全面“禁野”背景下特種養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實困境與發(fā)展出路

新冠疫情背景下，為了保障人民群眾的生命健康安全，徹底切斷野生動物攜帶的病毒向人類傳播的通道，全國人大常委會做出了“全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全”的重要決定。這一決定運(yùn)用法律手段筑牢安全防線，對于保障人民利益具有重大意義。但同時，決定將人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物納入禁食范圍，這對于全國的特種養(yǎng)殖行業(yè)來說無疑是個沉重的打擊，且許多特種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)又是助力當(dāng)?shù)貙崿F(xiàn)脫貧的重要產(chǎn)業(yè)。如何在全面“禁野”背景下尋求特種養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展新路，保障脫貧攻堅的成果，成為目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作中不得不考慮的重要領(lǐng)域。

2020年初，新冠疫情肆虐全國，對人民群眾的生命安全和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展都造成了巨大的影響。經(jīng)專家研究分析，此次疫情的病毒宿主或為野生動物蝙蝠，疫情的爆發(fā)與人類食用蝙蝠或有直接關(guān)聯(lián)。探明病毒源頭后，“全面禁食野味”、“抓緊修改野生動物保護(hù)法”等呼聲越來越高。

2月3日，習(xí)近平總書記在中央政治局常委會會議研究應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時強(qiáng)調(diào)：“有關(guān)部門要加強(qiáng)法律實施，加強(qiáng)市場監(jiān)管，堅決取締和嚴(yán)厲打擊非法野生動物市場和貿(mào)易，堅決革除濫食野生動物的陋習(xí)，從源頭上控制重大公共衛(wèi)生風(fēng)險?！盵1]2月24日，十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》嚴(yán)格禁止獵捕、交易、運(yùn)輸、食用野生動物的行為，全面禁止食用國家保護(hù)的“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物”以及其他陸生野生動物，包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物，并加大了對以上行為的違法處罰力度。緊接著，2月27日國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制召開了新聞發(fā)布會，會議重點闡明了公安部、國家林草局以及市場監(jiān)管總局在堅決取締和嚴(yán)厲打擊非法野生動物市場和貿(mào)易方面的工作進(jìn)展。在各部門重拳出擊加強(qiáng)管理的背景下，可以預(yù)見的是野生動物人工養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的取締轉(zhuǎn)型勢在必行。

2020年是全面建成小康社會的收官之年、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決勝之年，在精準(zhǔn)扶貧政策的指導(dǎo)下，產(chǎn)業(yè)脫貧成為各地脫貧致富的重要路徑。例如，2017年寶雞市金臺區(qū)的長源特種養(yǎng)殖場充分發(fā)揮示范帶頭作用，帶動暴家河村28戶貧困戶養(yǎng)殖孔雀500只，半年時間戶均增收4000元。[2]為此，許多縣區(qū)將野生動物人工養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)作為特色產(chǎn)業(yè)予以引進(jìn)，并投入大量資金和人力成本。當(dāng)前，在全面禁食野味的規(guī)定之下，野生動物人工養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)勢必受到?jīng)_擊，如何在全面“禁野”背景下尋求特種養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展新路，成為寶雞乃至全國其他省市縣區(qū)不得不共同面對的一道現(xiàn)實難題。

特種養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)面臨的現(xiàn)實困境

1、產(chǎn)品無法上市交易，產(chǎn)業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)困難

自疫情爆發(fā)以來，各地先后出臺了系統(tǒng)全面的防疫防控措施，其中就包括對野生動物人工繁育場所實行嚴(yán)格的封控隔離。截至2020年2月2日，寶雞市林業(yè)系統(tǒng)累計出動車輛238臺次、工作人員1461人次，對全市111家野生動物人工繁育場所進(jìn)行全面管控檢查，張貼封控隔離告示156余份，在集貿(mào)市場、社區(qū)、林區(qū)、餐飲門店、野生動物繁育場所張貼《關(guān)于禁止野生動物交易的公告》6440份，教育引導(dǎo)廣大群眾堅決不食用野生動物，堅決抵制販賣野生動物，堅決遠(yuǎn)離野生動物飼養(yǎng)繁育場所，確保各項管控措施有效落實到位。[3]在嚴(yán)格管控的背景下，特種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品無法上市交易，沒有銷路。

