日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策保障及其啟示

黃雨婷 傅文奇

（福建師范大學(xué)社會歷史學(xué)院，福州 350117）

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是指政府將其持有的人口、交通、醫(yī)療、環(huán)境、教育等方面的數(shù)據(jù)通過數(shù)字化平臺向社會公眾免費(fèi)開放的過程[1]。政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策能夠為數(shù)據(jù)開放的實際推行提供規(guī)范和指南，在數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域取得成績的很多國家都注重從政策上推動國家的數(shù)據(jù)開放。政策有廣義和狹義之分，本文所述政策為廣義上的政策，即國家、政府和政黨為實現(xiàn)其目標(biāo)而制定的總體方針、行動準(zhǔn)則及具體行動的總和，包括法律、法規(guī)、條例、細(xì)則等不同層次的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，從頂層設(shè)計的角度對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的總體目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃，并設(shè)定了主要任務(wù)[2]。2015年11月，我國參與簽署了《G20反腐敗公開數(shù)據(jù)原則》（G20 Anti-Corruption Open Data Principles），成為數(shù)據(jù)開放的倡導(dǎo)國之一，但與發(fā)達(dá)國家相比，我國在政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域尚處于起步階段，相關(guān)政策體系仍不完善，因此有必要對國外相關(guān)政策體系進(jìn)行深入研究，以獲得有益的借鑒和啟示。

1 政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的研究綜述

1.1 國外研究綜述

現(xiàn)階段國外關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的研究主要集中于兩方面：一是對政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的框架、推行及實施效果的研究；二是對不同國家政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的比較研究。Zuiderwijk等[3]制定了一個政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的比較框架，框架內(nèi)容包括背景因素、政策內(nèi)容、績效指標(biāo)與公共價值，并利用該框架比較了荷蘭不同級別的7項政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策。該研究表明，政府可以通過關(guān)注政策影響，促進(jìn)數(shù)據(jù)利用，與其他組織合作，以及將開放數(shù)據(jù)宣傳納入日常工作流程等方式改善政府開放數(shù)據(jù)政策。Nugroho等[4]對比了英國、美國、荷蘭、肯尼亞和印度尼西亞的政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策，提出吸取各國在法律體系、實施標(biāo)準(zhǔn)、專門機(jī)構(gòu)等方面經(jīng)驗教訓(xùn)的建議。研究還發(fā)現(xiàn)政策制定存在兩波浪潮，第一波政策著眼于刺激數(shù)據(jù)發(fā)布，第二波政策著眼于促進(jìn)數(shù)據(jù)利用；而未來的第三波政策有望推動實現(xiàn)開放數(shù)據(jù)的附加價值。Chatfield等[5]通過研究澳大利亞聯(lián)邦政府及州政府的政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策推行模式，發(fā)現(xiàn)積極的政策起草者能對政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策及時推行起到重要作用。Mergel等[6]認(rèn)為人們過于重視政府?dāng)?shù)據(jù)開放在提升政府透明度上的作用，忽略了其帶來的豐富多樣的創(chuàng)新成果。該研究采訪了美國15位負(fù)責(zé)實施政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的市政管理人員，對政策目標(biāo)、期望創(chuàng)新成果及實際創(chuàng)新成果進(jìn)行比較，從結(jié)構(gòu)、程序和文化上對政府?dāng)?shù)據(jù)開放變革提出了一系列建議。

1.2 國內(nèi)研究綜述

關(guān)于世界各國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策體系，國內(nèi)已有不少研究成果。黃如花等[7]從政府?dāng)?shù)據(jù)開放的依據(jù)、責(zé)任機(jī)構(gòu)、具體要求、戰(zhàn)略規(guī)劃等方面分析英國政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的主要內(nèi)容及特點，并對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行介紹；蔡婧璇等[8]從組織機(jī)構(gòu)、相關(guān)政策和法規(guī)條例3個方面分析了美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策和法規(guī)保障，并從政策制定、平臺建設(shè)、政策實行和數(shù)據(jù)安全4個角度分析了對我國的啟示；胡逸芳等[9]調(diào)查了加拿大政府?dāng)?shù)據(jù)開放的管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)政策，提出中國應(yīng)借鑒加拿大，重視執(zhí)行力的提升和開放數(shù)據(jù)的復(fù)用。此外，黃如花[10]、陳萌[11]、程銀桂[12]等分別對法國、澳大利亞和新西蘭的政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策進(jìn)行了分析。與歐美國家相比，針對亞洲國家的政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策研究相對貧乏，陳美[13]介紹了日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放的推進(jìn)過程，但仍然缺少對日本政策具體內(nèi)容及其影響的分析。本文將從政策發(fā)展概況、主要內(nèi)容和特點、制定和實施機(jī)構(gòu)、影響等方面對日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策體系進(jìn)行具體調(diào)查和分析，以期為我國政府開放數(shù)據(jù)政策體系構(gòu)建提供一些借鑒。

