談食品安全監(jiān)管的現狀與發(fā)展

食品安全關系到廣大群眾的身體健康和生命安全。我國政府高度重視食品安全問題，近年來不斷從法律法規(guī)、監(jiān)管機構等方面強化食品安全監(jiān)管工作。2015 年，國家修訂出臺了新的《中華人民共和國食品安全法》，對食品安全給出了明確的定義：“食品安全，指食品無毒、無害，符合應當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害?！?同時，在第三條中明確提出，在食品安全工作中要實行“社會共治” 的監(jiān)督管理制度。面對當前食品安全形勢錯綜復雜的客觀實際，如何有效地評價食品安全監(jiān)管效果，進而提升食品安全監(jiān)管水平已然成為政界和學界廣泛關注的話題。

中國現有兩億多農民從事種植養(yǎng)殖行業(yè)，農戶違法成本低，監(jiān)管難度極大。全國每年消耗32 萬噸農藥、6000 萬噸化肥和250 萬噸農業(yè)塑料薄膜，粗放的農業(yè)生產模式導致化學污染成為當前食品安全的最大風險。2015 年，中國規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務收入 11.34 萬億元，占全國工業(yè)總產值比重10% 以上。盡管已成為國內第一大工業(yè)行業(yè)和國民經濟重要支柱，與發(fā)達國家集中生產和有序流通的食品供應體系相比，中國食品產業(yè)基礎系統(tǒng)性薄弱，表現為產業(yè)結構“多、小、散、低”，集約化程度不高，生產經營者誠信意識和守法意識淡薄。

食品安全監(jiān)管的問題

食品安全法律體系不健全。盡管我國已經制定了比較完善的法律法規(guī)，但在地方實施時仍然存在差異，導致了很多不法商家打擦邊球，走在法律的邊緣。此外，新版《食品安全法》內容復雜，難以理解，難以實施，雖然法律上的許多漏洞已經被消除，但是，近年來轉基因技術和納米技術等高新技術不僅擴大了食品市場，還引發(fā)了更多的問題，食品安全管理的步伐跟不上食品市場的發(fā)展。

多部門聯合監(jiān)管，責任推諉，監(jiān)管真空。政府多個部門的共同監(jiān)督最終導致監(jiān)管真空地帶。各級地方部門按照各級直接部門的要求，將食品安全行業(yè)整體分類為監(jiān)管類。該監(jiān)管模式涵蓋了食品供應鏈的一切方面，但長期分割的管理模式導致了部門的責任重復，各部門會忽略一些地方，形成監(jiān)管盲區(qū)。當問題發(fā)生時，各級監(jiān)管部門互相推諉，中央政府機關很難調查監(jiān)管部門的管理責任。例如，在三鹿奶粉事件中，患有“腎結石” 的孩子在 2008 年首次被發(fā)現。父母報告說，他們的孩子曾長期食用三鹿集團生產的嬰兒奶粉，他們在 7 月中旬收到孩子的檢查報告，并送往衛(wèi)生部。此后，生病孩子的數量逐漸增加到 14名。但市場上仍發(fā)現奶粉在銷售，奶粉生產中也未發(fā)現問題，說明奶粉生產和銷售過程存在嚴重脫節(jié)。乳業(yè)的生產歸屬于畜牧業(yè)，食品安全監(jiān)督方面由質量監(jiān)督部門負責，產品進入市場后由工商局主管。在管理過程中，食品安全監(jiān)督又存在質量監(jiān)督和衛(wèi)生監(jiān)督兩方面，從而導致了管理混亂。

監(jiān)管技術水平落后。我國的檢測技術水平較低，在技術和設備層面遠遠落后于發(fā)達國家。再加上缺乏熟練的檢疫人員，幾乎所有的檢測機構只能進行日常性的檢測項目，缺乏更多的項目技術和硬件條件，有時在檢測期間，工作人員只能從表面判斷，特定參數和食品的詳細情況無法檢測出來。一方面，隨著我國市場食品種類的增加，新開發(fā)的檢測方法沒有被廣泛用于實際的檢測工作，政府的資金分配不足，設備的落后也導致了相關部門的檢測效率下降。另一方面，我國政府職員缺乏合理的食品安全規(guī)劃，其對工作不負責任。

