審計手段在改制剝離資產(chǎn)中的運用

張國平

【摘 要】隨著我國國企改制工作的不斷深入，國有資產(chǎn)流失問題也在不斷出現(xiàn)。針對部分企業(yè)在改制過程中存在程序不規(guī)范、資產(chǎn)處置不完善、監(jiān)管措施不到位、產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、責(zé)權(quán)不明確而造成國有資產(chǎn)隱性流失等問題，文章結(jié)合R廠改制中資產(chǎn)剝離的相關(guān)問題進行分析與研究，在如何運用審計手段對資產(chǎn)剝離決策分析及清產(chǎn)核資、確權(quán)等方面，提出了具有可操作性和指導(dǎo)性的方法、觀點，以期對國有資產(chǎn)剝離工作起到借鑒作用，使該項工作更規(guī)范、更高效地開展，維護國有資產(chǎn)完整。

【關(guān)鍵詞】審計;國有資產(chǎn)流失;剝離資產(chǎn)

【中圖分類號】F271;F239.4 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-0688（2020）09-0128-03

國企改制是指改變原有國有企業(yè)的體制和經(jīng)營方式，其中心環(huán)節(jié)和核心內(nèi)容是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，增強國有企業(yè)活力，提高國有企業(yè)的經(jīng)濟效益。根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定和改制相關(guān)政策，經(jīng)過近20年的國企剝離和改制分流，國企改制工作已經(jīng)取得相當(dāng)大的成效，但隨著改制工作的不斷深入推進，國有資產(chǎn)流失的問題越來越突出，并呈現(xiàn)出手段更隱蔽、情況更復(fù)雜的態(tài)勢。筆者結(jié)合工作實踐，對國企改制中國有資產(chǎn)流失原因進行分析，通過運用審計手段對改制企業(yè)剝離資產(chǎn)進行清查確權(quán)，找出隱匿部分，從而維護國有資產(chǎn)在改制中的安全與完整。

1 案例背景分析

1.1 企業(yè)背景及改制情況

R廠系全民所有制企業(yè)，建于1958年，改制前由金華市商業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司（簡稱商業(yè)國資公司）授權(quán)監(jiān)管。該公司于1998年10月進行整體改制，設(shè)立X公司，R廠注銷。2008年12月，金華市國資委和市貿(mào)易糧食局移交市商業(yè)國資公司管理權(quán)時，未對市商業(yè)國資公司下屬監(jiān)管企業(yè)的改制剝離資產(chǎn)進行盤點及移交。

R廠一共經(jīng)過兩輪改制，第一輪為1997—1998年，對R廠現(xiàn)有資產(chǎn)進行所有權(quán)改制;第二輪為2001年，對原R廠職工勞動關(guān)系進行理順。1997年10月，R廠開始啟動改制。1997年12月25日，金華市國有資產(chǎn)管理局下發(fā)《關(guān)于確認(rèn)R廠資產(chǎn)評估價值的批復(fù)》，確認(rèn)R廠截至1997年6月30日的凈資產(chǎn)為2 687.56萬元（含國有土地使用權(quán)價值1 656.10萬元）。此輪改制未對土地使用權(quán)進行評估。1998年8月25日，金華市產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)《關(guān)于設(shè)立X公司的批復(fù)》，R廠評估及核銷、提留后凈資產(chǎn)為-570.96萬元，虧損部分用原廠區(qū)土地價值彌補。2001年5月31日，根據(jù)《關(guān)于X公司深化企業(yè)改革進一步理順勞動關(guān)系實施方案的批復(fù)》，X公司理順勞動關(guān)系費用總計2 133.41萬元，來源包括改制時提留、剝離非經(jīng)營性資產(chǎn)及河盤橋廠區(qū)土地。

1.2 案例基本情況

2016年3月，金華市資產(chǎn)管理公司（簡稱資產(chǎn)管理公司）發(fā)現(xiàn)R廠名下還有一塊土地資產(chǎn)（坐落于金華市解放西路380號，屬國有劃撥用地，土地用途為商業(yè)服務(wù)業(yè)，面積為162.7 m2），之前一直未被公司知曉。經(jīng)調(diào)查，該地屬于房地分離，土地產(chǎn)權(quán)歸R廠，地面上建筑物產(chǎn)權(quán)歸改制后企業(yè)X公司所有。

