地方政府融資風(fēng)險管控策略

王叢

【摘要】分稅制改革后，為支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國地方政府形成了投融資制度。在此制度支持下，地方政府才得以快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。但這一制度在推進(jìn)地方進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，也存在諸多風(fēng)險因素，而且由于主體的特殊性，一旦風(fēng)險發(fā)生，便危及當(dāng)?shù)卣?、商業(yè)銀行等的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至是引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險。

【關(guān)鍵詞】地方政府 融資 風(fēng)險 控制

【中圖分類號】F811.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

地方政府投融資平臺是由地方政府主導(dǎo)成立的以融資為目的的獨(dú)立法人公司，主要目的是為了進(jìn)行地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)，主要表現(xiàn)為地方的各類城建開發(fā)公司、城建投資公司以及城建資產(chǎn)公司。盡管這類公司也具有獨(dú)立法人性質(zhì)，但與一般投融資主體相比，這類公司擁有政府背景，一般能夠獲得財(cái)政擔(dān)保，政治屬性濃厚。目前我國的地方政府融資正處于控制調(diào)整階段。在全球性金融危機(jī)背景下，我國的地方政府融資平臺獲得快速發(fā)展，但過高的負(fù)債規(guī)模意味著巨大的財(cái)政風(fēng)險與債務(wù)風(fēng)險。

地方政府融資平臺蘊(yùn)含的主要風(fēng)險分析

2015年，中國社科院發(fā)布了國家資產(chǎn)負(fù)債報告，內(nèi)容顯示，截至2014年末，我國地方政府總負(fù)債30.28萬億元，地方融資平臺借債占較大比重。這其中有政府需要直接償還的債務(wù)，也有地方政府負(fù)責(zé)擔(dān)保以及救助性的債務(wù)。從數(shù)據(jù)來看，地方政府融資平臺的風(fēng)險還處于可控范圍，但也存在風(fēng)險隱患。

運(yùn)營風(fēng)險。地方政府建設(shè)融資平臺的最初目的是為了支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些建設(shè)項(xiàng)目一般都是公益性的或者半經(jīng)營性的，這也意味著項(xiàng)目建成之后，地方政府難以獲得穩(wěn)定的收益來還款，那么地方政府的融資平臺本身便面臨運(yùn)營風(fēng)險。而且一般來說，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要高額的前期資金投入，融資平臺大都是向商業(yè)銀行申請數(shù)額較大的貸款融資，這種項(xiàng)目的高投入也加劇了融資平臺的運(yùn)營風(fēng)險。

債務(wù)風(fēng)險。目前，我國地方政府融資平臺數(shù)量多，而且融資規(guī)模巨大，他們的融資渠道大都是商業(yè)銀行的貸款。我國大部分地方政府融資平臺都背負(fù)著巨額債務(wù)，這主要有兩個方面的原因：一是1994年分稅制改革之后，地方政府事權(quán)增多而財(cái)權(quán)減少，這導(dǎo)致地方政府沒有足夠的資金進(jìn)行地方建設(shè)，只能通過投融資平臺來獲取更多建設(shè)資金支持；二是當(dāng)前我國地方政府官員的政績考核指標(biāo)以GDP增長速度為主，這驅(qū)使地方官員通過承建大工程來拉動地方經(jīng)濟(jì)增長，而這些工程建設(shè)無疑也需要投入巨額資金，這又刺激地方政府融資平臺大規(guī)模借債，但由于這些項(xiàng)目工程往往是半經(jīng)營性或公益性的，融資平臺很難在項(xiàng)目建成后獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流收益，因此無力償還貸款，這便產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險。

財(cái)政風(fēng)險。政府融資所面臨的財(cái)政風(fēng)險實(shí)際上是來自地方融資平臺的債務(wù)風(fēng)險，因?yàn)樵谡谫Y平臺的運(yùn)作過程中，政府被默認(rèn)為融資平臺的擔(dān)保者，一旦融資平臺無法償還債務(wù)，地方政府便需要使用地方財(cái)政收入來償還債務(wù)，這可能催生財(cái)政風(fēng)險。因此也可以說，地方政府的財(cái)政風(fēng)險很大程度上是由地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險決定的。目前，我國地方政府融資平臺都有較高的負(fù)債，這提升了地方政府財(cái)政風(fēng)險。

地方政府融資的風(fēng)險控制

政府宏觀層面舉措。首先，政府要厘清與市場的關(guān)系。國家發(fā)改委在2014年下發(fā)的《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》中明確提出，要將政府融資職能從融資平臺剝離，地方政府融資平臺在性質(zhì)上為獨(dú)立公司，政府不應(yīng)過度干預(yù)，而應(yīng)使之遵循市場發(fā)展規(guī)律。具體來說，對于有收益的經(jīng)營項(xiàng)目，地方政府不應(yīng)干預(yù)地方政府融資平臺；純公益項(xiàng)目不應(yīng)由地方融資平臺運(yùn)營，而應(yīng)交由地方政府；對于那些有一定收益的公益項(xiàng)目，融資平臺可與政府合作，前者負(fù)責(zé)資金籌措償還，后者可給予一定補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策。

