大城市周邊小城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化對策探究
——以南寧市金陵鎮(zhèn)為例

劉雅玲，李升松，謝 華

（廣西大學土木建筑工程學院，廣西 南寧 530004）

0 引言

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》提出“有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，并指出“大城市周邊的重點鎮(zhèn)，要加強與城市發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃與功能配套，逐步發(fā)展成為衛(wèi)星城”[1]?！丁笆濉蓖七M基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出基本公共服務(wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是促進機會均等[2]。大城市周邊的小城鎮(zhèn)是中心城功能轉(zhuǎn)移的重要承接點，受大城市的輻射影響最大。在基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標下，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平應(yīng)達到城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)大體均衡。當前，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下，南寧市市域城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)差距進一步縮減，但城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距依舊顯著。金陵鎮(zhèn)作為南寧市周邊的重點鎮(zhèn)與衛(wèi)星城，提高其小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平，以達到南寧區(qū)域公共服務(wù)均衡化發(fā)展是目前的主要任務(wù)。

1 大城市周邊小城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施影響因素

1.1 區(qū)位和交通條件直接影響公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)發(fā)展水平

地理區(qū)位和交通條件是小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的必要條件，直接影響其公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)發(fā)展水平。區(qū)位和交通特點甚至可以決定小城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的發(fā)展方向和建設(shè)水準[3]。大城市周邊的小城鎮(zhèn)雖然同處城市邊緣區(qū)，但其公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)發(fā)展是受到大城市輻射效應(yīng)的推動作用還是虹吸效應(yīng)的制約作用，取決于其地理區(qū)位上是處于內(nèi)緣區(qū)還是外緣區(qū)；交通上是否有城際快（高）路、城際鐵路和水運航線等水陸路交通樞紐。一般而言，離城市中心區(qū)越近，交通條件越便利，其公共服務(wù)設(shè)施配置水平越高，輻射能力和共享可能性越大。

1.2 制度與政策因素間接影響公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)發(fā)展環(huán)境

小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展會受到制度和政策的直接影響，制度和政策的調(diào)整變動會在小城鎮(zhèn)的各個層面引起波動和調(diào)整[3]。包括：改革開放初期，在農(nóng)村工業(yè)化的制度創(chuàng)新和政策激勵的驅(qū)動及外資企業(yè)的引進使一大批小城鎮(zhèn)崛起和繁興[4]，但長期的“城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)”卻拉大了城鄉(xiāng)差距。此外，土地制度、人口制度、“城鄉(xiāng)一體化”政策和“新型城鎮(zhèn)化”政策也促進小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，而等級化的城鎮(zhèn)垂直結(jié)構(gòu)體系與行政體系及不合理的投融資制度卻制約小城鎮(zhèn)發(fā)展[5]。公共服務(wù)設(shè)施作為小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的重要內(nèi)容之一，其建設(shè)發(fā)展環(huán)境與小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)呈正相關(guān)。

1.3 小城鎮(zhèn)發(fā)展定位決定公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)對象與服務(wù)程度

小城鎮(zhèn)的發(fā)展定位會吸引不同的人群集聚規(guī)模，其公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)對象和服務(wù)程度因而不同。比如：農(nóng)業(yè)型小城鎮(zhèn)的服務(wù)對象主要是本地居民，其公共服務(wù)設(shè)施只要滿足本地居民日常的使用需求即可；工貿(mào)型小城鎮(zhèn)的服務(wù)對象是本地居民和外來務(wù)工人員，由于服務(wù)對象的構(gòu)成長期是比較穩(wěn)定的，則其公共服務(wù)設(shè)施需要“常態(tài)化”服務(wù)這兩類人群；而旅游型小城鎮(zhèn)的服務(wù)對象是本地居民和外來游客，雖然本地居民的數(shù)量會比較穩(wěn)定，但外來游客數(shù)量卻會因旅游的旺季、淡季波動很大，因此公共服務(wù)設(shè)施要具備游客高峰期大量集聚所致的“非常態(tài)”服務(wù)程度。

