基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的東部沿海地區(qū)農村存量建設用地整理潛力及再開發(fā)路徑分析

周美玲，馮秀麗,2*，劉愷愷

（1. 寧波大學地理與空間信息技術系，浙江·寧波 315211；2. 寧波大學陸海國土空間利用與治理研究中心，浙江·寧波 315211）

農村存量建設用地是指土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地擴展邊界外的所有可復墾或可盤活的現狀建設用地[1]。伴隨著社會經濟的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程促使鄉(xiāng)村人口外流，繼而引發(fā)鄉(xiāng)村“空心化”“老弱化”，引發(fā)耕地撂荒、宅基地空廢閑置、土地資源利用效率低下等問題[2]。鄉(xiāng)村發(fā)展問題是中國現代化進程中遇到的難題之一[3-4]。黨的十九大提出，鄉(xiāng)村和城市發(fā)展不平衡是我國的社會主要矛盾中的核心癥結。城市的發(fā)展建設過程中建設用地的需求越來越多，因而出現了土地資源緊缺的現象，相比之下農村卻存在大量的存量建設用地，這使得城市和農村的建設用地資源與發(fā)展現狀產生矛盾。據第二次土地調查統計數據顯示，我國農村村莊建設用地面積是城鎮(zhèn)建設用地面積的2.54倍。鄉(xiāng)村振興是政治、經濟、文化、生態(tài)和福祉建設，其核心目的是著力破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農村發(fā)展不充分等問題，從而彌補全面建成小康社會的鄉(xiāng)村短板[5-6]。在鄉(xiāng)村振興的背景下，基于土地是人類生存的基礎，農村存量建設用地作為鄉(xiāng)村振興的重要載體[7]，分析目前農村存量建設用地的整理潛力及再開發(fā)路徑可以有效緩解土地資源緊張、土地供需矛盾等發(fā)展問題，提高農村土地利用效率，從而實現鄉(xiāng)村的全面復興。

近年來，我國開展了很多關于建設用地調查及再開發(fā)利用的研究，基于我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，調查研究區(qū)域主要集中在城鎮(zhèn)地區(qū)。目前針對農村區(qū)域存量建設用地調查分析潛力和再開發(fā)研究相對較少。主要集中在存量建設用地管理政策[8-10]、整治策略[11-14]、盤活路徑[15-18]等方面，因此，針對農村存量建設用地整理潛力調查及相應的再開發(fā)路徑研究就顯得極其重要，尤其是在東部沿海地區(qū)人地矛盾日益突出、城鎮(zhèn)用地逐漸緊缺的形勢下。目前國內農村區(qū)域建設用地開發(fā)缺乏規(guī)劃，導致其存在布局混亂、粗放低效利用、閑置浪費等的不良現狀[19-22]。農村存量建設用地這些問題急需通過對其再開發(fā)利用加以改善，從而對城鄉(xiāng)建設用地結構進行優(yōu)化，逐漸推進新農村建設，在一定程度上提升農民的幸福感。同時，通過農村存量建設用地整理潛力和再開發(fā)路徑分析可為農村存量建設用地的研究提供基礎準備，并為今后的農村建設用地有序高效再開發(fā)利用提供參考方向。因此，基于鄉(xiāng)村發(fā)展存在的問題，農村存量建設用地整理潛力調查與再開發(fā)對策研究與鄉(xiāng)村振興的需求不謀而合。

1 研究區(qū)概況

海曙區(qū)位于寧波市西部，是寧波市的“中心之地”，東臨奉化江，北瀕余姚江，西南與奉化區(qū)和余姚市接壤。海曙區(qū)屬寧紹平原，亞熱帶季風氣候，溫和濕潤，雨量充沛，光照充足，因瀕臨東海又帶有海洋性氣候特征。全區(qū)總面積595.5km2，戶籍人口62.4萬人。海曙區(qū)是寧波的商貿商務中心區(qū)和歷史文化名城核心區(qū)。行政區(qū)劃調整后海曙區(qū)地域面積占寧波市的6.1%，戶籍人口占寧波市的10.6%。由于海曙區(qū)江夏街道、西門街道和南門街道屬于城區(qū)街道，因此本研究范圍為其余的9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包括高橋鎮(zhèn)、橫街鎮(zhèn)、集士港鎮(zhèn)、石林鎮(zhèn)、石碶街道、洞橋鎮(zhèn)、鄞江鎮(zhèn)、龍觀鄉(xiāng)、章水鎮(zhèn)（圖1、表1）。