2 日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的發(fā)展概況

日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放較歐美發(fā)達(dá)國家起步較晚，但發(fā)展較快。2009年，日本國內(nèi)就出現(xiàn)了開放政府的相關(guān)議題，并有過試運(yùn)行的網(wǎng)站。但真正使日本開始重視政府?dāng)?shù)據(jù)開放的事件是發(fā)生在2011年的“3·11”東日本大地震[14]。這次地震災(zāi)害使日本政府意識到開放數(shù)據(jù)在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的積極作用，并成為日本啟動政府?dāng)?shù)據(jù)開放的契機(jī)。

2012年7月，日本高度信息通信技術(shù)社會發(fā)展戰(zhàn)略本部（以下簡稱“IT綜合戰(zhàn)略本部”）發(fā)布《數(shù)字行政開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，指出公共數(shù)據(jù)屬于國民共有財產(chǎn)，國家應(yīng)加強(qiáng)對政策體系的構(gòu)建，以促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的利用[15]，該戰(zhàn)略文件拉開了日本政府構(gòu)建數(shù)據(jù)開放政策體系的序幕。2013年6月，日本內(nèi)閣發(fā)布《創(chuàng)造世界最先進(jìn)的IT國家宣言》，其中提到應(yīng)當(dāng)推進(jìn)面向社會公眾的公共數(shù)據(jù)開放[16]。2014年10月，日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站data.go.jp正式運(yùn)行。2016年5月，日本啟動“開放數(shù)據(jù)2.0”計劃，以實現(xiàn)能夠解決實際問題的政府?dāng)?shù)據(jù)開放為目標(biāo)，拓寬了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的開放主體、開放對象和適用地區(qū)等，這標(biāo)志著日本數(shù)據(jù)開放建設(shè)邁入新階段。2016年12月，日本內(nèi)閣發(fā)布《推進(jìn)官民數(shù)據(jù)利用基本法》，從法律層面對政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定和指導(dǎo)[17]，這是日本首部專門針對數(shù)據(jù)利用的法律。2017年5月，日本IT綜合戰(zhàn)略本部及官民數(shù)據(jù)利用發(fā)展戰(zhàn)略合作機(jī)關(guān)共同決定通過《開放數(shù)據(jù)基本指南》，依據(jù)日本的中央政府、地方政府，以及企業(yè)家在數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域已有的嘗試，歸納了開放數(shù)據(jù)建設(shè)的基本方針[14]，成為日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放的總指導(dǎo)文件。2019年12月，日本內(nèi)閣會議決定通過《數(shù)字政府實施計劃》，提出到2025年建立一個使國民能夠充分享受信息技術(shù)便利的數(shù)字化社會，并將開放數(shù)據(jù)作為其中的重要一環(huán)加以強(qiáng)調(diào)[18]。這標(biāo)志著政府?dāng)?shù)據(jù)開放已成為日本向數(shù)字化社會轉(zhuǎn)型的一大關(guān)鍵戰(zhàn)略要素。

萬維網(wǎng)基金會于2013—2016年發(fā)布的4份《開放數(shù)據(jù)晴雨表》（Open Data Barometer）報告中，日本的全球排名從最初的第15名晉升到了第8名，在最新報告中僅次于韓國位列亞洲第二[19]。此外，該基金會于2018年9月發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)晴雨表倡導(dǎo)國版：從承諾到進(jìn)展》報告（Open Data Barometer Leaders Edition：From Promise to Progress），將簽署了《G20反腐敗公開數(shù)據(jù)原則》的30個承諾國在開放數(shù)據(jù)方面的成績分成了三個等級，日本與其他西方先進(jìn)國家共同位列優(yōu)秀級（champions）[20]，足可見其開放數(shù)據(jù)政策是卓有成效的。

為了切實推進(jìn)國家的政府?dāng)?shù)據(jù)開放，日本政府發(fā)布了一系列相關(guān)政策。本文根據(jù)日本總務(wù)省官方網(wǎng)站[21]及IT綜合戰(zhàn)略本部[22]提供的資料，共得到13部有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主要政策（見表1）。

表1 日本已發(fā)布政府?dāng)?shù)據(jù)開放主要政策

3 日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的主要內(nèi)容和特點

3.1 政策的主要內(nèi)容

通過對表1政策文本進(jìn)行分析，筆者歸納了政策的主要內(nèi)容，以下從日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放的意義、具體要求、法律保障及推進(jìn)措施4個方面展開闡述。

3.1.1 政府?dāng)?shù)據(jù)開放的意義

明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的意義，有助于減少政府?dāng)?shù)據(jù)開放實施過程中的阻力，提升社會機(jī)構(gòu)及國民的認(rèn)同度。在《開放數(shù)據(jù)基本指南》中，日本政府著重闡述了3項意義[14]。