2、存欄量大，養(yǎng)殖投入成本高

據(jù)《半月談》記者調(diào)查統(tǒng)計，由于沒有銷路，觀望政策走向，許多特種養(yǎng)殖經(jīng)營戶還得繼續(xù)投喂飼料。為了趕接春節(jié)消費(fèi)檔期，許多養(yǎng)殖戶更是在春節(jié)前加大了投入力度，導(dǎo)致存欄量巨大，飼料、光照、人工費(fèi)等硬性支出日均可達(dá)500元，養(yǎng)殖投入成本高。為了降低養(yǎng)殖成本，有人建議將養(yǎng)殖動物放歸自然，但這一做法并不可取。一方面許多養(yǎng)殖動物具有攻擊性，放歸自然會帶來極大的危險;另一方面，養(yǎng)殖動物的數(shù)量巨大，大量放生會破壞生態(tài)平衡甚至?xí)砩鷳B(tài)災(zāi)難。養(yǎng)殖戶處境尷尬，承受著繼沒有銷路后的二次損失。

3、企業(yè)資金斷檔，貧困戶面臨返貧風(fēng)險

以湖南鳳凰縣宏宇竹鼠養(yǎng)殖專業(yè)合作社為例，該合作社成立于2012年，參與農(nóng)戶151戶，其中貧困戶136戶、貧困人口511人，合作社年均產(chǎn)值達(dá)200多萬，經(jīng)過幾年的發(fā)展，2019年這136戶貧困戶全部脫貧。但在今年，該養(yǎng)殖社卻迎來了巨大的挑戰(zhàn)，由于不斷擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模，養(yǎng)殖基地背負(fù)銀行的債務(wù)尚未還清，加之目前存欄的種鼠多達(dá)6200只，每日還需硬性支出飼養(yǎng)費(fèi)用800多元，雙重壓力下導(dǎo)致企業(yè)資金斷檔，運(yùn)營艱難。與此同時，承接的貧困戶利益關(guān)聯(lián)、分貸統(tǒng)還，吸納貧困戶就業(yè)的養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)效益下滑，間接導(dǎo)致貧困戶收入減少、就業(yè)困難，已經(jīng)脫貧的貧困戶面臨著返貧的風(fēng)險。[4]

特種養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)陷入困境的原因分析

1、嚴(yán)格遵循禁令，特種養(yǎng)殖行業(yè)迎來變革“陣痛期”

從2003年的非典肺炎到2020年的新冠肺炎，病毒的源頭宿主皆指向野生動物。肆虐的病毒讓人民群眾痛定思痛，重新審視人類與野生動物之間的關(guān)系。為了保障人民群眾的生命健康安全，習(xí)近平總書記做出指示，必須從源頭上防范和控制公共衛(wèi)生風(fēng)險。全國人大常委會緊急出臺的《決定》更是以法律手段從源頭上杜絕了民眾食用野生動物的陋習(xí)。長遠(yuǎn)來看，許多特種養(yǎng)殖行業(yè)已經(jīng)走到了盡頭，迎來了變革的陣痛期，面臨著或停產(chǎn)或轉(zhuǎn)型的抉擇。

2、實施細(xì)則不明確，相關(guān)名錄尚不完善

全國人大的《決定》只規(guī)定了宏觀領(lǐng)域的制度規(guī)范，《決定》里鮮明指出“國務(wù)院及其有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)依據(jù)本決定和有關(guān)法律，制定、調(diào)整相關(guān)名錄和配套規(guī)定?！蹦壳?，各地政府尚未制定系統(tǒng)全面的實施細(xì)則，只是采取了對特種養(yǎng)殖企業(yè)實行風(fēng)控隔離、收回野生動物養(yǎng)殖許可證等措施。養(yǎng)殖企業(yè)接下來該怎么辦？存欄的動物如何處理？養(yǎng)殖戶的損失誰來承擔(dān)？這些問題都處于未定狀態(tài)。當(dāng)下，最需要明確的目錄便是畜禽遺傳資源目錄，如果動物被列入畜禽遺傳資源目錄，則屬于依法可食用的范圍。根據(jù)2014年的《中國國家級畜禽遺傳資源保護(hù)名錄》，共有159個畜禽品種為國家級畜禽遺傳資源保護(hù)品種。許多特種養(yǎng)殖動物并未包含在名錄之內(nèi)，新的畜禽遺傳資源名錄尚未出臺，保護(hù)品種是否會根據(jù)社會實際和養(yǎng)殖技術(shù)進(jìn)步而有所擴(kuò)大，這樣的期待導(dǎo)致許多農(nóng)戶還處在守本觀望階段。