圖1 研究區(qū)示意圖Fig.1 Sketch map of study area

表1 海曙區(qū)農村基本情況統計Table 1 Statistics on the basic situation of rural areas in Haishu district of Ningbo city

2 數據來源與研究方法

2.1 數據來源

數據主要包括2017年寧波市海曙區(qū)農村存量建設用地調查數據庫。根據浙江省農村存量建設用地調查的規(guī)程，農村存量建設用地具體類型分為宅基地、經營性建設用地、公共管理及公共服務設施用地和其他存量建設用地四種。社會經濟數據主要來自《海曙區(qū)統計年鑒》、寧波市海曙區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2006～2020）的規(guī)劃文本和圖件。

2.2 研究方法

2.2.1 空間分布

（1）核密度估計

核密度估計（Kernel Density，KD）是空間分析中運用最廣泛的非參估計技術，它具有表達直觀、概念簡潔和易于計算機實現的優(yōu)點。該方法函數形式靈活，變量約束少，可以勾勒低效點分布的疏密、集聚形態(tài)等特征。本文運用ArcGIS10.2軟件，提取各類農村存量集體建設用地圖斑的幾何中心，并采用Kernel Density工具進行核密度估計，以此為依據對海曙區(qū)農村存量集體建設用地的密度分析特征進行分析[23]。

（2）標準差橢圓

標準差橢圓作為空間格局分析的常用方法，能夠精確地揭示地理要素在空間分布上的中心、離散和方向趨勢。運用標準差橢圓可以辨析各類農村存量建設用地空間分布的方向特征，通過ArcGIS10.2的橢圓分析工具，生成各類農村存量建設用地的標準差橢圓。在該模型中，橢圓的長軸表示各類農村存量建設用地分布較多的方向；短軸表示各類農村存量建設用地分布的范圍，短軸越短表示存量建設用地呈現的向心力越明顯，反之則離散程度越大；長短軸的值差距越大，表示各類存量建設用地的方向性越明顯，反之則不明顯；旋轉角表示各類農村存量建設用地分布的方向角度。

2.2.2 整理潛力

（1）理論整理潛力

人均建設用地標準法是根據國家或地區(qū)規(guī)定的標準確定人均用地面積，再用潛力值分別乘以現狀或規(guī)劃目標年的人口數，最后用現狀面積減去理論值得到農村居民點整理潛力[24]。該方法是我國測算農村居民點整治潛力常用的方法[25]，人均建設用地標準法的測算公式如下：

式中：ΔS為農村居民點整理的現狀潛力；S現狀為農村居民點用地面積；Bt為整理后的人均用地面積；Qt為農村現有人口總數。

（2）整理潛力修正系數

為了更準確地判定農村存量建設用地的整理潛力，本文通過確定各因素的指標權重來計算整理潛力修正系數?；诰C合性、可比性、代表性和可操作性原則，構建海曙區(qū)農村存量建設用地整理潛力評價指標體系。通過層次分析法（AHP）對海曙區(qū)農村存量建設用地整理潛力的各指標權重進行計算，結果如表2所示。

表2 海曙區(qū)農村存量建設用地整理潛力評價指標體系Table 2 Evaluation index system for the potentiality of rural construction land consolidation in Haishu district of Ningbo city