（1）推進(jìn)解決公共問題，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。日本政府期待公共數(shù)據(jù)能在社會中廣泛得到利用，從而促進(jìn)科技創(chuàng)新、改善公共服務(wù)效率，在充分適應(yīng)時代價值觀、技術(shù)變革及需求多樣化的前提下，為日本的財政危機(jī)、少子老齡化等社會問題提供新的解決路徑。同時政府還鼓勵風(fēng)險企業(yè)利用公共數(shù)據(jù)進(jìn)行服務(wù)和產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新，改善員工工作效率，為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展添磚加瓦。

（2）提高行政效率，幫助循證決策。日本中央和地方政府能夠利用數(shù)據(jù)開放獲取對自身有用的情報，并以此為依據(jù)更好、更快地進(jìn)行政策及措施的規(guī)劃與設(shè)計，提高行政效率。推行數(shù)據(jù)開放的人也同樣能從數(shù)據(jù)開放中受益。

（3）使行政更加公開、透明，增強(qiáng)民眾對政府的信賴。通過公開政策擬定時所用的公共數(shù)據(jù)，使民眾可以充分自由地對已發(fā)布的政策進(jìn)行分析和判斷，加強(qiáng)行政的公開透明性，鞏固政府信用。

3.1.2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放的具體要求

日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放的具體要求主要包括開放范圍、開放環(huán)境、開放形式、限定開放和有償數(shù)據(jù)公開等方面。

（1）政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍。在日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站[23]，開放數(shù)據(jù)集按其所涉領(lǐng)域被分為17類，分別是國民經(jīng)濟(jì)、司法安全、人口環(huán)境、交通運(yùn)輸、國土氣象、教育文化、農(nóng)林水產(chǎn)、住宅建設(shè)、行政和財政、社保衛(wèi)生、勞動薪酬、信息科技、能源和水資源、采礦業(yè)、商業(yè)與服務(wù)業(yè)、國際類、其他類。網(wǎng)站支持的開放數(shù)據(jù)格式包括pdf、xls、csv、ppt等。與此同時，網(wǎng)站還根據(jù)數(shù)據(jù)發(fā)布機(jī)構(gòu)對數(shù)據(jù)集進(jìn)行歸檔，為數(shù)據(jù)添加tag以協(xié)助用戶檢索。截至2020年5月，該網(wǎng)站可獲取的數(shù)據(jù)集共計26 809個。

基于公共數(shù)據(jù)屬于國民共有財產(chǎn)這一共識，日本政府規(guī)定各府省廳以及其他行政單位應(yīng)將所持有的數(shù)據(jù)全部作為開放數(shù)據(jù)提供給民眾。在民眾有需求的情況下，對于一些不便公開的數(shù)據(jù)（如涉及侵犯個人隱私、危害國家公共安全或者侵害個人利益的數(shù)據(jù)），也應(yīng)將無法開放的原因向民眾進(jìn)行公開。為檢驗政策實行效果，日本IT綜合戰(zhàn)略室不定期地對各府省廳的數(shù)據(jù)公開狀況進(jìn)行評估，評估內(nèi)容包括各府省廳數(shù)據(jù)是否公開、是否作為開放數(shù)據(jù)公開、是否公布數(shù)據(jù)未公開的理由、以何種形式公布理由等，評估結(jié)果則會公布在政府首席情報官（Chief Information Officer，CIO）網(wǎng)站的特設(shè)頁面上[24]。

（2）政府?dāng)?shù)據(jù)開放的環(huán)境。日本政府要求各府省廳所公開的數(shù)據(jù)要能夠便于檢索和利用。對于需求量高的數(shù)據(jù)，盡可能地提供匯總下載以及應(yīng)用程序接口（API）支持。政府同時規(guī)定相關(guān)單位要將每份數(shù)據(jù)的類型、摘要等元數(shù)據(jù)以符合知識共享協(xié)議（Creative Commons，CC協(xié)議）的形式展示在數(shù)據(jù)開放的門戶網(wǎng)站[23]上，最大程度地消除其在傳播及利用上的法律阻礙。

（3）政府?dāng)?shù)據(jù)開放的形式。日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放遵循機(jī)器可讀原則，即所有開放數(shù)據(jù)都應(yīng)該以機(jī)器可讀的形式公開，以確保它們能在技術(shù)上得到最大程度的利用。日本參照開放數(shù)據(jù)五星標(biāo)準(zhǔn)[25]來衡量開放形式的適用性，該標(biāo)準(zhǔn)將數(shù)據(jù)開放形式分為五個星級，星級越高，表示以該形式發(fā)布的數(shù)據(jù)越容易被利用。此外，在數(shù)據(jù)用語方面，日本政府建立了一套通用詞匯系統(tǒng)，目的是把相似詞、重復(fù)詞，以及在不同領(lǐng)域擁有不同含義的詞語進(jìn)行概念上的統(tǒng)一，保證數(shù)據(jù)用語的一致性，從而解決機(jī)讀上的困難[26]。

