新時代改革背景下鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃體系構建

楊秋惠，顧守柏

（1. 上海市城市規(guī)劃設計研究院，上海 200011；2. 上海市規(guī)劃和自然資源局，上海 200003）

建立國土空間規(guī)劃體系是中央結合生態(tài)文明建設做出的重大戰(zhàn)略部署，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)[1-2]。構建以國土空間規(guī)劃體系為基礎、國土空間用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，推進規(guī)劃審批制度改革，建立以生態(tài)文明為導向、適應高質(zhì)量發(fā)展要求的空間治理模式，是從自然資源部到各地方規(guī)劃和自然資源管理部門亟待探討和明確的重要任務。同時在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和農(nóng)村產(chǎn)權制度改革背景下，從中央到地方對于鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃和空間治理優(yōu)化也提出迫切需求。本文基于對我國鄉(xiāng)村發(fā)展歷程及其國土空間配置的基本認識，解析鄉(xiāng)村規(guī)劃面臨的主要問題和挑戰(zhàn)，以上海為例對鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃體系的構建提出思考建議。

1 鄉(xiāng)村地區(qū)的多重屬性

1.1 歷史根基性——我國鄉(xiāng)村的五大發(fā)展階段

我國的鄉(xiāng)村發(fā)展具有歷史根基性，它是中國土地制度改革的主戰(zhàn)場。特別是新中國成立以來，鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)歷了內(nèi)向型國家工業(yè)化時期、鄉(xiāng)村工業(yè)化驅動時期、城鎮(zhèn)化單向主導時期、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌+地方實踐時期和鄉(xiāng)村振興+國家改革時期五大歷史階段（表1），鄉(xiāng)村為城市發(fā)展和國家戰(zhàn)略的實施做出了重大貢獻，但是鄉(xiāng)村的發(fā)展總體上落后于城市發(fā)展。2013年國家啟動全面深化改革，伴隨新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出以及生態(tài)文明體制改革、機構重組、國家治理現(xiàn)代化、國土空間規(guī)劃體系改革等新時代要求，隨著現(xiàn)代通信體系和新型基礎設施建設，城鄉(xiāng)聯(lián)系更加緊密，鄉(xiāng)村社會更加開放，鄉(xiāng)村的自然和文化價值被進一步發(fā)掘，我國的鄉(xiāng)村迎來了新的轉型機遇。

表1 我國鄉(xiāng)村發(fā)展歷程梳理Table 1 Combing the development process of rural areas in China

1.2 空間廣域性——鄉(xiāng)村地區(qū)的范圍界定

（1）將鄉(xiāng)村地區(qū)限定在國土空間的陸域部分

國土空間是自然資源和建設活動的載體，是指國家主權與主權權利管轄下的地域空間，是國民生存的場所和環(huán)境，包括陸地、內(nèi)水、領海、領空等[1]。本文的討論將鄉(xiāng)村地區(qū)限定在國土空間的陸域部分。

（2）鄉(xiāng)村地區(qū)是與城鎮(zhèn)地區(qū)相對的空間地域概念

傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)村（也稱農(nóng)村、村莊）是居民以農(nóng)業(yè)為主要經(jīng)濟活動的空間聚落，但鄉(xiāng)村地區(qū)是經(jīng)過行政區(qū)劃、產(chǎn)權改革、空間管制等制度設計所產(chǎn)生的與城鎮(zhèn)地區(qū)相對應的空間地域概念。

“1982年憲法”正式確立了我國城鄉(xiāng)土地的二元結構，提出“城市土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有”，此時農(nóng)村和城市郊區(qū)均屬于鄉(xiāng)村地區(qū)。1980年代中后期各地通過撤地改市、市管縣、縣改區(qū)、縣改市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)等行政區(qū)劃的不斷調(diào)整，使城鎮(zhèn)行政區(qū)劃范圍內(nèi)包含大面積的鄉(xiāng)村，形成了“中國‘市’和‘鎮(zhèn)’的概念全是以城鎮(zhèn)為核心，以鄉(xiāng)村空間為主體的城鄉(xiāng)混合地域”[3]的局面，導致我國并沒有能反映城鄉(xiāng)基本特征的城鄉(xiāng)實體地域概念的科學界定標準以及相應統(tǒng)計標準和統(tǒng)計資料。