整理潛力修正系數計算公式為：

式中：R修為農村存量建設用地整理潛力修正系數；Cn為第n個指標極差標準化化后的指標值；Rn為各個指標的權重；n=1，2，…，9。

（3）現實整理潛力

通過整理潛力修正系數來修正理論整理潛力，可以得到海曙區(qū)農村存量建設用地現實整理潛力，測算公式為：

式中：Pi為農村存量建設用地整理的現實潛力；Pt為理論整理潛力；R修為農村存量建設用地的整理潛力修正系數。

3 結果分析

3.1 農村存量建設用地空間分布

農村存量宅基地的高密度區(qū)主要分布在西北、東北、東南方位，整體呈現出“三片區(qū)、多核心”的地理分布格局。西北片區(qū)地處山區(qū)，以大雷村、云洲村為核心，覆蓋面積較??；東北片區(qū)以位于集仕港鎮(zhèn)和高橋鎮(zhèn)的交界處的西陸村、翁家橋村等高橋樞紐為核心，東南片區(qū)以石碶街道的西楊村、東楊村等寧波西樞紐為核心，東北片區(qū)和東南片區(qū)均處于平原地區(qū)，覆蓋面積較大。

農村存量經營性建設用地在高橋鎮(zhèn)、石林鎮(zhèn)和石碶街道形成密集區(qū)，總體形成“小聚集，多核心”的空間格局。海曙區(qū)中心及鎮(zhèn)區(qū)主要分布的是單位產出率高的第三產業(yè)，而單位產出率較低的產業(yè)則選擇在城鎮(zhèn)邊緣區(qū)分布。從海曙區(qū)企業(yè)經營的類型來看，大多以五金制造、文具制品等低端制造業(yè)為主，隨著經濟的不斷發(fā)展，這部分企業(yè)在發(fā)展過程中未進行產業(yè)結構的轉型和升級，因此造成了農村存量經營性建設用地分散分布在距離中心區(qū)較遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，密集分布在距離中心區(qū)較近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

農村存量公共管理及公共服務設施建設用地整體呈現“多核心、大分散”的空間格局。海曙區(qū)存量公共管理及公共服務設施用地主要分為三類，即公共設施用地、機關團體用地、科教用地。該類用地大多為村委會和生活基礎配套設施的所在地，因此分布較為分散。造成這樣分布格局的原因是在農村建設的早期，布局規(guī)劃缺乏長遠、高效利用的考量，從而使基礎配套設施分布具有不均衡性、低效性等特點。

農村其他存量建設用地的分布密度在空間上呈現不同的特點，具體表現為高密度區(qū)域主要分布在靠近鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界或相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交界處，而較低密度區(qū)域則分散在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部。由于其他存量建設用地類型主要為空閑地，因此高密度區(qū)域主要在農田分布廣泛、遠離鎮(zhèn)區(qū)和交通區(qū)位條件差的地區(qū)；較低密度區(qū)域則分布在人口集中、用地緊張的鎮(zhèn)區(qū)。

從各類農村存量建設用地的空間分布方位來看，標準差橢圓均分布在海曙區(qū)東部，且各R值間的差距并不大，即各類存量建設用地的主方向分布具有一致性，在“東北—西南”方向分布較為密集。存量公共管理及公共服務設施建設用地在分布上受存量宅基地的影響，在空間分布上基本一致，旋轉角為74.64°，主方向接近“正東—正西”；其他存量建設用地的旋轉角為68.80°，經營性存量建設用地的旋轉角為54°，說明經營性存量建設用地的主分布方向更偏向“東北—西南”。從長短軸來看，其他存量建設用地的向心力最強，方向性最明顯（圖2）。

圖2 海曙區(qū)農村存量建設用地空間分析Fig.2 Spatial analysis of rural construction land in Haishu district of Ningbo city