（4）不予公開數(shù)據(jù)的限定開放。根據(jù)《開放數(shù)據(jù)基本指南》第3條第5款規(guī)定，針對一些公開后可能會對社會安全造成消極影響的數(shù)據(jù)，從階段性逐步推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的角度來看，可在對數(shù)據(jù)的利用者、利用目的及利用范圍等作出一定限制的前提下對數(shù)據(jù)進(jìn)行開放以擴(kuò)展其適用范圍。為此，政府應(yīng)在公開前對其開放效果和風(fēng)險進(jìn)行一輪比較和商討，若商討的結(jié)論是可以實行限定開放，則需要公布其限定開放的原因和目的；若結(jié)論是無法開放，則應(yīng)將無法開放的理由公之于眾[14]。

（5）有償數(shù)據(jù)公開。政府以開放數(shù)據(jù)的形式發(fā)布的數(shù)據(jù)是可供免費(fèi)利用的，但這并不意味所有數(shù)據(jù)都能免費(fèi)公開，仍有部分機(jī)構(gòu)對部分?jǐn)?shù)據(jù)采取了有償公開的形式。為了使有償公開的數(shù)據(jù)也能夠像開放數(shù)據(jù)一樣盡可能多地得到利用，《開放數(shù)據(jù)基本指南》第3條第6款規(guī)定，對于一些需要從數(shù)據(jù)利用者身上收取費(fèi)用來維持平臺系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)，以及其他一些有償提供數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)，他們?nèi)匀粦?yīng)該從三方面降低費(fèi)用：一是充分利用新興技術(shù)，選擇品優(yōu)價廉的數(shù)據(jù)平臺系統(tǒng)，降低自身運(yùn)轉(zhuǎn)成本；二是設(shè)法增加數(shù)據(jù)利用者，使人均負(fù)擔(dān)金額減少；三是應(yīng)當(dāng)再次商討確認(rèn)目前的有償公開方式是否適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并實行改進(jìn)[14]。

3.1.3 政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律保障

政府?dāng)?shù)據(jù)開放涉及不同權(quán)利主體的眾多法律權(quán)利，需要多領(lǐng)域的法律共同為其提供保障。以下將從數(shù)據(jù)著作權(quán)、行政信息公開、個人信息保護(hù)及數(shù)據(jù)利用4個方面介紹日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律保障。

（1）數(shù)據(jù)著作權(quán)的相關(guān)法律。日本2018年修訂的《著作權(quán)法》第12條規(guī)定，數(shù)據(jù)庫或數(shù)據(jù)集匯編過程凡含有選編、組合等創(chuàng)作性步驟的，屬于著作權(quán)客體并受法律保護(hù)[27]。該條款明確了數(shù)據(jù)受著作權(quán)保護(hù)的范圍。各府省CIO聯(lián)合會發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)府省開放數(shù)據(jù)二次利用的基本方案》對政府?dāng)?shù)據(jù)開放涉及著作權(quán)歸屬的問題進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定：政府在公開其自身擁有著作權(quán)的數(shù)據(jù)集時，應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)數(shù)據(jù)利用為優(yōu)先目的，盡可能明確、統(tǒng)一地公布該類數(shù)據(jù)的利用條件；若數(shù)據(jù)集的著作權(quán)歸第三方所有或著作權(quán)歸屬不明確時，應(yīng)根據(jù)著作權(quán)法對其二次利用的范圍實行限制，并公開限制原因。此外，純事實及數(shù)值型數(shù)據(jù)不屬于著作權(quán)的客體，不受著作權(quán)法保護(hù)，政府不得以侵犯著作權(quán)為理由拒絕公開此類數(shù)據(jù)[28]。

（2）行政信息公開的相關(guān)法律。《行政機(jī)關(guān)信息公開法》于1999年發(fā)布，2016年修訂。該法規(guī)定公民享有請求公示權(quán)，能依法請求行政機(jī)關(guān)公開其所持有的政府文件，收到請求的行政機(jī)關(guān)有義務(wù)向請求者公開相應(yīng)的政府文件。此外，該法還詳細(xì)規(guī)定了請求公示的步驟、費(fèi)用，行政機(jī)關(guān)的回復(fù)期限以及遇到不予公開文件時的處理辦法等[29]。

（3）個人信息保護(hù)的相關(guān)法律?！缎姓C(jī)關(guān)所持個人信息保護(hù)法》于2003年發(fā)布，2019年修訂。該法屬于日本個人信息保護(hù)法律體系的其中一環(huán)，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公民的個人信息安全提供了全面的法律保障。該法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只有在行使其合法職能的情形下才能夠采集個人信息，并且只能用于特定的目的。該法同時還規(guī)定，持有公民個人信息的行政機(jī)關(guān)有義務(wù)確保信息的正確性與安全性，防止信息遭到損毀、泄露及內(nèi)部不當(dāng)利用[30]。