2006年，宋曉冬等以上海為例作了實驗性的城鄉(xiāng)實體地域劃分，將行政轄區(qū)進一步劃分成建成區(qū)、近郊區(qū)和鄉(xiāng)村，其中城鎮(zhèn)實體地域由前兩類組成，并提出在城鎮(zhèn)化的進程中城鎮(zhèn)實體地域的劃分應該不斷更新和調(diào)整[4]。2008年上海規(guī)劃與土地兩局合并后，開展了“集中建設區(qū)”（是本輪城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的前身和基礎）的劃示，它使城鄉(xiāng)關系首次在物理空間上變得明晰，邊界內(nèi)是城鎮(zhèn)地區(qū)，邊界外是鄉(xiāng)村地區(qū)，內(nèi)外有不同的規(guī)劃編制、土地管理和政策設計等空間管制規(guī)則。2013年國家啟動全面深化改革以來，這項劃線的地方政策已上升為國家政策，伴隨新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和國土空間規(guī)劃體系的改革在全國展開。如何以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界明晰城鄉(xiāng)空間管控邊界，對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村采用不同的空間治理思路，引導城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合與高質(zhì)量發(fā)展，成為各地必然面臨和思考的課題。

1.3 鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間的配置

（1）空間治理單元——行政建制的特殊性

鄉(xiāng)村地區(qū)主要包含自然村、行政村和集鎮(zhèn)。自然村無行政建制、無明晰范圍線，受行政村村委會和村黨支部的管理和領導。行政村是村民委員會進行村民自治的管理范圍，村界構成了鄉(xiāng)村治理體系中的基本治理單元。集鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村的經(jīng)濟、文化和生活中心，屬于非建制鎮(zhèn)。上海的集鎮(zhèn)一般為撤制鎮(zhèn)，與具備行政管理職能的建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)一同劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)管理，按照開發(fā)邊界內(nèi)外區(qū)域的界定，集鎮(zhèn)是歸屬城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村則存在異議。但兩者作為“小城鎮(zhèn)”，均是連接城市和鄉(xiāng)村的樞紐節(jié)點，是促進城鄉(xiāng)要素流動的中介紐帶，是鄉(xiāng)村治理體系中的綜合管理服務平臺。

為保障各項空間治理措施的有效推進，考慮行政主體事權，往往將行政邊界作為空間治理單元的范圍線，在規(guī)劃中不同層級的行政邊界主要作為信息統(tǒng)計、規(guī)劃編制、單元管理的范圍線，比如上海郊野單元的范圍以鎮(zhèn)界、村界為主要參考。若想打破行政邊界進行規(guī)劃編制單元的劃分，需依賴詳實的資源要素和明晰的產(chǎn)權登記等基礎信息網(wǎng)覆蓋，即當每塊圖斑的人、地、權、利都明晰的時候，行政邊界的限制才能真正被打破。

（2）空間管制對象——資源要素的多樣性

除居民點、產(chǎn)業(yè)用地和交通市政設施等建設空間外，鄉(xiāng)村地區(qū)是山、水、林、田、湖、草等各類自然資源要素的主要空間載體，在規(guī)劃中表現(xiàn)為二調(diào)或三調(diào)底版中的地類圖斑。但由于目前我國的自然資源管理仍存在所有者不到位、所有權邊界模糊、各類資源互為后備難以全面落實管控等問題，規(guī)劃使用的地類圖斑要素邊界和權屬邊界不能一一對應；規(guī)劃劃定的生態(tài)保護、文化保護和鄰避防護等空間管制分區(qū)和管控要素也存在空間重疊、邊界不清、多頭管理、權責不明等問題。

