西安市“三改一通一落地”背景下的社區(qū)營造對策思考

西安市“三改一通一落地”是以人為本，把老百姓放在心中最高位置的利民工程，旨在解決群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題、補齊民生短板的現(xiàn)實需要。老舊居住社區(qū)營造工作就是“三改”中的“一改”。老舊社區(qū)營造需遵循“一院一策、規(guī)劃先行、修繕為主、經(jīng)濟實用”的改造原則，因地制宜，力爭通過提升改造，不斷增強居民的歸屬感、安全感、舒適感，打造配套完善、環(huán)境整潔、安全有序、管理規(guī)范、特色宜居的美麗家園。

“社區(qū)營造（Community Building）”一詞是日本在第二次世界大戰(zhàn)以后孕育出的“年輕”詞匯，它是伴隨“城市規(guī)劃”而誕生，現(xiàn)在已經(jīng)被廣泛使用。社區(qū)營造蘊含了市民或居民持續(xù)地為自己的社區(qū)進行營造活動的意思，它在與粗獷又強硬的城市規(guī)劃之間時而爭斗時而互補的過程中，走過了近五十年的歷程。上世紀70年代后，社區(qū)營造在日本取得了前所未有的成功?！对僭祺攘枢l(xiāng)》一書中，日本東京大學教授西村幸夫詳細地介紹了日本國內(nèi)17個城鎮(zhèn)歷史保護及社區(qū)營造的故事。90年代，社區(qū)營造由日本傳入臺灣，隨后臺灣文建會在1993年提出了有關“社區(qū)總體營造”的概念，自此，它成為地方文化運動的代名詞。

真正意義上的中國大陸的社區(qū)營造實踐其實始于2008年汶川地震之后的災區(qū)社區(qū)重建，隨后由中國大陸及臺灣的學者大力推動形成。從代表性強的清華大學的羅家德教授主導的四川楊柳村社區(qū)營造項目，到2011年由清華大學社會學系與臺灣信義集團攜手建立的清華-信義社區(qū)營造研究中心“Community Revitalization Research Center（CRRC）”，都是針對社區(qū)自組織能力弱，社區(qū)共同意識差，公共服務不足等展開的一系列的社區(qū)營造實踐。

本文以西安市“三改一通一落地”工程實施為背景，根據(jù)老舊居住社區(qū)普遍存在的問題，從居住社區(qū)的綜合提升，到以居民為主體的自組織團體建立，提出老舊居民社區(qū)營造對策。

西安市老舊社區(qū)營造和“三改一通一落地”工程

老舊小區(qū)營造工程作為提高人民群眾生活幸福指數(shù)的民生大事之一，西安市人民政府從政策上給予了明確的指導。2019年，根據(jù)市委、市政府建設美麗西安要求，為加快補齊民生短板，加強和深化老舊小區(qū)綜合改造工作，進一步改善人居環(huán)境，提升城市治理水平，西安市人民政府出臺了《關于印發(fā)〈西安市老舊小區(qū)綜合改造工作升級方案〉的通知》（市政辦函〔2019〕44號）。力爭用三至五年時間，對全市2000年以前建成、具有合法產(chǎn)權、未列入危房或棚戶區(qū)等拆遷改造計劃、標準成套的老舊小區(qū)，由區(qū)縣政府、開發(fā)區(qū)管委會統(tǒng)籌負責，組織業(yè)主單位、基層組織，根據(jù)實際情況和居民意愿進行綜合改造，完善長效管理機制。全面消除“三無小區(qū)”（無產(chǎn)權單位、無有效管理、無業(yè)委會）臟亂差現(xiàn)象。將老舊小區(qū)打造成“環(huán)境整潔、配套完善、管理有序”的美麗新家園。計劃在2020至2021年，基本完成主要道路沿線、重點區(qū)域老舊小區(qū)綜合改造，全面消除“三無小區(qū)”臟亂差現(xiàn)象。2022年，基本完成全市具備條件的老舊小區(qū)綜合改造任務。

2019年11月底，西安市委、市政府召開全市“三改一通一落地”工作會議，深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神和習近平總書記關于民生工作和城市工作重要論述，以承辦全運會為契機，聚集人民群眾的需求，進一步統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理各個方面，發(fā)揮政府、社會、市場、市民等各方力量，扎扎實實推進西安市老舊小區(qū)、城中村（棚戶區(qū)）、背街小巷改造提升和斷頭路打通、架空線落地以及城市建設管理事權下放工作。同時，西安市為更好地推動“三改一通一落地”工作，相繼出臺了《老舊小區(qū)改造工作實施方案》《城中村（棚戶區(qū)）改造提升工作方案》等五個方案，作為本次工作的政策指導。