2016年11月，X公司把解放西路380號土地權(quán)證交還給資產(chǎn)管理公司。資產(chǎn)管理公司經(jīng)過分析認(rèn)為，R廠的隱匿資產(chǎn)來源于改制前老國有企業(yè)的剝離資產(chǎn)，可能還不止這些。2017年4月，資產(chǎn)管理公司委托Z會計師事務(wù)所對R廠改制剝離資產(chǎn)開展專項審計。歷經(jīng)8個月的調(diào)查審計，六易審計稿，與X公司進行了十多輪的談判溝通，終于在2017年12月，Z會計師事務(wù)所出具了審計報告，R廠也出具了認(rèn)同審計報告的函。2018年，在資產(chǎn)交接過程中，資產(chǎn)管理公司又發(fā)現(xiàn)新的隱匿遺漏資產(chǎn)，R廠也對兩處列為剝離資產(chǎn)的房屋提出了新的證據(jù)。經(jīng)資產(chǎn)管理公司和X公司共同委托Z會計師事務(wù)所進行二次審計，終于在2019年5月，重新出具了審計報告。2019年11月，雙方就R廠改制剝離資產(chǎn)簽訂了資產(chǎn)交接協(xié)議，并進行資產(chǎn)移交。

1.3 金華市國企改制中國有資產(chǎn)流失的原因分析

金華市本級20世紀(jì)90年代末及21世紀(jì)初進行的國有企業(yè)改革，由于企業(yè)多、工作量大、情況復(fù)雜，加之金華市有明確的時限要求，因此在實施中往往不得不倉促上陣。為完成國企改革任務(wù)，具備改制條件的改了，有些本來不具備改制條件的企業(yè)，也因為困難重重、生產(chǎn)經(jīng)營無法維持而列入改制計劃，勉勉強強地改。雖然從總體上看，國企改制是成功的，促進了金華市的經(jīng)濟發(fā)展，增強了企業(yè)活力，但是同時也應(yīng)看到，少部分企業(yè)因條件不完全具備或時間倉促，改制遺留了不少問題。當(dāng)時涉及改制的法律法規(guī)不完備，有些企業(yè)因未能及時向資產(chǎn)評估機構(gòu)提供有效的資料，導(dǎo)致資產(chǎn)評估范圍不全。同時，改制過程也出現(xiàn)一些企業(yè)法紀(jì)意識淡薄、管理比較混亂、會計信息資料失真嚴(yán)重等情況。

2 審計手段在國企改制剝離資產(chǎn)中的運用

審計手段作為國有企業(yè)改制中一項重要制度安排和不可或缺的工具，通過依法履行職責(zé)，可對剝離資產(chǎn)進行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能。正確借助和運用審計手段，可以加大對改制剝離資產(chǎn)監(jiān)督力度，推進國有企業(yè)運行規(guī)范化，通過掌握真實可靠的會計信息資料，可為相關(guān)決策提供依據(jù)，確保國有資產(chǎn)評估的真實性、產(chǎn)權(quán)界定的合規(guī)性，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，促進國有資本的合理流動，維護國有資產(chǎn)的完整。

2.1 工作思路及方法

資產(chǎn)管理公司按照“尊重歷史、平穩(wěn)有序、逐步深入、注重證據(jù)、協(xié)商為主”的原則，開展對R廠改制剝離資產(chǎn)審計。改制剝離資產(chǎn)審計的依據(jù)是政府批準(zhǔn)的改制文件、市政府抄告單、資產(chǎn)評估報告及政府拆遷補償政策等。此次改制剝離資產(chǎn)審計的重點是對R廠及X公司所有的房地產(chǎn)進行一次全面盤整。