完善食品安全監(jiān)管體系的思考

食品安全問題成因的復雜性決定了其解決途徑的綜合性。除政府監(jiān)管外，企業(yè)自治、行業(yè)自律、媒體監(jiān)督、消費者參與、司法裁判同樣是糾正市場失靈進而保障食品安全的手段。因此，食品安全治理現代化要改變過去政府一家“單打獨斗” 的格局，重構監(jiān)管部門、企業(yè)、行業(yè)協會、媒體和消費者等主體的角色和權利義務關系。當這種關系用法律、政策等制度形式固定下來時，就成為食品安全治理體系。

而要將食品安全監(jiān)管嵌入經濟結構調整、政府職能轉變和社會治理創(chuàng)新的戰(zhàn)略布局中，亟須一個高層次、綜合性監(jiān)管機構統(tǒng)籌食品領域監(jiān)管政策和相關經濟政策、社會政策，協調食品產業(yè)發(fā)展、質量安全等目標。

建立健全食品安全法制度。在2015 年修訂的《食品安全法》中，加強了食品安全所有方面的法律規(guī)范，逐步加強了對犯罪者的懲罰力度。但是，政府內橫向和縱向的改革還不夠?，F階段，以《中華人民共和國食品安全法》為核心，其他相關法規(guī)均是基于部門的具體目的和責任。在實際實施的過程中，部門的管理者缺乏與其他部門在橫向上的交互。調查食品安全問題時，出現懲處標準和措施不一致的情況，這樣容易引起法律糾紛和部門之間的矛盾。因此，在完成我國食品安全監(jiān)督法制度的過程中，必須考慮到各個部門的責任，加強部門和部門之間的交流，有效地實現執(zhí)法機關的團結和協調。

有效完善食品安全質量檢測和風險評估制度機制。①加強食品質量檢驗體系建設，同時加強企業(yè)自查和中介機構檢查。充分利用各部門和地方建立的監(jiān)管網絡，在各自優(yōu)勢的基礎上，實現中央和地方機構之間的有效合作關系。針對目前業(yè)務部門實際情況，負責食品安全相關部門的相關領導需要管理和提升相關部門的檢測技術，將優(yōu)勢繼續(xù)保持，彌補存在的缺陷，部門之間分工明確，不斷加強體系建設。實現生產經營的標準化，質量檢驗員負責從食品生產到種植開展安全檢查和監(jiān)督工作，并建立田間產品的檔案管理制度，還負責建立村莊和城鎮(zhèn)植物保護人員和質量檢查員制度。②建立各類農產品質量安全監(jiān)測站。加強規(guī)范倉儲、銷售、使用等合格產品準出口體系建設，建立有效的食品出口批發(fā)和零售市場監(jiān)管準入體系，加強供給側食品質量安全監(jiān)管力度。

加強食品安全監(jiān)管治理隊伍建設。強大產業(yè)和強大監(jiān)管互為支撐。中國食品藥品監(jiān)管人員編制長期在10萬人左右，而各類有證的食品生產經營主體則數以百萬計，監(jiān)管人員和監(jiān)管對象比例嚴重失衡。

我國食品安全監(jiān)督機制不完善，部分原因是監(jiān)督職能分配得不合理，同時也反映出目前食品行業(yè)缺乏專業(yè)的監(jiān)管體系，健全的食品安全意識和生產業(yè)務培訓體系，以及有效的評價體系和懲罰制度以及職業(yè)道德和責任感。為改善食品安全監(jiān)管現狀，政府應加強食品安全監(jiān)督的質量和能力：①定期培訓執(zhí)法人員，加強監(jiān)督隊伍組織，增加對食品安全監(jiān)督部門不良行為的懲罰條例，使其從法律層面嚴格規(guī)范和標準化。②定期對管理監(jiān)管人員食品安全相關的知識和能力進行考核，公布政府機關人員的道德和職業(yè)素質的考核結果，使政府的內部管理系統(tǒng)更加開放和透明。

隨著社會經濟的不斷發(fā)展，人們的生活水平不斷提高，人們對食品安全問題也越來越重視。為了保障我國的食品安全，保證食品消費市場的安全性和穩(wěn)定性，我國已初步建立了食品質量安全監(jiān)管體系。然而，在當前我國食品質量和安全監(jiān)督過程中仍存在一些問題有待解決。因此，應該努力完善我國食品質量安全監(jiān)管體系，加強食品質量安全監(jiān)管，提高執(zhí)法人員和公眾的食品質量，才能保證我國食品質量安全，不斷完善和優(yōu)化我國食品質量安全監(jiān)管體系。