老舊社區(qū)“生態(tài)”現(xiàn)狀

作為西安市“三改一通一落地”的一項重點工作之一，老舊居住社區(qū)營造不僅要考慮對其陳舊設施的更替，同時還要兼顧社區(qū)群眾的心聲和感受。老舊居住社區(qū)普遍具有規(guī)劃時間早，建成時間長，環(huán)境條件差、配套設施不全或破損嚴重等特征，主要集中在上下水管網(wǎng)年久失修、供電線路老化、屋頂滲漏、路面破損、消防通道不暢、環(huán)境臟亂差、適老性差等問題上，給社區(qū)居民的生活帶來嚴重不便，是急需解決的民生問題。

1、適老設施不齊全

據(jù)統(tǒng)計，2018年西安市65歲以上人口為112.94萬人，占總?cè)丝诒戎剡_11.29%，與2010年相比，65歲以上人口增加41.31萬人，比重提高2.83個百分點，年均增加5.16萬人，年均增速為5.9%。2020年初，根據(jù)陜西省統(tǒng)計局發(fā)布的《西安市老齡化趨勢及其影響分析》顯示，西安市老年人口比重逐年提高，全面進入老年型社會。對于老舊小區(qū)而言，老年人普遍比較集中，但由于小區(qū)建成時間較長，樓內(nèi)大多無電梯，樓外無設輔助通道，給老年人的出行帶來了許多不便。同時在居住社區(qū)內(nèi)，存在著戶外健身場地不足，設施陳舊，配套不全等現(xiàn)象，使老年人居住舒適度大大下降。

2、公共區(qū)域私有化嚴重

私搭亂建現(xiàn)象在老舊居住社區(qū)中層出不窮，但是由于老舊社區(qū)長期處于“無人管理”的狀態(tài)，在居住社區(qū)公共空間內(nèi)私搭儲物間，將公共綠化用地私改成自家小菜園等公共區(qū)域私有化現(xiàn)象，沒有得到很好的遏制，反而愈演愈烈。由于公共區(qū)域被個別居民“長期霸占”，使得公共空間原本就不大的小區(qū)更加的擁擠。個別居民的私人舊物長久堆積在公共區(qū)域內(nèi)，不僅存在著一定安全隱患，而且給大家的出行帶來不便。同時，伴隨衍生的是居民間因公共區(qū)域私有化產(chǎn)生的矛盾與隔閡，導致這類居住社區(qū)不但物理環(huán)境差，人文生態(tài)環(huán)境也不理想，群眾居住幸福感大大降低。

3、社區(qū)空間環(huán)境較差

隨著人民生活水平的不斷提高，買車代步的人群越來越多，由于老舊居住社區(qū)建成時間久，在居住社區(qū)環(huán)境規(guī)劃上，普遍存在規(guī)劃車位少，綠化區(qū)域小的情況。導致在居住社區(qū)內(nèi)不但難停車，亂停車的現(xiàn)象也屢見不鮮，“搶車位”大戰(zhàn)愈演愈烈。私家車亂停亂塞，壓損社區(qū)綠地，堵塞出行要道，而且有的居住社區(qū)內(nèi)還常年停放著幾輛“僵尸車”。除了私家車車主，騎電動車的業(yè)主還老在家門口私拉線給電動車充電，居民反應“院子本來就小，私家車一停，電動車再一停，連正常過人的通道都堵了，更別說消防通道了。”同時，在老舊居住社區(qū)內(nèi)常常可以看到堆放在戶外公共區(qū)域的被居民廢棄的舊椅子、木板，幾個垃圾堆放置一兩米高;樓內(nèi)公共區(qū)域的情況更嚴重，生活垃圾、墻體上違法張貼的小廣告隨處可見。

老舊社區(qū)營造組織對策

社區(qū)營造離不開社區(qū)的主人公——社區(qū)群眾的理解與支持，所以在改造前期街道社區(qū)工作者要充分發(fā)動人民群眾的力量，將共性問題前置解決，利用海報、視頻、模型等方式，多入戶、多傾聽、多商議，在多元訴求中凝聚共識，與居民實現(xiàn)“共謀、共建、共評”的治理模式。特別是要尊重和回應居民差異化的利益訴求。

1、居住社區(qū)綜合提升

針對停車難的問題，專業(yè)項目施工團隊一方面拓寬社區(qū)道路，道路兩側(cè)標記停車線，緩解停車問題;另一方面對社區(qū)進行重新布局、合理規(guī)劃社區(qū)綠化帶的同時，充分利用空間改造、新增車位，并采用數(shù)字化系統(tǒng)實現(xiàn)一鍵停取車等。在地理條件允許、社區(qū)居民同意的情況下，引入利用率更高的立體停車場，以解決社區(qū)居民停車壓力。