（4）數(shù)據(jù)利用的相關(guān)法律。《推進(jìn)官民數(shù)據(jù)利用基本法》于2016年12月發(fā)布，是一部與政府?dāng)?shù)據(jù)開放直接相關(guān)的法律。該法不僅詳細(xì)規(guī)定了日本中央政府、地方政府和其他社會組織在推進(jìn)數(shù)據(jù)利用方面應(yīng)盡的義務(wù)，還設(shè)立了官民數(shù)據(jù)利用發(fā)展戰(zhàn)略合作機(jī)關(guān)，確保數(shù)據(jù)利用的相關(guān)措施能夠切實有效地被執(zhí)行[17]。

3.1.4 政府?dāng)?shù)據(jù)開放的推進(jìn)措施

（1）要求設(shè)立咨詢窗口。為更好地把握開放數(shù)據(jù)利用者的需求，日本IT綜合戰(zhàn)略室要求為政府?dāng)?shù)據(jù)開放設(shè)立一個專門的綜合咨詢窗口，以供數(shù)據(jù)利用者進(jìn)行相關(guān)問題的咨詢和反饋。不僅如此，各府省廳亦設(shè)立了專門的開放數(shù)據(jù)咨詢窗口，使數(shù)據(jù)利用者們能夠就具體領(lǐng)域的數(shù)據(jù)有針對性地提出咨詢。

（2）鼓勵地方政府和企業(yè)家參與。除中央政府所屬機(jī)構(gòu)外，日本還注重調(diào)動地方政府和其他社會力量共同參與數(shù)據(jù)開放。其中包括企業(yè)家、公益家和獨(dú)立行政法人等。

地方政府，又稱地方自治體或地方公共團(tuán)體，是日本特有的一類行政機(jī)關(guān)。它不受日本中央政府的直接管轄，并且在一定程度上擁有其所在區(qū)域在立法、行政和財政上的自治權(quán)。根據(jù)《推進(jìn)官民數(shù)據(jù)利用基本法》的規(guī)定，地方政府也應(yīng)當(dāng)像中央政府一樣采取若干必要措施公開自身持有的數(shù)據(jù)，并確保能夠為民所用。與中央政府所屬機(jī)構(gòu)相比，地方政府在數(shù)據(jù)開放形式的選擇上較為自由。2015年2月，日本IT綜合戰(zhàn)略室發(fā)布《促進(jìn)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放綱領(lǐng)》，該政策對地方政府如何開展數(shù)據(jù)開放，應(yīng)當(dāng)采取怎樣的措施，以及如何進(jìn)行組織間和組織外合作等問題作出了具體指導(dǎo)[31]。此外，日本中央政府還派遣了一些專家前往各個地方政府所在的行政區(qū)域，在需求分析、項目執(zhí)行和人才培養(yǎng)等方面為地方政府提供支持。

《推進(jìn)官民數(shù)據(jù)利用基本法》同樣鼓勵企業(yè)家及獨(dú)立行政法人參與到開放數(shù)據(jù)行動中，尤其是一些享受國家資助進(jìn)行工作或研究的獨(dú)立行政法人、高校等個人或組織，涉及電氣、傳媒、交通等公共事業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)家等[17]。日本政府希望這些社會力量能夠以政策和民眾的實際需求為依據(jù)，共同參與推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。

3.2 政策的特點

（1）政策體系完整。日本注重構(gòu)建政策體系，中央和地方政府相互配合，發(fā)布的政策前后連貫、互相支撐，能夠針對特定的目標(biāo)形成一套完整而豐富的政策體系。如日本的個人信息保護(hù)政策體系包含《個人信息保護(hù)法》《行政機(jī)關(guān)所持個人信息保護(hù)法》《獨(dú)立行政法人所持個人信息保護(hù)法》，以及各個地方政府出臺的個人信息保護(hù)條例及相應(yīng)的配套政策等。

（2）政策針對性強(qiáng)。從對象上看，日本政府根據(jù)參與數(shù)據(jù)開放的不同對象發(fā)布不同政策，如對中央政府、地方政府和企業(yè)家分別進(jìn)行了規(guī)定；從開放階段上看，日本政府根據(jù)不同數(shù)據(jù)開放階段發(fā)布不同政策，如數(shù)據(jù)的公開、流通和利用都有相應(yīng)的政策規(guī)定。

（3）相關(guān)法律修訂及時。為了延長法律壽命，提升法律的適用性，日本重視對法律的修訂，如《行政機(jī)關(guān)信息公開法》從2003年至今共經(jīng)歷了10次修訂，《個人信息保護(hù)法》從2009年至今共經(jīng)歷了5次修訂。日本政府通過頻繁、同步地修訂多部法律，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放行動提供及時的法律保障。

4 日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的制定和實施機(jī)構(gòu)

為了保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放的順利開展，日本政府指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草制定相關(guān)政策，并由內(nèi)閣議會參與重要政策的發(fā)布、討論和修訂。日本負(fù)責(zé)制定和實施政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的具體機(jī)構(gòu)主要有以下3種類型。