鄉(xiāng)村地區(qū)的自然資源要素應具有明確的界址、用途和權屬，通過確權登記落實權利和責任主體。2019年7月，自然資源部等五部門聯(lián)合部署自然資源統(tǒng)一確權登記工作，以清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的所有權主體，明確劃清四個“邊界”（即全民所有和集體所有之間的邊界，全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，不同集體所有者的邊界，不同類型自然資源之間的邊界），以不動產(chǎn)登記為基礎建立自然資源登記簿，并關聯(lián)國土空間規(guī)劃用途、生態(tài)保護紅線等管制分區(qū)及其他特殊保護規(guī)定等信息[5]。2020年2月自然資源部要求加快推進自然資源確權登記工作。這標志著我國開始全面實行自然資源統(tǒng)一確權登記制度，將為建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、完善國土空間用途管制制度奠定堅實基礎。

（3）空間權益保障——產(chǎn)權制度的復雜性

鄉(xiāng)村地區(qū)的土地權屬關系和土地供應方式更復雜，權屬上包含國有土地所有權、使用權和集體土地所有權、使用權，但以集體土地為主，集體土地又分為村民小組、村集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織和其它農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的集體土地所有權。供地上涉及國有建設用地出讓、劃撥，集體建設用地使用（出租、作價入股等）、入市出讓等多種方式，以及農(nóng)用地流轉。規(guī)劃需厘清這些權利空間和權利主體，才能解決實際問題[6]。比如權屬邊界是利益相關者的權益范圍，在規(guī)劃中既是基礎數(shù)據(jù)分析的依據(jù)（比如宅基地的宗地戶數(shù)、產(chǎn)業(yè)用地的企業(yè)主體等），也是規(guī)劃過程中公眾參與的主要成員，如何協(xié)調(diào)不同權屬關系者之間的利益歸屬、分配，避免因規(guī)劃布局、用途等的調(diào)整損害其權益是規(guī)劃過程中必須思考的問題。

我國鄉(xiāng)村地區(qū)的基本經(jīng)濟制度主要包含“農(nóng)村土地集體所有制”和“統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營機制（即以家庭承包經(jīng)營為基礎的分散經(jīng)營和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔的統(tǒng)一經(jīng)營相結合）”。2014年以來，三權分置是新時期農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的基本方向，農(nóng)地三權分置的核心是在堅持家庭經(jīng)營的基礎性地位的同時釋放經(jīng)營權，探索多元化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和經(jīng)營形式，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；農(nóng)村宅基地三權分置的核心是在落實宅基地集體所有權、保障農(nóng)戶資格的基礎上，適度放活使用權，顯化宅基地財產(chǎn)權益，并與集體經(jīng)營性建設用地入市、農(nóng)村土地征收等共同探索集體建設用地多種處置收益方式，促進城鄉(xiāng)一體土地市場的形成。同時結合集體資產(chǎn)清算確權、集體經(jīng)濟組織登記賦碼、成員身份確認、經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革等促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)混合所有制經(jīng)營的形成，共同為集體經(jīng)濟注入新動力，為農(nóng)民提供權益保障，為產(chǎn)業(yè)進入鄉(xiāng)村提供土地保障，進而提高各利益相關者的財產(chǎn)性收入。這些頂層制度設計的目的是合理釋放空間、配置資產(chǎn)、保障權益，對于激活資本、促進城鄉(xiāng)要素流動具有根本性促進作用，也必然影響新時代國土空間規(guī)劃編制和實施體系的構建思路和具體操作。

圖1 鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間配置解析Fig.1 Analysis on the spatial allocation in rural areas

2 鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃面臨的主要問題和挑戰(zhàn)

由于快速城鎮(zhèn)化過程中對城鄉(xiāng)的重視程度、管控力度、資源配置等差異，導致鄉(xiāng)村地區(qū)的總體發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)化進程，精細化管理水平落后于城市地區(qū)，面臨著用地供需矛盾突出、規(guī)劃統(tǒng)籌引領不足、實施執(zhí)行存在偏差、建設項目落地困難、政策滯后實際需求、管理分割破碎化等問題。以下從規(guī)劃傳導性、要素全面性、運行系統(tǒng)性上進行具體解析。