2 金陵鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀及存在問題

2.1 金陵鎮(zhèn)基本概況

金陵鎮(zhèn)位于南寧市西部，距市區(qū)16 km，處于中心城區(qū)的50 km 影響圈層內(nèi)，南寧市市域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的次要發(fā)展軸上（見圖1），區(qū)位優(yōu)勢突出。右江縱貫全境，南百二級公路（324 國道）、南昆鐵路和南百高速公路橫貫鎮(zhèn)域，水陸路交通條件便利。并于1999 年—2010 年間先后被評為廣西壯族自治區(qū)第二批小城鎮(zhèn)綜合改革試點鎮(zhèn)、自治區(qū)重點鎮(zhèn)和南寧市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試點鎮(zhèn)。優(yōu)越的區(qū)位交通和政策紅利給金陵鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)帶來機遇。公共服務(wù)設(shè)施作為國土空間規(guī)劃的重要組成部分，關(guān)系居民生活質(zhì)量，是空間規(guī)劃改革背景下小城鎮(zhèn)發(fā)展水平的重要衡量指標。在此基礎(chǔ)上推進金陵鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)有利于為居民提供更好的公共服務(wù)，滿足居民對美好生活的需要。

由于行政區(qū)劃的調(diào)整，那龍鎮(zhèn)撤銷并入金陵鎮(zhèn)，興賢村劃歸金陵鎮(zhèn)。截至2016 年，金陵鎮(zhèn)下轄金城社區(qū)和那龍社區(qū)2 個社區(qū)和14 個行政村，其中鎮(zhèn)政府駐地在金城社區(qū)。鎮(zhèn)域內(nèi)有3 片城鎮(zhèn)建成區(qū)，分別位于金城社區(qū)、那龍社區(qū)和興賢村（見圖2），鎮(zhèn)域總?cè)丝跒?.65 萬人。

2.2 研究對象的界定

《城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃標準》（2018 年征求意見稿）中將城市公共服務(wù)設(shè)施定義為：為城市或一定范圍內(nèi)的居民提供基本的公共文化、教育、體育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會福利等服務(wù)的、不以營利為目的公益性公共設(shè)施。本文根據(jù)小城鎮(zhèn)實際情況，研究的是為金陵鎮(zhèn)鎮(zhèn)域內(nèi)居民提供基本公共服務(wù)而建設(shè)的不以營利為目的公益性公共服務(wù)設(shè)施——基礎(chǔ)教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、文化體育設(shè)施及養(yǎng)老設(shè)施。

2.3 金陵鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀及問題

2.3.1 設(shè)施配置效率低，難以滿足居民需求

金陵鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的配置主要由政府部門作為主體自上而下進行決策，缺乏公眾參與。單一化的供給方式造成公共服務(wù)設(shè)施配置效率低，服務(wù)質(zhì)量差距明顯，而在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生及養(yǎng)老層面表現(xiàn)得尤為突出。

在基礎(chǔ)教育層面，金陵鎮(zhèn)鎮(zhèn)域現(xiàn)有小學（包括小學教學點）共21 所，初中2 所，共有學生8 815人，其中小學生 5 240 人，初中生 3 575 人（見表 1）。對比《廣西壯族自治區(qū)建設(shè)用地控制指標(修訂稿)》中廣西教育系統(tǒng)建設(shè)用地控制指標(2015 年修訂)里的相關(guān)標準發(fā)現(xiàn)：2 所中學的規(guī)?；緷M足服務(wù)全鎮(zhèn)初中生就學需要。在小學方面：鎮(zhèn)區(qū)及周邊村的小學因?qū)W生多而導(dǎo)致生均校園用地不足；而一般的行政村和自然村的小學（小學教學點）卻因?qū)W生少，學校呈空心化趨勢，導(dǎo)致生均用地面積大大超過標準，造成公共設(shè)施配置效率低，鎮(zhèn)區(qū)與鄉(xiāng)村的教育資源配置差距較大，小學存在“量充足，質(zhì)不均”的問題，“城鎮(zhèn)擠，鄉(xiāng)村弱”的現(xiàn)象突出，與城鄉(xiāng)居民基本教育均等化的要求相差甚遠。