3.2 農村存量建設用地整理潛力

《浙江省農村宅基地管理辦法》規(guī)定自然村的人均建設用地指標應控制在60m2內，因此將海曙區(qū)自然村人均用地面積定為60m2。依據人均建設用地標準法測算其理論潛力面積，得出海曙區(qū)農村存量建設用地整理潛力面積為1253.02hm2。從空間上看，農村存量建設用地理論整理潛力與人均建設用地面積的空間分布基本一致，說明海曙區(qū)農村存量建設用地整理的理論潛力主要受鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地現狀規(guī)模影響。依據表3可得，石碶街道和洞橋鎮(zhèn)的整理理論潛力較高，占51.18%。石碶街道和洞橋鎮(zhèn)人均建設用地面積遠遠高于規(guī)定指標，一戶多宅的現象普遍存在，嚴重影響了宅基地的合理利用。章水鎮(zhèn)是唯一一個人均用地面積低于規(guī)定標準的，因此其理論上沒有可用于整理的潛力。

在構建的農村存量建設用地整理潛力評價指標體系中，經濟因素的權重比社會因素、自然因素的權重要高，即更多地考慮農村存量建設用地整理中的經濟因素。這與海曙區(qū)進行建設用地整理需要經濟支持、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展水平差異顯著的現實因素相吻合。在經濟、社會、自然條件的綜合影響下。對理論整理潛力進行修正，得到海曙區(qū)農村存量建設用地的現實整理潛力為627.50hm2，其中石碶街道、洞橋鎮(zhèn)，古林鎮(zhèn)的整理潛力較大，占整理潛力的69.27%，這3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處平原地區(qū)且臨近城鎮(zhèn)區(qū)域，經濟、地理區(qū)位相對優(yōu)越，農村存量建設用地的分布密度較大，因此可以更加合理的優(yōu)化建設用地的空間布局，提高土地資源的利用率，緩解城區(qū)用地緊張的局面。章水鎮(zhèn)和龍觀鄉(xiāng)的再開發(fā)潛力較小，占整理潛力的0.47%。這兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處遠離市區(qū)中心的山區(qū)，經濟發(fā)展相對其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)較為落后，人均建設用地面積較為合理，因此再開發(fā)潛力相對較弱。海曙區(qū)農村存量建設用地整體整理潛力較大，占海曙區(qū)面積的1.05%?？梢妼Ｊ飬^(qū)農村存量建設用地進行合理挖掘和再開發(fā)，可以緩解城市發(fā)展過程中的用地緊張問題，也可促進鄉(xiāng)村更好的進行規(guī)劃開發(fā)建設，從而實現鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標。

表3 海曙區(qū)農村存量建設用地整理潛力Table 3 Consolidation potential of rural stock construction land in Haishu district of Ningbo city

3.3 農村存量建設用地整理潛力劃分

依據農村存量建設用地的空間分布特征和整理潛力值，運用自然間斷點分級法將海曙區(qū)農村存量建設用地整理潛力劃分為5個等級，選?。?1.80～4.74）為低潛力值區(qū)、（4.75～18.61）為較低潛力值區(qū)、（18.62～69.10）為中潛力值區(qū)、（69.11～97.53）為較高潛力值區(qū)、（97.54～249.83）為高潛力值區(qū)，結果如表4所示。石碶街道為高潛力值區(qū)，古林鎮(zhèn)和洞橋鎮(zhèn)為較高潛力值區(qū)，這兩類區(qū)域都有較高的再開發(fā)潛力。整理潛力值高的區(qū)域具有臨近市中心、交通便利、經濟發(fā)展水平高等區(qū)位優(yōu)勢，整理所產生的經濟價值也相對較高，通過合理規(guī)劃可緩解城市建設用地緊張的局面并提升其自身的土地利用效率。橫街鎮(zhèn)、鄞江鎮(zhèn)、高橋鎮(zhèn)為中潛力值區(qū)，位于海曙區(qū)中部，依托寧波市西拓北進的都市化發(fā)展戰(zhàn)略，經濟發(fā)展態(tài)勢平穩(wěn)，在現有建設用地的狀況下未來的整理潛力將會提升。而章水鎮(zhèn)和龍觀鄉(xiāng)為低潛力值區(qū)，再開發(fā)潛力相對較弱。章水鎮(zhèn)和龍觀鄉(xiāng)的地勢險峻，群山連綿，森林覆蓋率高，生態(tài)旅游產業(yè)發(fā)展迅速，因此開發(fā)難度大，潛力較小。海曙區(qū)農村存量建設用地分布高密度區(qū)與整理潛力大的區(qū)域基本吻合，因此高密度區(qū)是未來農村存量建設用地再開發(fā)的重點建設區(qū)域。