2.1 如何建構規(guī)劃傳導體系

長期以來，我國國土空間保護管理體制管制形成了縱向分級管理、橫向部門管理相結合的方式[7]。不同層次規(guī)劃之間的縱向傳遞機制主要依托行政管理體系，落實規(guī)劃編制和實施責任主體。但在開發(fā)邊界劃定前的鄉(xiāng)村地區(qū)，基礎數(shù)據(jù)的精細化管理任重而道遠，權責對應的規(guī)劃傳導體系和傳導單元并不清晰。一是由于城鄉(xiāng)管理邊界的不確定、規(guī)劃編制和實施責任主體不對等，使規(guī)模管制、指標分解等空間治理工具缺少清晰的可落地的傳導體系，導致規(guī)劃統(tǒng)籌引領不足、用地供需重城輕鄉(xiāng)等問題；二是局限于以行政村或單個項目區(qū)為主的（詳細）規(guī)劃編制，由于村級主體統(tǒng)籌力度有限，使規(guī)劃用地指標、布局安排、政策供給等方面滯后于實際需求，難以有效指導實施。這也是上海為什么強調(diào)了鎮(zhèn)一級政府對鄉(xiāng)村地區(qū)的統(tǒng)籌力度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃未覆蓋前，將鎮(zhèn)域開發(fā)邊界外地區(qū)（而非村界）設置為郊野單元，與開發(fā)邊界內(nèi)城鎮(zhèn)單元共同組成全覆蓋單元管理體系的原因之一[8]。

為促進國家戰(zhàn)略的實施、保障宏觀任務和公共資源的落實，應建構權責對應的規(guī)劃傳導體系和傳導單元，鄉(xiāng)村地區(qū)的傳導單元設置應強調(diào)鎮(zhèn)一級單元的設計，更利于發(fā)揮小城鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村振興中的綜合功能和紐帶作用，加強城鄉(xiāng)資源雙向互動，推動鄉(xiāng)村地區(qū)網(wǎng)絡化發(fā)展。

2.2 如何實現(xiàn)全域全要素管制

國土空間規(guī)劃編制的基礎、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關鍵是要素（包括勞動力、土地、資金、技術、人才、信息等）的合理優(yōu)化配置。其中土地是空間規(guī)劃配置和管制的主要對象，但過去的各類規(guī)劃和用途管制未能真正實現(xiàn)國土空間的全部覆蓋及有效管理，在土地用途管制制度中，對建設用地與農(nóng)用地間轉換管制較為嚴格，但針對具有生態(tài)屬性的未利用地缺乏管制設計；在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，相對建成區(qū)內(nèi)而言，城市建成區(qū)之外的空間管制流于粗放；在自然資源中，對于耕地、生態(tài)公益林的管控要求明確，但對于低等級的耕、園、林、草、水及其周邊空間地帶管制不足、利用隨意[7]。如何建構覆蓋全域、全要素的國土空間（特別是非建設空間）用途管制制度并保障其有效實施，是鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間資源利用和管制的難題。

從項目管理角度，鄉(xiāng)村項目一般涉及多個部門條線，按照建設用地管理的，可通過“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”的方式，落實用途管制，進行土地供應（如點狀供地）；按照非建設用地管理的，除由規(guī)劃資源部門統(tǒng)籌布局和調(diào)整地類外，主要通過其他部門的專項規(guī)劃及項目實施方案作為用途管制和實施建設的依據(jù)。各部門的項目審批機制與規(guī)劃資源部門的用途管制機制如何分類分階段進行有效銜接，如何發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，實現(xiàn)多條線項目的一張圖管理和落地實施，均有待完善。

2.3 如何完善公眾參與和行政運行機制

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制以自上而下的行政指令型為主，易忽略地方和村民的實際需求。在規(guī)劃編制階段，村民的主體意識薄弱，企業(yè)、設計師、志愿者等其他主體的參與性受制于發(fā)展階段和政策環(huán)境影響，難以良好地介入形成鄉(xiāng)村發(fā)展合力。在項目實施階段，鄉(xiāng)村項目易受村民意愿、自然地理、人文風俗、建設經(jīng)濟性等因素影響，引起項目選址、管控指標、供地邊界、永久基本農(nóng)田等規(guī)劃管控內(nèi)容的調(diào)整，造成反復審批、項目落地困難；或由于不同階段的團隊更換，使實施效果偏離規(guī)劃初衷等。