表1 金陵鎮(zhèn)中小學校情況統(tǒng)計表

在醫(yī)療衛(wèi)生層面，金陵鎮(zhèn)有2 個衛(wèi)生院（見表2），下轄14 個行政村均有村級衛(wèi)生室。但鎮(zhèn)域居民千人床位數(shù)僅為1.03 張，每千人醫(yī)技人員數(shù)僅為1.06 張，遠低于同期廣西全區(qū)及南寧市的平均水平（見表3），衛(wèi)生院服務(wù)能力不強，標準化建設(shè)相對滯后，衛(wèi)生人才不足。而居民選擇醫(yī)療設(shè)施時又更關(guān)注醫(yī)療水平，為了追求更好的醫(yī)療質(zhì)量，居民舍近求遠選擇更高一級的醫(yī)療設(shè)施，不僅增加居民就醫(yī)的時間成本和經(jīng)濟成本，還導(dǎo)致鎮(zhèn)級醫(yī)療設(shè)施配置低效。

2.3.2 設(shè)施空間布局集中，服務(wù)半徑欠佳

金陵鎮(zhèn)的公共服務(wù)設(shè)施主要布局集中在鎮(zhèn)區(qū)和行政村村委會所在地。布置在鎮(zhèn)區(qū)的中學、衛(wèi)生院、敬老院、鎮(zhèn)級活動中心及鎮(zhèn)級圖書館等服務(wù)于整個鎮(zhèn)域，但由于服務(wù)半徑的緣故，實際上鎮(zhèn)區(qū)及周邊居民對其利用率較高，而偏遠村居民的使用效率較低。同理，布置在行政村村委會所在地的村衛(wèi)生室、村級公共服務(wù)中心（配建文化綜合樓、戲臺、籃球場各1 個）、村級文化室及村級舞臺等服務(wù)于整個村域。但實際使用者主要是村委會所在地及周邊居民點的居民，不利于較偏遠的自然村居民點居民的日常使用，無法達到基本公共服務(wù)均等化的預(yù)期效果。

表2 金陵鎮(zhèn)基層衛(wèi)生院基本情況

表3 金陵鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生水平對比表

2.3.3 配置標準不統(tǒng)一，設(shè)施水平差距大

目前，南寧市甚至廣西壯族自治區(qū)均沒有制定針對小城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃的地方性標準。因此，金陵鎮(zhèn)在公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃實施方面沒有統(tǒng)一的配置標準，可參照的主要是《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》GB 50188—2007 和《鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃標準》CECS 354—2013，但前者由于出臺時間較久遠，部分標準已經(jīng)比較滯后，不適合現(xiàn)實需求，在實際規(guī)劃時該標準的執(zhí)行力度比較弱。此外還可參考《南寧市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定（2014 年版）》及《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標準》GB 50180—2018，但金陵鎮(zhèn)無論是在社會經(jīng)濟發(fā)展和人口集聚程度上都遠不及城市，因此不能盲目套用其量化標準。同時可參考的還有《南寧市鎮(zhèn)(鄉(xiāng))規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則（2013）》和《廣西壯族自治區(qū)村莊規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則 (試行）》（2019）。由于金陵鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃涉及的規(guī)范標準分散于各處，缺少統(tǒng)籌性，導(dǎo)致其各類設(shè)施之間的配置水平差距較大。例如，金陵鎮(zhèn)在文化設(shè)施上配置了1 個鎮(zhèn)級圖書館、16 個村級文化室、16 個農(nóng)家書屋及12 個村級公共服務(wù)中心里配建的文化綜合樓和戲臺；而體育設(shè)施除了鎮(zhèn)級活動中心及12個村級公共服務(wù)中心里配建的籃球場外鮮有其他配置，兩者之間差距較大。

3 大城市周邊小城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化對策

3.1 綜合居民需求，完善實施制度，優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施配置

在進行公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃時，引入公眾參與，堅持“以人為本”的理念，綜合考慮居民的多樣化需求、便捷性需求、品質(zhì)需求、共性需求與個性需求，彈性需求與剛性需求[6]，合理配置公共服務(wù)設(shè)施。以居民需求為導(dǎo)向，以基本公共服務(wù)均等化為目標，針對不同區(qū)域、不同年齡段、不同收入水平的人群優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局，提升公共服務(wù)設(shè)施效率。

