積極性。為此，一方面，通過強化基層人大代表維護農(nóng)民利益的責任意識，提高農(nóng)民在縣鄉(xiāng)兩級人大代表中的比例和優(yōu)化基層代表大會議案收集渠道等措施，健全基層民主政治制度，建立起暢通的體制內(nèi)農(nóng)民利益表達機制；完善信訪制度和大眾傳媒利益表達渠道等，構(gòu)建體制外農(nóng)民利益表達機制。另一方面，完善村務(wù)公開、網(wǎng)絡(luò)問政和政府信息公開等制度，以進一步建立健全農(nóng)民意愿的政府回應(yīng)機制，最終實現(xiàn)農(nóng)民與政府間的良好互動，有效滿足農(nóng)民利益需求，激勵農(nóng)民參與基層治理。

（二）優(yōu)化農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理決策機制，保障農(nóng)民主體地位

三國都比較注重尊重農(nóng)民在基層治理中的主體地位，鼓勵農(nóng)民參與基層治理決策。而長期以來，我國農(nóng)民在農(nóng)村基層治理決策中缺位和被動的現(xiàn)象較普遍。要改變這一現(xiàn)象，則必須改變農(nóng)村基層治理自上而下的決策機制。農(nóng)民是農(nóng)村的主人，農(nóng)村基層事務(wù)與農(nóng)民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)。為此，我國應(yīng)進一步強化村民(代表)大會村內(nèi)重大事項的決策功能，完善基層事務(wù)“一事一議”決策制度等，優(yōu)化農(nóng)民參與基層治理決策機制，保障農(nóng)民擁有充分參與治理決策的權(quán)利，讓農(nóng)民真正做到當家作主。這可有效激發(fā)農(nóng)民參與決策積極性，保障農(nóng)民的主體地位。

（三）注重經(jīng)濟激勵，調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理積極性

三國注重通過建立獎懲分明的激勵機制，來引導農(nóng)民有序、理性地參與基層治理。目前，我國對農(nóng)民參與基層治理的激勵普遍力度不大，而懲戒措施又較缺乏，使得農(nóng)民參與治理積極性不高。為此，需要從政府層面制定相關(guān)政策法規(guī)，明確農(nóng)民參與基層治理獎懲規(guī)定，既要加大對積極參與農(nóng)村基層治理的農(nóng)民獎勵或補貼的力度，又要對有違規(guī)違紀行為的農(nóng)民進行懲罰，做到獎懲并用、獎懲分明，進一步激勵農(nóng)民參與治理。

（四）重視農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，發(fā)揮其組織農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理作用

三國都認識到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要性，注重以農(nóng)村社區(qū)為依托組織農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理，充分發(fā)揮農(nóng)民在治理中的作用，提高治理效率。當前，我國多數(shù)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)起步晚、水平低，組織農(nóng)民參與基層治理的能力有限，在基層治理中的作用未得到有效發(fā)揮?；诖?，應(yīng)“通過制度性誘導、政策的保障、資金的扶持以及社區(qū)資源有效整合”[10]等措施，加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，為農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理提供一個良好的平臺。同時，充分尊重農(nóng)民意愿，注重加強農(nóng)村社區(qū)民主精神的培育，激勵農(nóng)民參與治理。

（五）培育農(nóng)村合作組織，為農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理提供載體

農(nóng)村基層治理實際上是農(nóng)民與政府之間的互動過程，但由于利益表達渠道的限制，農(nóng)民難以直接與政府對話。這就需要一定的中介機構(gòu)在農(nóng)村基層治理中發(fā)揮溝通作用。農(nóng)村合作社既可以為農(nóng)民表達意愿，維護農(nóng)民利益，又可以將政府的想法和聲音傳給農(nóng)民。在農(nóng)村基層治理中，三國的農(nóng)村合作組織為農(nóng)民與政府溝通架起了橋梁。而我國農(nóng)村合作組織由于地位不明、資金支持不足、成員素質(zhì)有限等原因，使得其在農(nóng)村基層治理中的作用沒有得到有效發(fā)揮。為此，應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，明確農(nóng)村合作組織為獨立的社會團體法人，使其權(quán)責一致；為農(nóng)村合作組織提供有力的資金和政策支持，保障其日常運轉(zhuǎn)；注重對農(nóng)村合作組織成員管理能力和業(yè)務(wù)水平的培訓，為其提供有效的人力支持。通過上述措施，培育壯大農(nóng)村合作組織，為農(nóng)民參與治理提供有效載體，進而提升其參與治理的積極性。