4.1 IT綜合戰(zhàn)略本部

日本政府根據(jù)《IT基本法》，于2001年1月在內(nèi)閣設(shè)立了IT綜合戰(zhàn)略本部[32]。該部門由日本總理大臣擔(dān)任部長，由閣僚全體、政府CIO以及外部有識之士（包括企業(yè)家、高校教授、研究所領(lǐng)導(dǎo)、地方市長等）共同組成，目標(biāo)是通過制定政策，使信息服務(wù)更加低廉多樣，提升國民生活的信息化程度，創(chuàng)造一個令信息通信技術(shù)能夠惠澤所有國民的社會。

在政府?dāng)?shù)據(jù)開放計劃啟動后，IT綜合戰(zhàn)略本部成為主導(dǎo)制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)政策的機(jī)構(gòu)，幾乎所有的數(shù)據(jù)開放政策都經(jīng)過該部門起草、制定和發(fā)布。此外，IT綜合戰(zhàn)略本部還設(shè)立了數(shù)字行政開放數(shù)據(jù)調(diào)查機(jī)關(guān)，專門負(fù)責(zé)開放數(shù)據(jù)調(diào)查事宜。

4.2 IT綜合戰(zhàn)略室與政府CIO

2000年，日本政府在內(nèi)閣官房設(shè)立了IT綜合戰(zhàn)略室，作為IT綜合戰(zhàn)略本部的秘書處行使促進(jìn)社會IT利用的職責(zé)。2013年6月，日本發(fā)布《創(chuàng)造世界最先進(jìn)的IT國家宣言》，宣言正式確立了政府CIO制度[16]。政府CIO制度創(chuàng)造了一個由CIO為領(lǐng)導(dǎo)，以CIO輔佐官以及一批專業(yè)工作人員為主要成員的政府組織。該組織的運(yùn)作方式是由工作人員收集所需的信息資料提供給CIO，CIO根據(jù)信息資料作出決定和指示，再反過來交由工作人員實施。CIO輔佐官則作為中間管理層負(fù)責(zé)根據(jù)已有的信息資料向上為決策者提出建言，向下為實施者提供幫助。

政府CIO不僅兼任IT綜合戰(zhàn)略室的室長，還參與IT綜合戰(zhàn)略本部的政策起草和制定，起到橫向連接各府省廳的作用。作為日本IT政策的指揮官，政府CIO擁有依法對政府整體的IT政策以及數(shù)字行政方面的計劃和立法進(jìn)行綜合調(diào)整的權(quán)力，也由此影響與政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)的各種決策。在政府CIO的門戶網(wǎng)站中，還有為政府?dāng)?shù)據(jù)開放專門開辟的網(wǎng)頁，匯總了較為全面的與政府開放數(shù)據(jù)有關(guān)的法律政策及各種資料等[24]。

4.3 數(shù)字行政開放數(shù)據(jù)調(diào)查機(jī)關(guān)

數(shù)字行政開放數(shù)據(jù)調(diào)查機(jī)關(guān)（以下簡稱“開放數(shù)據(jù)調(diào)查機(jī)關(guān)”）是IT綜合戰(zhàn)略本部的下設(shè)機(jī)構(gòu)，由IT政策大臣所指定的各府省廳的行政人員和外部有識之士構(gòu)成，其主要職責(zé)是對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的發(fā)展方針和執(zhí)行效果進(jìn)行反思和檢討，并提出實施層面的修改意見。開放數(shù)據(jù)調(diào)查機(jī)關(guān)舉行會議時的一個重要特點是“利用者參與”，即以平時利用過開放數(shù)據(jù)集的民間有識之士作為參會的主要成員，構(gòu)筑起開發(fā)者與利用者溝通的橋梁，幫助政府更好地改善數(shù)據(jù)開放的發(fā)展方針和實施方式。

開放數(shù)據(jù)調(diào)查機(jī)關(guān)參與了《數(shù)字行政開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》《為促進(jìn)數(shù)字行政開放數(shù)據(jù)的發(fā)展方案》《關(guān)于促進(jìn)府省開放數(shù)據(jù)二次利用的基本方案》等政策文件的調(diào)查、修訂與反饋。除此之外，還設(shè)立了公開支援工作組、促進(jìn)利用工作組、自治體普及工作組、數(shù)據(jù)工作組、規(guī)則普及工作組等若干個不同職責(zé)的工作組，針對政府開放數(shù)據(jù)的方方面面展開研討和反思。隨著日本政府開放數(shù)據(jù)政策體系的日趨成熟，政府工作重心也從數(shù)據(jù)開放向數(shù)字社會轉(zhuǎn)移，開放數(shù)據(jù)調(diào)查機(jī)關(guān)于2016年4月因完成使命而終止工作。