其次，政府要建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制。這主要包括兩個層面，一是國家需要建立一套預(yù)警機(jī)制來監(jiān)測全國地方政府融資平臺的財(cái)務(wù)狀況，并設(shè)計(jì)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，當(dāng)數(shù)據(jù)到達(dá)風(fēng)險臨界點(diǎn)時便自動發(fā)出警報；二是地方政府融資平臺本身要建立自我風(fēng)險防控體制，對自身運(yùn)營的項(xiàng)目質(zhì)量、現(xiàn)金流持續(xù)性、負(fù)債管理等進(jìn)行監(jiān)測，并定期做出風(fēng)險評估，以降低平臺運(yùn)營風(fēng)險。

再次，地方政府融資平臺作為獨(dú)立的公司，應(yīng)建立財(cái)務(wù)信息披露制度，及時公布公司的財(cái)務(wù)信息，這樣公眾才能夠了解地方政府融資平臺的運(yùn)營信息，了解項(xiàng)目的經(jīng)營情況、資金流向、負(fù)債等信息，這不僅是對地方政府融資平臺的監(jiān)督，也能讓融資平臺在社會樹立良好形象，從而吸引民間資本進(jìn)入。

最后，要成立項(xiàng)目退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資本投資的可進(jìn)可出。在市場經(jīng)濟(jì)中，資本具有逐利性，當(dāng)項(xiàng)目能夠獲得收益時，大量資本涌入其中，而當(dāng)投資者從運(yùn)營中獲取一定利益后，便會將資本退出并尋求新的投資項(xiàng)目。地方政府融資平臺作為市場主體，其應(yīng)遵循市場規(guī)則，在吸納社會資本的同時，也應(yīng)允許資本退出，如應(yīng)允許社會資本通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)售等方式撤出資本。通過退出機(jī)制建設(shè)可以讓地方政府融資平臺獲取更多社會資本的好感，進(jìn)而吸引社會資本提升融資平臺的活力。

政府融資平臺微觀層面舉措。首先，要對現(xiàn)有融資平臺進(jìn)行整改。根據(jù)有關(guān)資料顯示，我國發(fā)改委、銀監(jiān)會、央行統(tǒng)計(jì)的地方政府融資平臺數(shù)量差距較大，有的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示2000多家，而有的統(tǒng)計(jì)則過萬，由此可見，我國地方政府融資平臺管理較為混亂。要想降低融資平臺風(fēng)險，便要掌握我國地方政府融資平臺的真實(shí)狀況，對那些空殼融資平臺進(jìn)行清理，而涉嫌違規(guī)的平臺應(yīng)限期整改，使之合規(guī)運(yùn)營。同時，政府應(yīng)鼓勵那些資產(chǎn)少、規(guī)模小且收益不多的融資平臺進(jìn)行整合，以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，提升資源使用效率。

其次，要優(yōu)化政府融資平臺的注入資本。地方政府平臺注冊資本造假、資產(chǎn)較少造成了管理的混亂，也為融資平臺本身發(fā)展埋下隱患，為此可以要求地方政府融資平臺重新注入資本，并進(jìn)行嚴(yán)格審查，確保資本注入的真實(shí)性。要優(yōu)化地方政府融資平臺注入資本，政府可以適度將一些資產(chǎn)質(zhì)量優(yōu)、流動性好的項(xiàng)目資源撥給地方融資平臺，這樣其能夠獲得穩(wěn)定的資金來源，為其持續(xù)健康發(fā)展提供保障，也能夠提升平臺抵御風(fēng)險的能力。

再次，應(yīng)改革地方政府融資平臺內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。地方政府融資平臺由于其性質(zhì)的特殊性，它的管理層一般由政府人員兼任，這導(dǎo)致平臺內(nèi)部管理責(zé)任不明。而且由于有政府財(cái)政擔(dān)保，這類融資平臺更容易獲得銀行貸款，而忽視平臺本身的經(jīng)營狀況，這很容易造成平臺經(jīng)營風(fēng)險。為此，地方政府融資平臺必須改變內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，政府人員應(yīng)逐步退出融資平臺的內(nèi)部管理，將之交由專業(yè)的公司管理人員運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理。在內(nèi)部控制上，地方政府融資平臺的監(jiān)事會必須具備權(quán)威性和獨(dú)立性，能夠?qū)ζ脚_的真實(shí)運(yùn)營情況進(jìn)行審查，并提出管理建議，有效控制平臺運(yùn)營風(fēng)險。

最后，要加快地方政府融資平臺市場化建設(shè)，拓寬融資渠道。地方政府融資平臺由于有政府財(cái)政擔(dān)保而大量從銀行貸款，這導(dǎo)致它的資金來源單一，融資結(jié)構(gòu)不平衡，這種運(yùn)營方式不僅增加了融資平臺的風(fēng)險，也對銀行造成系統(tǒng)性風(fēng)險。要想化解這些風(fēng)險，必然要拓寬地方政府融資平臺的融資渠道，改變過度依賴銀行的融資模式。地方政府融資平臺可通過發(fā)行債券來融資，降低融資成本，且債券償還周期長，也可控制風(fēng)險。此外，上市也是地方政府融資平臺獲取大量資金的渠道之一，而且通過上市還能夠完善公司治理結(jié)構(gòu)，也有益于平臺的風(fēng)險控制。

（作者單位：中國石油大學(xué)（華東）經(jīng)管學(xué)院）

【注：本文為東營市社科規(guī)劃項(xiàng)目（DYSK（2016）55）和中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目（15CX04038B）的階段性成果】

責(zé)編/王坤娜 孫垚（見習(xí)） 美編/楊玲玲