表4 海曙區(qū)農村存量建設用地整理潛力級別Table 4 The potential level of rural construction land consolidation in Haishu district of Ningbo city

通過整理海曙區(qū)2000-2020年集體土地使用情況（圖3），得出2000-2016年共開發(fā)使用集體土地160.66hm2，其中存量建設用地的利用率為32.65%，2017-2020年共開發(fā)使用集體土地11.70hm2，存量建設用地的利用率為42.51%，從整體來看，宅基地建設的存量用地利用率最高，為43.48%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地建設的存量用地利用率最低，為15.77%。在2017年進行海曙區(qū)農村存量建設用地調查后，存量建設用地的利用率得到顯著提升，但對比存量建設用地的空間分布、整理潛力可知存量建設用地的再開發(fā)存在針對性差、開發(fā)潛力未發(fā)揮等的問題。例如在石碶街道、古林鎮(zhèn)作為存量建設用地用地分布密度大、再開發(fā)潛力高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在集體土地使用過程中存量用地的利用率極低，說明這些區(qū)域的存量建設用地未得到充分的開發(fā)利用；相對而言，洞橋鎮(zhèn)的存量用地利用率較高，占83.04%。

圖3 2000-2020年海曙區(qū)集體土地使用面積Fig.3 Area of collective land used from 2000 to 2020 in Haishu district of Ningbo city

4 農村存量建設用地再開發(fā)政策建議

4.1 推動新社區(qū)建設，加快安置進度

農村存量宅基地是存量建設用地的主要來源，石碶街道、古林鎮(zhèn)、高橋鎮(zhèn)、集仕港鎮(zhèn)的存量宅基地較多，且臨近中心城區(qū)，可將這些區(qū)域各行政村的農民新社區(qū)建設統一集聚到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地。例如古林鎮(zhèn)將距城鎮(zhèn)中心較近的鎮(zhèn)西村和布政村作為集聚點，通過加大經濟投資和政策引導的方式吸引居民向鎮(zhèn)區(qū)、集聚點集聚，從而對存量宅基地進行再開發(fā)。目前海曙區(qū)正在推行的是：以中心村作為集聚點的農村新社區(qū)集聚建設模式。這樣既可以做大城鎮(zhèn)的規(guī)模，又可以充分共享城鎮(zhèn)基礎設施，降低公共基礎設施建設的用地面積和配套資本投入，提高安置房對農民尤其是對農村年輕人的吸引力，提高安置房的建設規(guī)模，形成規(guī)模效應，減輕建設資金壓力，加快集中安置的推進進度。

4.2 賦予宅基地更多權能，發(fā)揮市場作用

現行宅基地權能的規(guī)定，包括占有、使用、轉讓、出租等，但所有權能的實現都限制在本集體經濟組織成員范疇內。在市場化和城市化深入發(fā)展的條件下，過度限制宅基地的流轉交易范圍，違背了物盡其用原則，不利于土地資源效益發(fā)揮，一定程度上限制了農民的財產權利，固化了城鄉(xiāng)二元結構。特別在寧波市海曙區(qū)這樣的經濟發(fā)達地區(qū)，農村宅基地的保障功能已經弱化，資產功能不斷凸顯，隱形非法交易不同程度存在。因此，應當順勢而為，因地制宜推進改革，最根本的是要正確處理好宅基地的福利性與財產性、保障功能與資產功能的關系，核心是賦予宅基地更多的權能，這是推進海曙區(qū)宅基地制度改革的關鍵，也是海曙區(qū)農村存量建設用地再開發(fā)的關鍵。建議在堅持處分權服從國家征收和用途管制，收益權由農民和集體均沾的原則下，進一步擴大宅基地置換、流轉、轉讓、交易、繼承、入股等權能。探索在海曙區(qū)區(qū)域范圍內跨集體經濟組織流轉，將符合一定條件的宅基地和農房入市交易，且有條件的地方逐步實現農房與商品房同權同價同交稅。