5 日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的影響

5.1 設(shè)立多級政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站

在對相關(guān)政策的大力推行下，日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放取得了明顯的成效。除國家級數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站[23]外，還產(chǎn)生了許多由地方政府主導(dǎo)設(shè)立的市町村級數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站，如北海道小樽市數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站、神奈川縣箱根町?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站等。截至2020年5月，日本共有市町村級數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站439個，其中僅東京都內(nèi)就有36個[23]。

與此同時，日本的各府省廳亦根據(jù)各自的管理領(lǐng)域設(shè)立了不少針對專門領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站，如國土交通省設(shè)立的公共設(shè)施信息開放網(wǎng)站、國土數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站，文化廳設(shè)立的國家指定文化財產(chǎn)信息開放網(wǎng)站、國語政策信息開放網(wǎng)站，農(nóng)林水產(chǎn)省設(shè)立的農(nóng)林品種數(shù)據(jù)庫、農(nóng)業(yè)機(jī)械數(shù)據(jù)庫，消防廳設(shè)立的地方防災(zāi)方案數(shù)據(jù)庫等。截至2020年5月，這種專門領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站共有103個。

此外，獨(dú)立行政法人及其他民間團(tuán)體亦響應(yīng)政策號召設(shè)立了一些特色數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站，如日本海洋研究開發(fā)機(jī)構(gòu)設(shè)立的JAMSTEC Data Catalog，日本道路交通情報中心設(shè)立的JARTIC，日本防災(zāi)科技研究所設(shè)立的災(zāi)害紀(jì)念碑?dāng)?shù)字檔案地圖等。

5.2 利用開放數(shù)據(jù)集解決公共問題

日本推行政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的重要目的之一是幫助解決社會公共問題，因此相當(dāng)注重對利用成果的分析。為此日本政府開展了“數(shù)據(jù)開放100”計劃，隨時面向全國募集利用開放數(shù)據(jù)集進(jìn)行的實踐及活動案例，經(jīng)挑選、收集和整理后發(fā)布在政府CIO的門戶網(wǎng)站上，并不定期進(jìn)行更新。根據(jù)利用開放數(shù)據(jù)集解決公共問題的不同，可以將相關(guān)成果案例概括為以下4種類型[33]。

（1）防災(zāi)減災(zāi)。防范地震災(zāi)害是日本政府推行數(shù)據(jù)開放的契機(jī)，數(shù)據(jù)開放在防災(zāi)領(lǐng)域的實踐令人矚目。如會津若松市基于政府公開的消防水利位置信息推出了消防栓地圖web應(yīng)用，幫助消防員及普通市民在遭遇火情時可以迅速反應(yīng)。

（2）扶老助幼。少子老齡化是日本所面臨的最嚴(yán)峻的社會問題之一，因此政府期望數(shù)據(jù)開放能在扶老助幼方面發(fā)揮積極效用。如橫浜市金澤區(qū)于2013年推出的金澤育兒導(dǎo)航App能夠以地圖的形式為父母提供區(qū)內(nèi)托兒所和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的信息。

（3）產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。各類生產(chǎn)及服務(wù)行業(yè)與民眾生活息息相關(guān)，在這一方面的利用成果不僅能服務(wù)普通民眾，還能夠幫助企業(yè)人士。如water-cell公司設(shè)計的agri-note應(yīng)用通過整合農(nóng)林水產(chǎn)省、農(nóng)林水產(chǎn)消費(fèi)安全中心發(fā)布的農(nóng)藥和肥料數(shù)據(jù)，幫助農(nóng)業(yè)經(jīng)營者更便捷地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理。

（4）其他社會領(lǐng)域。在減少犯罪、醫(yī)療衛(wèi)生及教育等方面，日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放也獲得了不少的利用成果。如名古屋大學(xué)情報學(xué)研究科的安田·遠(yuǎn)藤研究團(tuán)隊于2015年開發(fā)的名古屋健康路線App能夠借助名古屋市交通局發(fā)布的數(shù)據(jù)為市民規(guī)劃出最適合的運(yùn)動路線；財團(tuán)法人CfK（Code for Kanazawa）開發(fā)的除盡垃圾App通過整合日本各個地方政府的垃圾分類回收信息幫助民眾進(jìn)行日常垃圾分類和處理。

6 日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策對我國的啟示

6.1 完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策體系

推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放事業(yè)需要相應(yīng)的政策體系作為保障。日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策體系完善，擁有專門針對數(shù)據(jù)開放的國家法律和地方法規(guī)，通過各府省廳及地方政府的貫徹實行，有效推動了全國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)程，保障了民眾獲取公共數(shù)據(jù)的權(quán)利。我國在2015年發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中也明確提到要加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，將“形成公共數(shù)據(jù)資源合理適度開放共享的法規(guī)制度和政策體系”作為未來5～10年的目標(biāo)[2]。然而，從地方層面上看，目前僅有上海、哈爾濱、福州等少數(shù)城市發(fā)布了專門針對數(shù)據(jù)開放的地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件；從中央層面上看，2007年發(fā)布的《中華人民共和國政府信息公開條例》與政府信息公開相關(guān)，但并未提出政府?dāng)?shù)據(jù)開放的定義，故難以全面地指導(dǎo)和保障現(xiàn)今我國的政府?dāng)?shù)據(jù)開放事業(yè)。因此，我國應(yīng)當(dāng)及時制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放各級政策，構(gòu)建完善的政策體系，對數(shù)據(jù)開放的目的、原則、范圍、形式、責(zé)任機(jī)構(gòu)、戰(zhàn)略規(guī)劃和人才培養(yǎng)等方面作出詳細(xì)規(guī)定，使政府?dāng)?shù)據(jù)開放有法可依，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的總體進(jìn)程。