公共服務(wù)設(shè)施本質(zhì)上是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不能完全由市場配置，但可以明確政府和市場的邊界，政府積極引導(dǎo)社會資本參與公共服務(wù)設(shè)施的投資、建設(shè)和運營[7]。因此，可以推廣“PPP”模式（Public-Private-Partnership，公共私營合作模式），鼓勵社會資本與政府進行合作，既有利于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，又能使公共服務(wù)設(shè)施的供給主體多樣化。政府不再“壟斷”公共服務(wù)設(shè)施，而是在私營企業(yè)和公眾利益之間起監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用?！白韵露稀焙汀白陨隙隆毕嘟Y(jié)合有利于提高公共服務(wù)設(shè)施的效率，同時又有效解決政府財政資金短缺和后期運營管理低效的情況。

3.2 分級分區(qū)差異化配置，優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局

在鎮(zhèn)域?qū)用?，由于?jīng)濟水平、交通條件和人口規(guī)模等差異，可構(gòu)建“中心鎮(zhèn)區(qū)——鎮(zhèn)區(qū)——中心村——基層村”多層級生活圈，合理調(diào)配公共服務(wù)資源，優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施空間布局，將公共服務(wù)設(shè)施分層級按需配置，滿足當?shù)鼐用袢粘Ｉ钚枰?，促進社會融合。

在鎮(zhèn)區(qū)層面，鎮(zhèn)區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施配置不僅要考慮鎮(zhèn)區(qū)居民的生活需要，還要考慮全鎮(zhèn)域居民的使用。中心鎮(zhèn)區(qū)用地局促，建設(shè)條件有限；而鎮(zhèn)區(qū)外拓的新區(qū)用地充足，建設(shè)條件較好，可以滿足規(guī)劃先行。因此，中心鎮(zhèn)區(qū)的新舊區(qū)之間可將公共服務(wù)設(shè)施差異化布局，提高公共服務(wù)設(shè)施的供給程度及服務(wù)水平。

3.3 制定有針對性的、剛性彈性結(jié)合的小城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃導(dǎo)則

整合分散的小城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)標準，根據(jù)小城鎮(zhèn)的發(fā)展定位、服務(wù)對象、居民需求等確定公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的具體內(nèi)容，根據(jù)小城鎮(zhèn)的空間規(guī)模和人居集聚等確定公共服務(wù)設(shè)施配置的量化指標，形成獨立的有針對性的小城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃導(dǎo)則。此外，根據(jù)小城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模、鎮(zhèn)村結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)等發(fā)展趨勢，制定剛性與彈性相結(jié)合的小城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃導(dǎo)則，以均衡各類公共服務(wù)設(shè)施的配置水平。

4 結(jié)論

基本公共服務(wù)均等化是促進社會公平、保障民生的重要手段。公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)發(fā)展是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)均等化的重要途徑。大城市周邊的小城鎮(zhèn)因其獨特的區(qū)位優(yōu)勢，其公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)既存在著重大機遇也面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，探究其公共服務(wù)設(shè)施的優(yōu)化對策有利于解決規(guī)劃實施中存在的各種問題。針對南寧市周邊金陵鎮(zhèn)的公共服務(wù)設(shè)施提出如下優(yōu)化對策。

1）以居民當前需求為導(dǎo)向，完善金陵鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施市場準入制度。通過引入社會資本，促進金陵鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的發(fā)展與運營管理。

2）將金陵鎮(zhèn)劃分為“中心鎮(zhèn)區(qū)——鎮(zhèn)區(qū)——中心村——基層村”四層級生活圈，以生活圈層級確定公共服務(wù)設(shè)施的配置。

3）制定符合金陵鎮(zhèn)實際的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則，并在控規(guī)層面落實，切實優(yōu)化其公共服務(wù)設(shè)施。