在項目立項、審批和監(jiān)管等行政運行機制方面，以審改前的上海為例，其審批職能劃分呈現(xiàn)多部門審批和階段管理的特征，各區(qū)負責鄉(xiāng)村建設審批的部門不完全一致，規(guī)劃、用地、建管部門基本各管一段，各區(qū)審批流程和批準文件在完整性、規(guī)范性上存在差異。具體操作機制上也缺少法規(guī)政策等指導依據(jù)，比如使用集體經(jīng)營性建設用地的項目由哪個部門立項、基準地價如何界定，規(guī)劃條件的核定標準與國有用地如何區(qū)別等。

其中，Yi表示旅游業(yè)下轄的3個核心部門的年度營收，Y表示旅游產(chǎn)業(yè)總營收；LPi，t表示旅游產(chǎn)業(yè)各部門的勞動生產(chǎn)率，LPi，b、LPi，f分別表示初始期與完結期的勞動生產(chǎn)率?；鶞势诿涝c2016年美元的換算因子為6.2[24]6。

如何在規(guī)劃過程中讓不同主體承擔其角色和義務，使外部干預機制與社會自組織特征相協(xié)調(diào)，促成相互理解與合作，幫助鄉(xiāng)村建立廣泛的社會網(wǎng)絡和自下而上的訴求通道；如何因地制宜設計規(guī)劃組織形式和編制審批程序，融合策劃、規(guī)劃、設計、運營、管理等系統(tǒng)性思考，建構面向實施的全流程規(guī)劃運行機制，引導規(guī)劃設計服務向全過程、陪伴式轉變，提升鄉(xiāng)村品質(zhì)和內(nèi)生動力，促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和運營可持續(xù)化，均需要制度、理論與實踐的探索創(chuàng)新。

3 鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃體系的構建與實施

雖然以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界區(qū)分城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村兩類管控空間，有利于底數(shù)排摸、基礎統(tǒng)計和分類施策，但從戰(zhàn)略導向和發(fā)展目標上看，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的差別僅在于人口和經(jīng)濟密度的差異，在現(xiàn)代文明程度、公共治理水平的差異應逐步趨同，在功能上應融合互補、彰顯特色，從而實現(xiàn)一體化共生發(fā)展。鄉(xiāng)村振興不是孤立在鄉(xiāng)村地區(qū)的行為，而是城鄉(xiāng)互動的行為[9]。同樣鄉(xiāng)村地區(qū)的國土空間開發(fā)保護應納入城鄉(xiāng)一體的空間開發(fā)政策和規(guī)劃體系中。以下主要以上海為例從三方面思考鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃體系的構建與實施。

3.1 分級分類的空間規(guī)劃體系

（1）在發(fā)展實踐中不斷完善規(guī)劃編制體系——強調(diào)因地制宜

國土空間規(guī)劃體系的構建既要傳承國家意志又要符合地方實際、適應地方特點。以上海為例，其規(guī)劃編制和管理實施一直與國家政策導向、城市發(fā)展階段相適應，2008年上海規(guī)劃土地兩局合并之后，其鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃體系以郊野單元規(guī)劃的發(fā)展實踐為節(jié)點可分為探索期、創(chuàng)新期、過渡期和完善期四個階段。每個階段聚焦當時的主要問題，優(yōu)先思考規(guī)劃體系的構建，在實踐中不斷完善和優(yōu)化各層次規(guī)劃的定位、編制要求和管理規(guī)定，直至2020年05月納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系（圖2）。

圖2 上海鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃體系的演變Fig.2 The evolution of land spatial planning system in rural areas of Shanghai