4.3 建設新型工業(yè)園，促進產業(yè)升級

建議實施集體工業(yè)園建設，提高經營性建設用地效率。開展“小微企業(yè)”提升入園引領行動，按照“產業(yè)集聚、轉型升級”的原則，篩選出一批目標企業(yè)。引導在低小散企業(yè)騰退過程中，部分有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)，按照產業(yè)導向和定位集聚入園，鼓勵兼并整合。政府還應該加大力度引進高新人才和技術，規(guī)范管理產業(yè)園，確保產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，在進行企業(yè)騰退和引進前應做好產業(yè)規(guī)劃布局，設定明確合理的企業(yè)退出和入駐標準，保障企業(yè)集聚后的良性發(fā)展。在原有的低層工礦用地上，可向空中拓展空間，多建設或將現有廠房改造為多層及以上的標準廠房，向空中要地。近年來海曙區(qū)政府大力發(fā)展智能經濟，為傳統制造業(yè)轉型升級賦能，依托海曙區(qū)“東商西綠中高新”的產業(yè)發(fā)展布局，洞橋鎮(zhèn)作為經營性建設用地存量較大的區(qū)域，積極推動產業(yè)升級，并成立了寧波智能制造技術研究院，成為寧波市“智造”產業(yè)發(fā)展新引擎。

4.4 構建多元化供給模式，縮小城鄉(xiāng)差距

鄞江鎮(zhèn)、洞橋鎮(zhèn)、石碶街道西部及古林鎮(zhèn)的公共管理建設用地存量較大，這四個區(qū)域的存量建設用地可以作為重點整理區(qū)域，可通過新建、改造、置換等方式提升公共管理及公共服務存量建設用地的利用率，在再開發(fā)過程中要規(guī)范完善農村存量公共管理及公共服務設施用地配置，構建多元化供給模式。農村存量公共管理及服務設施用地盤活應從供應主體多元化方向開始，打開供給渠道，從由政府、村集體直接管理供給轉變?yōu)檎o助監(jiān)督供給，通過公益服務或招標的方式吸引集體成員、外部志愿者、專業(yè)人士或組織企業(yè)進行公共設施用地管理，實現多元化發(fā)展。供給主體多元化相較于農村普遍的政府單位主導能夠為公共管理及公共服務帶來競爭和活力，能有效的促進其往更好的方向發(fā)展，從而逐漸改變農村區(qū)域服務配套設施落后的現象，改善農民居住環(huán)境、增強居民生活品質，提升村民公共服務意識以及幸福感，縮小城鄉(xiāng)居民在生活環(huán)境和居住條件上的差距。

5 結論

本文結合海曙區(qū)的實際，分析農村存量建設用地的整理潛力和再開發(fā)路徑。結果表明，海曙區(qū)農村存量建設用地的現實整理潛力為627.50hm2。其中石碶街道、洞橋鎮(zhèn)，古林鎮(zhèn)的整理潛力較大，占整理潛力的69.27%；高橋鎮(zhèn)、橫街鎮(zhèn)、鄞江鎮(zhèn)、集仕港鎮(zhèn)的整理潛力中等，占整理潛力的30.26%；章水鎮(zhèn)和龍觀鄉(xiāng)的整理潛力較小，占整理潛力的0.47%。通過對海曙區(qū)農村存量建設用地的整理潛力進行探究，得出海曙區(qū)的農村存量建設用地有較大的整理再開發(fā)潛力，因此在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城市發(fā)展規(guī)劃的指導下，對存量建設用地的土地資源管理和再開發(fā)提供若干政策建議。對海曙區(qū)農村存量建設用地的分析與探討可作為基礎資料，為東部沿海地區(qū)農村存量集體建設用地的調查及再開發(fā)提供參考。