資產(chǎn)管理公司對R廠改制剝離資產(chǎn)進行兩種方式互推及相互驗證。一是對現(xiàn)有資產(chǎn)的倒查。首先通過金華市不動產(chǎn)局查閱X公司的現(xiàn)有及歷史不動產(chǎn)信息，通過比對改制資產(chǎn)評估報告中的資產(chǎn)清單，借此梳理出可疑資產(chǎn)，然后針對可疑資產(chǎn)逐一追溯其來源，最后確認(rèn)其是否在改制資產(chǎn)范圍內(nèi)。二是對原有資產(chǎn)順查。首先通過金華市不動產(chǎn)局查詢R廠及其子公司在改制時的房地產(chǎn)情況，然后逐項查看其去向，從中比較明晰地顯示房產(chǎn)過戶情況，最后梳理出一批可疑資產(chǎn)，確認(rèn)其是否在改制資產(chǎn)范圍內(nèi)。對于不在改制范圍內(nèi)后又拆除的房產(chǎn)，則去當(dāng)?shù)夭疬w辦了解當(dāng)初拆遷協(xié)議及拆遷政策，以便追回拆遷補償款。

2.2 審計中的主要政策處理

（1）改制文件中未提取土地使用費的劃撥土地應(yīng)屬改制剝離資產(chǎn)。金華市資產(chǎn)評估公司出具的《資產(chǎn)評估報告》顯示，截至1997年6月30日，R廠資產(chǎn)總額中包含國有土地使用權(quán)132 820.60 m2。資產(chǎn)管理公司從獲取的相關(guān)資料分析土地資產(chǎn)拼回原有的土地，查看是否存在沒有被找到的土地及隱匿資產(chǎn)。經(jīng)過再三核實，資產(chǎn)管理公司發(fā)現(xiàn)評估報告中出現(xiàn)的土地使用權(quán)面積與現(xiàn)有實際查到的土地面積差額在224.60 m2，誤差不大。與此同時，資產(chǎn)管理公司也查實了房地分離產(chǎn)生的歷史原因，R廠第一次改制用掉土地使用權(quán)36 203.40 m2，第二次改制用掉土地使用權(quán)68 478 m2，其用于彌補虧損的土地使用權(quán)一直限制在河盤橋廠區(qū)內(nèi)，廠區(qū)外的劃撥用地都應(yīng)該作為改制剝離資產(chǎn)，屬于國有資產(chǎn)。

（2）認(rèn)可改制后市政府對后續(xù)改制剝離資產(chǎn)的處置。湖海塘原養(yǎng)殖加工場地塊，面積為19 000 m2（28.5畝），屬于改制時的剝離資產(chǎn)。據(jù)金華市人民政府相關(guān)專題會議紀(jì)要顯示，金華市人民政府同意X公司用湖海塘養(yǎng)殖場用地出讓所得彌補理順勞動關(guān)系資金缺口和承擔(dān)五金交電有限公司（簡稱五金公司）的擔(dān)保損失。后該剝離地塊的補償款907.303萬元（包括10 000 m2商住用地、9 000 m2綠化用地補償）匯入X公司，根據(jù)公司賬面記錄，X公司將其中662.260 3萬元用于理順勞動關(guān)系資金缺口，剩余245.042 7萬元用于企業(yè)職工保障金。經(jīng)查，X公司于2005—2006年為五金公司擔(dān)保貸款實際償還資金合計415.48萬元。X公司賬面記錄與原文件批復(fù)有差異，但其理順勞動關(guān)系資金缺口和為五金公司的擔(dān)保損失，從金額上已覆蓋湖海塘原養(yǎng)殖場地塊補償款。