（2）分級分類厘清各類規(guī)劃的關系和主要職責——強調(diào)鎮(zhèn)一級單元的設計

國土空間規(guī)劃體系重構后，鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃類型主要包括各級國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和各類專項規(guī)劃（含總體和詳細規(guī)劃層次）（圖3）。總體規(guī)劃層次，突出戰(zhàn)略導向，以橫向協(xié)調(diào)整合系統(tǒng)資源，以縱向傳導保障底線內(nèi)容落地，從規(guī)模、系統(tǒng)、布局上對于鄉(xiāng)村地區(qū)的建設空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和歷史風貌提出管控要求；詳細規(guī)劃層次，突出實施導向，明確地塊具體控制要求，作為開展國土空間開發(fā)保護、實施國土空間用途管制、核發(fā)項目規(guī)劃許可的法定依據(jù)。超（特）大城市可在總體和詳細規(guī)劃間設置（鄉(xiāng)鎮(zhèn)級）單元層次，起到對上落實管控、對下引導實施的作用，單元層次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級總體規(guī)劃未覆蓋前，可合并編制單元詳細規(guī)劃，如上海的郊野單元（村莊）規(guī)劃。由于鄉(xiāng)村地區(qū)涉及的規(guī)劃要素及相應條線管理部門較多，其詳細規(guī)劃可能不止一種類型，落實某類項目要編制哪類詳細規(guī)劃、如何劃分審批界面需根據(jù)部門職責進行明晰，以保障鄉(xiāng)村項目落地的規(guī)劃通道暢通、實現(xiàn)統(tǒng)一信息平臺一張圖管理。

圖3 超（特）大城市鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃體系構架Fig.3 Framework of land spatial planning system in rural areas of megacities

（3）有機融合城市設計體系和規(guī)劃實施體系——強調(diào)與項目實施的深度融合

為傳承鄉(xiāng)村文脈、重塑鄉(xiāng)村魅力，將鄉(xiāng)村歷史風貌保護和文化資源傳承的設計引導融合于“總體—單元—詳細”規(guī)劃層次，總體層次分區(qū)域提出文化風貌、建筑高度、開發(fā)強度、色彩等總體管控要求；單元層次對鄉(xiāng)鎮(zhèn)域風貌格局、空間結構形態(tài)、公共空間網(wǎng)絡、文化資源傳承、色彩分區(qū)引導和自然要素整治等提出引導要求；詳細層次對村域村落風貌、鄉(xiāng)村建筑、自然景觀、重要節(jié)點等開展詳細設計，可與實施層面的項目實施方案合并編制（圖3），更利于鄉(xiāng)村營造。

為實現(xiàn)規(guī)劃有效落地，在總體規(guī)劃的行動綱領指引下，單元層次應與近期實施規(guī)劃銜接，明確鄉(xiāng)村地區(qū)的近期項目庫和空間布局，若鄉(xiāng)鎮(zhèn)級總體規(guī)劃未覆蓋，可由單元詳細規(guī)劃明確，成果后續(xù)納入總體規(guī)劃；（跨）村域詳細規(guī)劃和項目實施層面，應與年度實施計劃銜接；可將詳細規(guī)劃調(diào)整與綜合的項目實施方案（即一策劃六方案，包含項目策劃、選址方案、建設工程設計方案、供地方案、土地綜合整治方案、基本農(nóng)田補劃方案和增減掛鉤方案等）合并編制（圖3），對上銜接上位規(guī)劃、對下同步完成規(guī)劃調(diào)整、規(guī)劃許可和土地審批事項，探索鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控、方案設計、行政審批和實施管理的深度融合。在滿足規(guī)劃資源部門審批內(nèi)容的同時，考慮其他部門的審核內(nèi)容和區(qū)鎮(zhèn)村的實施管理需求，實現(xiàn)多規(guī)合一。

3.2 全域全要素的空間管控體系

（1）以管制分區(qū)和核心指標落實底線約束

建立基于分區(qū)的空間準入機制。以各級國土空間總體規(guī)劃劃示的生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和文化保護控制線為基礎，綜合各類生態(tài)、文化保護和鄰避防護等空間管控要素，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)域單元層次的規(guī)劃中，形成鄉(xiāng)村地區(qū)空間管制分區(qū)一張圖（明晰底線要素管理清單和分區(qū)準入要求），有利于規(guī)劃實施主體和鎮(zhèn)村基層更好地理解和避讓各類限制開發(fā)要素，落實相關保護制度。