推進老舊社區(qū)中適老化設施的加裝，實行“業(yè)主自籌為主，財政適當補貼”的辦法，根據(jù)業(yè)主需求情況因地制宜設置電梯。根據(jù)樓體情況，酌情增加入樓無障礙通道，解決社區(qū)內(nèi)行動不便的老年人出入難題。為保障居民的居住安全，公共區(qū)域增設監(jiān)控設備，樓內(nèi)更新門禁系統(tǒng)。合理規(guī)劃公共區(qū)域，安裝、更換戶外健身設備，增大綠植種植面積，提高老百姓居住適宜指數(shù)。完善消防設施建設，老舊小區(qū)各單元樓內(nèi)安裝應急照明、疏散指示標志和滅火器。實施樓頂防水、外墻保溫、道路翻新、樓道內(nèi)粉刷等改造措施。加強“智慧消防”建設，推廣獨立式煙感火災探測報警器等智慧消防系統(tǒng)，全力提升西安市老舊小區(qū)消防安全建設水平。

老舊社區(qū)改造工作需以百姓為主體，在改造的過程中勢必會產(chǎn)生“個人利益分割”的情況，所以一定要提前做好居民動員、說明和調(diào)解工作。特別是在推進小區(qū)公共區(qū)域個人“私搭亂建”、業(yè)主自行安置的窗外防盜網(wǎng)拆除工作時，街道及下設街道社區(qū)要耐心做好居民群眾的思想工作，消除心中的顧慮，必要時社區(qū)及其工作人員應組織事件當事人、居民代表和法律工作者聚在一起，就拆除事宜暢所欲言，及時化解矛盾。同時，街道應積極與施工方協(xié)商，確保施工中居民人身和財產(chǎn)安全。

2、健全物業(yè)管理機制

在開展改造工作的同時，在健全居民自治基礎上，街道、社區(qū)要主動引導居民選擇專業(yè)化物業(yè)服務、社區(qū)物業(yè)服務、居民自我管理等方式，改進小區(qū)物業(yè)管理。鼓勵以“政府購買社區(qū)服務”的方式，建立社區(qū)物業(yè)服務體系，促進老舊小區(qū)物業(yè)管理全覆蓋。

3、完善公共服務設施

社區(qū)營造不僅局限于對居住社區(qū)物理環(huán)境的完善，更要扎根當?shù)鼐用袢巳禾攸c，為其提供便捷的服務。在老舊社區(qū)中，通常居住的老年人比較多，而這些老年人的兒女大多沒有與其同住，結合“十五分鐘生活圈”要求，對有條件的社區(qū)以老年人實際需求為導向，建立居家養(yǎng)老服務中心、日間照料中心、老年餐桌或居家養(yǎng)老服務站等城市社區(qū)養(yǎng)老服務機構，實現(xiàn)老年人以家為中心，在家或步行十五分鐘內(nèi)就能夠享受到生活照料、康復保健等多樣化的養(yǎng)老服務需求，完善無障礙及適老化措施等。

4、動員居民關心公共事務

社區(qū)營造的主旨在于提升社區(qū)人民的居住幸福感，所以在營造過程中要關注群眾的訴求。老舊社區(qū)的營造主要集中在公共設施更新、社區(qū)環(huán)境美化、老舊建筑翻新等方面，在營造活動實施的過程中，會對社區(qū)居民的日常生活帶來些許不便，不能因為營造工作本身，去忽略群眾基礎，所以一定要做好居民的宣傳及動員工作。在營造工作開始之初，可以在社區(qū)宣傳板上公示要進行營造的內(nèi)容及項目，展示營造后的效果渲染圖，充分發(fā)揮街道、社區(qū)及基層黨組織的作用，堅持以人民為中心，指導社區(qū)業(yè)委會、物管會或居民議事協(xié)調(diào)組織，發(fā)揮群眾主體作用，廣泛征求群眾意愿，引導居民，特別是社區(qū)里“好管閑事”的居民，主動參與社區(qū)改造和管理，在項目選定、方案編制、工程實施、竣工驗收、項目移交過程中，全程邀請業(yè)主代表參與，動員社區(qū)群眾發(fā)自內(nèi)心地關心社區(qū)公共事務，使社區(qū)營造活動在和諧的社區(qū)氛圍中有序開展，做到“事由民議、策由民定、效果民評”。對尚未成立居民自組織團體的小區(qū)，按照《西安市物業(yè)管理條例》要求，需盡快成立。對確實達不到成立條件的，可由街道社區(qū)引導該小區(qū)黨員、熱心群眾等組成議事協(xié)調(diào)組織。力爭通過本次居住社區(qū)營造工作，逐步建立以社區(qū)居民為主體的社區(qū)自組織團體從單一議事到多元自治的管理機制，全面推動社區(qū)居民自治自管。

老舊社區(qū)營造需遵循“一院一策、規(guī)劃先行、修繕為主、經(jīng)濟實用”的改造原則，因地制宜，力爭通過提升改造，不斷增強居民的歸屬感、安全感、舒適感，打造配套完善、環(huán)境整潔、安全有序、管理規(guī)范、特色宜居的美麗家園，使改造后的小區(qū)不光要“好看”，關鍵要“好住”，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

參考文獻

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作者簡介

侯 婷 西北大學現(xiàn)代學院講師，研究方向為文化社會學