3、配套制度不健全，行政補(bǔ)償政策暫未落地

《決定》里明確，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)支持、指導(dǎo)、幫助受影響的農(nóng)戶調(diào)整、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營活動，根據(jù)實際情況給予一定補(bǔ)償。但在部委層面的相關(guān)政策沒有明確規(guī)定和進(jìn)一步細(xì)化前，各地財政一般不會主動承擔(dān)。行政補(bǔ)償政策不盡快落地，一方面，養(yǎng)殖戶處境尷尬，只能一邊養(yǎng)殖、一邊觀望，經(jīng)受二次損失。另一方面，補(bǔ)償方案出臺時間拖得越久，補(bǔ)償金額必然越多，政府承擔(dān)的補(bǔ)償壓力也越大。

4、金融貸款壓力大，企業(yè)未建立風(fēng)險防控機(jī)制

許多特種養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)對資金、技術(shù)的依賴比較大，前期投入資金巨大，經(jīng)營者又是普通農(nóng)戶，因此許多養(yǎng)殖戶不得不傾全力向銀行舉債貸款。當(dāng)下，產(chǎn)品存欄沒有銷路和收益，日均運(yùn)營成本又是硬性支出，養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)資金斷檔，不能及時歸還貸款，面臨著逾期還貸和征信不良的金融壓力。同時，許多養(yǎng)殖企業(yè)并未建立風(fēng)險防控機(jī)制，沒有采取購買養(yǎng)殖業(yè)保險等風(fēng)控措施，缺乏經(jīng)營保障。

5、民眾食品健康安全意識增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)市場占有率降低

2020年爆發(fā)的新冠疫情來勢洶洶，截至4月1日，全球新冠肺炎確診病例突破86萬例。此次疫情，對我國經(jīng)濟(jì)社會和民眾消費(fèi)觀念的影響甚大。以廣東省為例，廣東是食用牛蛙歷史比較悠久的地方，在廣東以牛蛙為主題的餐飲門店達(dá)300多家，每年春節(jié)期間就是出蛙量最高的時節(jié)。但今年疫情爆發(fā)以后，這些門店大都停銷關(guān)張，養(yǎng)殖戶的牛蛙自然也沒有銷路。[5]此次疫情給獵奇涉野、滿足口腹之欲的人們一次深刻的教訓(xùn)，可以預(yù)見的是，疫情結(jié)束后民眾的食品安全意識增強(qiáng)，特種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的市場也將極大萎縮。

特種養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展出路探析

凡變革，皆有“陣痛”，全國人大常委會出臺了野味禁令，不管是政府還是群眾，都必須站在維護(hù)生物安全生態(tài)安全、維護(hù)人民群眾身體健康等角度，遵守和落實這一決定。特種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)或停辦或轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為必然趨勢，如何實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，盡最大限度保護(hù)民眾利益成為當(dāng)前各級政府必須攻克的一道難題。