建立約束指標統(tǒng)籌機制。提煉鄉(xiāng)村地區(qū)核心指標，結合實際需求分層管控，避免一刀切，建設空間相關的指標整鎮(zhèn)域管控，便于騰挪統(tǒng)籌；農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間相關的指標分區(qū)域分單元管控，便于差別化施策。

（2）以圖則管理落實用途管制和風貌引導

以詳細規(guī)劃圖則落實國土空間用途管制。按照生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、鎮(zhèn)村建設空間提出不同的管控要求，落實鄉(xiāng)村地區(qū)主要發(fā)展和管控指標，作為鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可和土地供應的法定依據(jù)。

探索以設計圖則形式落實風貌管控。通過設計通則、總平面圖、效果圖、模式圖、意向圖等將風貌引導要求可視化，將文化如何傳承、風貌如何塑造、綠色生活生產(chǎn)方式如何培育更直觀清晰的傳達給實施主體。

（3）探索空間管控的彈性適應和動態(tài)管控

為適應鄉(xiāng)村建設項目影響因素多、不確定性大的特點，對于規(guī)劃期間比較明確的項目可完整落圖。對于暫時難以確定具體用途、后續(xù)變動較大的項目，可采用“選址框”、“規(guī)?？颉薄⑽绰鋱D指標等部分落圖的方式予以明確，以負面清單的形式確定使用要求，待有實際建設需求時，一是通過編制詳細規(guī)劃調(diào)整或走規(guī)劃執(zhí)行途徑，明確規(guī)劃條件；二是通過編制綜合的項目實施方案，與詳細規(guī)劃調(diào)整程序合并，同步完成規(guī)劃調(diào)整、方案設計和行政審批事項。

（4）完善非建設用地之間的用途轉用機制

統(tǒng)籌考慮自然資源各要素，建立基于地塊的用途轉用機制。在實施農(nóng)用地轉為建設用地用途管制的基礎上，建議結合目前推進的自然資源確權登記工作，探索建立與自然資源權屬邊界、相關權益主體等有效銜接的農(nóng)用地內(nèi)部、以及農(nóng)用地與未利用地之間等全地類轉換機制和用途轉用規(guī)則，實現(xiàn)鄉(xiāng)村國土空間各類要素的總量控制和系統(tǒng)平衡。從項目角度，不涉及新增建設用地的，由相應管理部門實施審批、審核或備案，由規(guī)劃資源部門完成地類轉換核準及重要自然資源的占補平衡審查等，實現(xiàn)無論單一條線還是綜合整治的非建設用地項目從立項、許可、監(jiān)測、驗收到地類更新等全流程的統(tǒng)一管理。

3.3 全流程重實施的規(guī)劃運行體系

（1）完善實施主體體系，建構多主體多維度的公眾參與制度

應充分發(fā)揮各級黨委書記的戰(zhàn)略謀劃和利益協(xié)調(diào)能力，促進資源要素向鄉(xiāng)村流動，對關鍵問題進行把控判斷。應進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實施主體地位和組織協(xié)同作用，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動。應進一步發(fā)揮各級集體經(jīng)濟組織的能動性，鼓勵引導社會企業(yè)在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮積極作用，通過探索社會企業(yè)和集體經(jīng)濟組織雙層開發(fā)運營模式，為農(nóng)村集體經(jīng)濟注入新動力，為鄉(xiāng)村打造可持續(xù)性資產(chǎn)。應讓農(nóng)民真正參與到規(guī)劃建設各個環(huán)節(jié)，激勵引導熟悉鎮(zhèn)村情況的鄉(xiāng)賢、能人參與鄉(xiāng)村規(guī)劃建設，使規(guī)劃從結果導向轉為過程導向，成為實現(xiàn)農(nóng)民意愿、培育新型生活方式的載體和平臺。應建立完善鄉(xiāng)村規(guī)劃設計咨詢服務機制，廣泛匯集跨行業(yè)跨領域鄉(xiāng)村設計力量，為鄉(xiāng)村建設提供全過程專業(yè)服務。鼓勵通過策劃活動、舉辦鄉(xiāng)村藝術季等多種形式，吸引市民積極參與鄉(xiāng)村振興。