6.2 重視和加強(qiáng)社會力量的合作

政府?dāng)?shù)據(jù)開放要重視和加強(qiáng)與社會力量的合作。一方面，要引導(dǎo)社會力量共同參與數(shù)據(jù)開放。日本注重官民協(xié)同參與，先后發(fā)布了《官民協(xié)同促進(jìn)數(shù)據(jù)流通》《推進(jìn)官民數(shù)據(jù)利用基本法》等政策，鼓勵民間企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等個人或組織積極提供所持有的數(shù)據(jù)，協(xié)同參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放行動。我國國務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中強(qiáng)調(diào)“通過政務(wù)數(shù)據(jù)公開共享，引導(dǎo)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、科研機(jī)構(gòu)、社會組織等主動采集并開放數(shù)據(jù)”[2]，但并沒有推出更加具體的政策對此進(jìn)行詳細(xì)指導(dǎo)。在后續(xù)的政策規(guī)劃中要充分考慮調(diào)動社會力量，更快、更好地促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的發(fā)展。

另一方面，要重視數(shù)據(jù)利用者的反饋。日本為此設(shè)立了專門的咨詢窗口，無論中央或地方都安排有專業(yè)人員能夠隨時進(jìn)行反饋意見的收集和整理。不僅如此，開放數(shù)據(jù)調(diào)查機(jī)關(guān)會議支持“利用者參與”的特點，也顯示出日本對反饋意見的重視。政策措施的制定不可能一蹴而就，重視利用者的反饋可以更加直接地幫助政策制定者掌握反思和檢討的重點。

6.3 采用多種方式促進(jìn)數(shù)據(jù)利用

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的關(guān)鍵目的是讓數(shù)據(jù)能夠得到利用。在萬維網(wǎng)基金會發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)晴雨表》第四版中，日本政府?dāng)?shù)據(jù)開放的影響力和執(zhí)行力得分遠(yuǎn)高于中國[19]。本不僅重視政策的準(zhǔn)備，還十分注重政策推行及數(shù)據(jù)利用。2019年5月，日本總務(wù)省發(fā)布第2版《地方政府?dāng)?shù)據(jù)利用指導(dǎo)書》，強(qiáng)調(diào)了數(shù)據(jù)利用在提升行政服務(wù)水平方面的作用，并對如何利用開放數(shù)據(jù)進(jìn)行行政服務(wù)改革作出指導(dǎo)[35]。日本促進(jìn)開放數(shù)據(jù)及大數(shù)據(jù)利用的區(qū)域振興機(jī)構(gòu)（Vitalizing Local Economy Organization by Open Data & Big Data，VLED機(jī)構(gòu)）于2016年及2019年分別發(fā)布了《數(shù)據(jù)開放手冊（數(shù)據(jù)利用篇）》《商務(wù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)開放的應(yīng)用案例》等文件，分析數(shù)據(jù)利用過程中可能產(chǎn)生的技術(shù)及運(yùn)用問題，并總結(jié)出相關(guān)對策，為民間企業(yè)的數(shù)據(jù)利用提供了指導(dǎo)和示范[36]。此外，VLED機(jī)構(gòu)以及日本一些地方政府還時常舉辦有關(guān)數(shù)據(jù)利用的競賽及研討會等活動，借以調(diào)動各界人士利用數(shù)據(jù)的積極性[37]。與日本相比，我國在數(shù)據(jù)利用方面仍有較大進(jìn)步空間。根據(jù)復(fù)旦大學(xué)DMG實驗室發(fā)布的《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告》（2019年下半年版），盡管國內(nèi)的各級政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺已經(jīng)超過100個，但總體的數(shù)據(jù)利用情況仍然堪憂，不僅被利用的數(shù)據(jù)集較少，各地平臺上展示的利用成果還普遍存在數(shù)量少、類型單一、覆蓋面小、質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)來源標(biāo)注不清等問題[38]。我國政府應(yīng)加大對數(shù)據(jù)開放的宣傳，舉辦開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用競賽，制定利用成果展示標(biāo)準(zhǔn)等，在推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的同時促進(jìn)數(shù)據(jù)的流通和利用，使政策結(jié)出的碩果真正能夠惠澤社會。