1、完善實施細(xì)則和相關(guān)名錄，建立“黑白名單”制度

當(dāng)前，相關(guān)部委及各地政府必須明確出臺實施細(xì)則，完善畜禽遺傳資源名錄，建立特種養(yǎng)殖的“黑白名單”制度，盡快給養(yǎng)殖戶一個明確的方向。筆者認(rèn)為，“黑白名單”制度是畜禽遺傳資源目錄的補(bǔ)充，針對地是沒有被納入畜禽遺傳資源目錄的特種養(yǎng)殖動物，“黑名單”是今后完全不能許可養(yǎng)殖的特種動物，不管是否食用都不能再發(fā)放養(yǎng)殖經(jīng)營許可證。如果子貍、竹鼠這類風(fēng)險級別比較高，疫病源檢驗檢疫體系還不夠完善的特種動物?！鞍酌麊巍笔窃谌斯ゐB(yǎng)殖年限較長、科學(xué)驗證風(fēng)險確實可控的前提下，允許進(jìn)行非食用養(yǎng)殖的特種動物，如為了獲取麝香、鹿茸等中醫(yī)藥資源而進(jìn)行相應(yīng)的飼養(yǎng)。這樣一來，畜禽資源目錄區(qū)分了可食用與不可食用的動物界限，“黑白名單”又在不可食用動物里區(qū)分了能否養(yǎng)殖的動物界限，這樣的名單制度清晰明了，避免了盲目“一刀切”。但目錄名單的制定絕非易事，必須多部門學(xué)科協(xié)同，在充分調(diào)研和考察的基礎(chǔ)上科學(xué)制定。

2、明確養(yǎng)殖前景，對養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)進(jìn)行分類管理

在相關(guān)名錄和配套規(guī)定制定完善前，特種養(yǎng)殖業(yè)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的大趨勢，采取措施盡早調(diào)整轉(zhuǎn)型，及時止損。在相關(guān)目錄及名單制定完備后，各地政府應(yīng)對養(yǎng)殖農(nóng)戶進(jìn)行分類管理。納入畜禽養(yǎng)殖目錄的養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，必須嚴(yán)加管理，制定嚴(yán)格的養(yǎng)殖準(zhǔn)入制度，從養(yǎng)殖、流通、食用要經(jīng)歷嚴(yán)格的疫病源跟蹤檢測，每個環(huán)節(jié)都要得到主管部門的許可，養(yǎng)殖成品必須要有檢疫檢驗合格證書和溯源碼才可以上市交易。對于“黑名單”里已經(jīng)養(yǎng)殖的特種動物，建立自然退出機(jī)制，停止種苗的繼續(xù)投入，不允許再擴(kuò)大規(guī)模，協(xié)助養(yǎng)殖戶及時止損。風(fēng)險性較小的動物在做好安全衛(wèi)生措施的前提下可以暫時轉(zhuǎn)為觀賞類養(yǎng)殖，經(jīng)過一定的時間周期后自然退出。對于“白名單”里的特種動物，必須經(jīng)歷嚴(yán)格的事前審批程序，除了科研、保護(hù)等非營利性利用和非食用為目的的經(jīng)營性利用外，均不允許個體養(yǎng)殖。已經(jīng)建立的養(yǎng)殖場，必須做好消殺衛(wèi)生環(huán)境工作，定期做好疫病源監(jiān)測監(jiān)管，加強(qiáng)監(jiān)督管理。

3、落實信賴保護(hù)原則，盡快制定和實施行政補(bǔ)償方案

信賴保護(hù)原則是我國行政法規(guī)定的一項基本原則，公民信賴行政行為，法律對這種信賴進(jìn)行保護(hù)，如出于公共利益的需要必須撤銷該行政行為時，也必須給予行政相對人相應(yīng)的補(bǔ)償。疫情爆發(fā)后，許多養(yǎng)殖經(jīng)營戶的養(yǎng)殖經(jīng)營許可證被收回，行政許可屬于授益性行政行為，政府收回養(yǎng)殖經(jīng)營許可證，是典型的撤銷行政許可的行為，勢必會損害行政相對人的信賴?yán)?，為此，各地政府必須根?jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和經(jīng)營者實際困難盡快制定和實施行政補(bǔ)償方案，確立量化可操作的行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格監(jiān)督落實，盡量減少養(yǎng)殖戶的實際損失，降低貧困戶因為經(jīng)營失敗而返貧的概率。