（2）優(yōu)化鄉(xiāng)村項目審批流程，提高行政效能和治理水平

以“放管服”行政審批改革為契機，建立城鄉(xiāng)一體的、從規(guī)劃設計、用途管制準入條件、用途管制許可、施工許可到竣工驗收等全流程的規(guī)劃審批和管理機制，推進多規(guī)合一、多審合一、多證合一。以上海為例，通過出臺鄉(xiāng)村建設項目審批制度改革實施細則，將原選址意見書、規(guī)劃條件核定、用地預審等整合為“規(guī)劃土地意見書”審批事項；將農(nóng)轉用和供地審批并聯(lián)或合并辦理；將建設用地批準書、建設工程設計方案和鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證整合為“鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證”審批事項；優(yōu)化簡化鄉(xiāng)村建設項目開工復驗和竣工驗收事項；將鄉(xiāng)村振興重點項目納入建設工程實施庫管理，依托“多規(guī)合一”政務管理平臺開展多部門會核會審和意見征詢服務，建立綠色通道，對綜合的項目實施方案開展審批提前服務。將按階段管理變?yōu)榘错椖抗芾?，將多部門審批變?yōu)橐粋€部門統(tǒng)籌負責和全過程管理。將鄉(xiāng)村建設項目審批事項接入“一網(wǎng)通辦”，與上海市統(tǒng)一受理平臺對接，提高行政效能。

（3）完善規(guī)劃保障體系，健全實施監(jiān)督和信息交互機制

應進一步完善鄉(xiāng)村規(guī)劃技術標準與政策法規(guī)體系建設。除各類規(guī)劃編制技術要求、規(guī)范規(guī)程的更新外，還應制定全地類復合型用地標準、規(guī)劃條件核定標準、集體經(jīng)營性建設用地基準地價標準等；在條例、地方政府規(guī)章修編完成前，重要工作可以命令、意見、決定等行政規(guī)范性文件的形式先出臺，指導相關工作開展。

應加快推進自然資源確權登記，建立“歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效”的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，以合理釋放空間、配置資產(chǎn)、激活資本、保障權益。

應進一步完善國土空間基礎信息和管理平臺建設。建議以三調(diào)和自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎，整合各類空間關聯(lián)數(shù)據(jù)，建立全域統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺，結合各級各類國土空間規(guī)劃編制，通過“多規(guī)合一”規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和政務管理平臺，實現(xiàn)全域空間管控一張圖落地和政府部門政務協(xié)同，促進各類鄉(xiāng)村基礎信息、自然資源調(diào)查、國土空間規(guī)劃、建設項目審批等數(shù)據(jù)融合應用；形成規(guī)劃編制、行政審批、動態(tài)監(jiān)測、定期評估、預警反饋、調(diào)整修正和實施監(jiān)管的全流程管理機制。另外，為營造社會企業(yè)參與鄉(xiāng)村振興的良好環(huán)境，建議搭建政企對接的信息共享服務平臺；為完善公眾參與制度，建議結合新媒體推廣和新基建建設搭建面向社會公眾的信息交互反饋平臺。

4 結語

鄉(xiāng)村地區(qū)具有歷史根基性、空間廣域性、要素多樣性、權利復雜性、文化在地性等多重特點，長期以來由部門分而治之，相對城鎮(zhèn)地區(qū)處于弱勢地位。在國家推動改革的新時代背景下，隨著各地國土空間規(guī)劃編制工作的展開，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定后，對于邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)如何開展空間治理，是在國土空間規(guī)劃體系構建階段應該思考和判斷的重要內(nèi)容。

鄉(xiāng)村地區(qū)空間治理所依據(jù)的是與城鎮(zhèn)統(tǒng)一的全域管控的國土空間規(guī)劃體系，在分級分類、權責對應、空間用途管制和實施運行體系上不宜分割為兩元看待，但需因地制宜、深入認識鄉(xiāng)村地區(qū)的特點和難點，堅持問題導向、實施導向開展綜合性整治和治理，在規(guī)劃重點、空間政策、管制手段和治理工具上開展更廣泛的實踐探索和創(chuàng)新。