4、探索建立農(nóng)業(yè)政策性保險機(jī)制，減少農(nóng)戶的資金壓力

從此次疫情對農(nóng)業(yè)的影響來看，農(nóng)業(yè)政策性保險機(jī)制的建立迫在眉睫。為了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利開展，尤其是特種養(yǎng)殖行業(yè)這種新興的農(nóng)業(yè)形式，必須探索建立行業(yè)政策性保險機(jī)制，由國家、行業(yè)、農(nóng)戶三方按比例繳納，在遇到天災(zāi)疾疫等不可控的情況時啟動，可以在很大程度上減少經(jīng)營戶的損失。同時，央行應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)各商業(yè)銀行制定出臺惠民政策，對于疫情期間的農(nóng)業(yè)貸款盡量降息，延長償還貸款的時間，減少農(nóng)戶的資金壓力。

5、支持、指導(dǎo)、幫助養(yǎng)殖戶轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)再就業(yè)

特種養(yǎng)殖業(yè)因為見效快、收益好，曾在我國許多貧困地區(qū)作為特色產(chǎn)業(yè)予以引進(jìn)，但隨著禁令的出臺，以及后續(xù)相關(guān)法律法規(guī)的完善，可以預(yù)見特種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展只會日漸式微，因此，積極支持、指導(dǎo)、幫助養(yǎng)殖戶轉(zhuǎn)型發(fā)展，尋求脫貧發(fā)展新路，才是當(dāng)下脫貧工作應(yīng)當(dāng)解決的一項重要難題。如前文所述，對于“黑名單”里已經(jīng)養(yǎng)殖的特種動物，建立自然退出機(jī)制，停止種苗的繼續(xù)投入，不允許再擴(kuò)大規(guī)模，協(xié)助養(yǎng)殖戶及時止損。風(fēng)險性較小的動物在做好安全衛(wèi)生措施的前提下可以暫時轉(zhuǎn)為觀賞類養(yǎng)殖，經(jīng)過一定的時間周期后自然退出。待退出之后可以利用現(xiàn)有棚舍和養(yǎng)殖技術(shù)，轉(zhuǎn)型從事家禽牲畜的養(yǎng)殖。對于相關(guān)養(yǎng)殖人員，因其已經(jīng)具備基礎(chǔ)的養(yǎng)殖技術(shù)，可以繼續(xù)加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，與精準(zhǔn)扶貧政策相配套，鼓勵其繼續(xù)從事家禽牲畜養(yǎng)殖，或吸納其作為農(nóng)村養(yǎng)殖技術(shù)員，指導(dǎo)村民養(yǎng)殖，促進(jìn)貧困人口再就業(yè)。[6]除此之外，各級政府還應(yīng)放開視野，不單單只局限于養(yǎng)殖業(yè)，深入、廣泛地考察，研究引進(jìn)新項目，帶領(lǐng)村民尋求致富新路。

全面“禁野”背景下，生物生態(tài)安全及人民群眾的身體健康安全是擺在首位的，特種養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展已是大勢所趨。而轉(zhuǎn)型發(fā)展與扶貧工作成效緊密相連，其中程序龐雜，牽涉利益甚廣，只有各級政府各部門協(xié)同發(fā)力，才能實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，才能鞏固脫貧攻堅成效，才能從根本上保障人民群眾的根本利益！

注釋

[1]習(xí)近平.在中央政治局常委會會議研究應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話[J].求是，2020-2-3.

[2]金臺長源特種養(yǎng)殖場被授予“陜西省林下經(jīng)濟(jì)示范基地”[Z].寶雞市林業(yè)局，2018-4-10.

[3]寶雞市林業(yè)局開展疫情防控工作督導(dǎo)檢查確保野生動物管控措施有效落實到位[Z].寶雞市林業(yè)局，2020-2-2.

[4]不能賣錢、養(yǎng)著燒錢、馬上沒錢，特種養(yǎng)殖扶貧產(chǎn)業(yè)何去何從[N].半月談，2020-3-29.

[5]來自一線的聲音！泥鰍、牛蛙、龜鱉等被一刀切禁售，整條產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)苤貏?chuàng)[N].當(dāng)代水產(chǎn)，2020-2.

[6]立法禁食野味刻不容緩[N].光明日報，2020-2-24.

作者簡介

秦中瑜 寶雞市委黨校助理講師，主要研究方向為行政法學(xué)、寶雞傳統(tǒng)文化等