（3）對當(dāng)初拆遷政策沒有落實的，依據(jù)政策予以補償。資產(chǎn)管理公司在查詢資料時發(fā)現(xiàn)，目前在X公司名下的禹王弄23號3幢房產(chǎn)系拆遷房產(chǎn)。1996年1月由金華市小碼頭市場改造工程辦公室將R廠位于婺江東路186號的房產(chǎn)回遷安置在小碼頭新建市場內(nèi)。根據(jù)所附的房屋所有權(quán)登記申請書，1997年12月18日X公司申請登記該處房產(chǎn)，坐落地金華小碼頭3#地塊，面積為136.29 m2。資產(chǎn)管理公司認(rèn)為拆遷房產(chǎn)系R廠所有，且該房產(chǎn)未包含在改制資產(chǎn)中，應(yīng)屬于R廠資產(chǎn)，應(yīng)作為國有資產(chǎn)剝離。根據(jù)拆遷安置補償協(xié)議書，回遷前周轉(zhuǎn)期間停產(chǎn)損失和臨時安置費由R廠自行承擔(dān)，但相關(guān)職工已由X公司進行補償安置。資產(chǎn)管理公司參照同期拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，返還X公司職工安置補償費20多萬元。

（4）對X公司占用剝離資產(chǎn)的政策處理。資產(chǎn)管理公司對于X公司占用改制剝離資產(chǎn)拆遷款項的，按照中共金華市委文件（市委〔1996〕16號）相關(guān)規(guī)定，以銀行同期貸款利率支付使用費，利息從簽訂拆遷協(xié)議下月開始計息。對于完全擁有產(chǎn)權(quán)的剝離資產(chǎn)房產(chǎn)，租金予以收回，租金利息與房產(chǎn)管理費抵消，房屋維護費用給予補償。

（5）剝離資產(chǎn)已被X公司處置。對當(dāng)初交易情況進行審查，委托資產(chǎn)評估公司對當(dāng)時交易價格進行評估，如符合當(dāng)初市場價格，資產(chǎn)管理公司對交易行為予以認(rèn)可，收回交易款項及利息。

（6）改制評估日與改制批準(zhǔn)日期間買的房產(chǎn)處理。金華市政府批準(zhǔn)改制文件明確以改制評估日為基準(zhǔn)進行改制，且之后也未組織改制審計單位對財務(wù)進行調(diào)整，資產(chǎn)管理公司認(rèn)為改制評估日之后購買的房產(chǎn)歸X公司所有。

3 審計發(fā)現(xiàn)的隱匿剝離資產(chǎn)

據(jù)統(tǒng)計，資產(chǎn)管理公司核查到的R廠改制剝離資產(chǎn)（包括現(xiàn)有房產(chǎn)及已拆遷房產(chǎn)），除3處房產(chǎn)（衢州營業(yè)部、解放西路380號及湖海塘土地）外，其他的均已變更到新辰股份公司名下。經(jīng)過初步評估，改制剝離資產(chǎn)價值在1 200萬元以上。時隔20年，資產(chǎn)管理公司從X公司手中找回了隱匿改制剝離資產(chǎn)1 200多萬元，有效避免了國有資產(chǎn)流失。由于資產(chǎn)管理公司未能獲取R廠完整的固定資產(chǎn)明細(xì)賬、土地明細(xì)賬，加之時間久遠，根據(jù)現(xiàn)有資料無法追溯改制時點R廠不動產(chǎn)實際組成明細(xì)情況，因此有可能還存在遺漏的改制剝離資產(chǎn)。

3.1 改制企業(yè)檔案管理欠規(guī)范，檔案缺失嚴(yán)重

當(dāng)初國企改制時并沒有移交檔案，資產(chǎn)管理公司開展審計所需的資料均需通過市檔案館、市國土局、市財政局、市拆遷辦、市房交所及改制后企業(yè)取得。在前期審計過程中，資產(chǎn)管理公司發(fā)現(xiàn)改制企業(yè)檔案管理比較混亂，無法提供完整的檔案資料，對審計調(diào)查結(jié)果的確認(rèn)帶來不確定因素。

3.2 改制企業(yè)剝離資產(chǎn)審計及后續(xù)資產(chǎn)處置難度大

在審計R廠改制剝離資產(chǎn)審計過程中，資產(chǎn)管理公司還發(fā)現(xiàn)剝離資產(chǎn)實際上有很大一部分是國有企業(yè)改制的遺漏資產(chǎn)，同時這些剝離資產(chǎn)的去向令人擔(dān)憂。例如，有的土地、房產(chǎn)權(quán)屬證書基本上已過戶到改制后企業(yè)名下，有的剝離資產(chǎn)被政府征遷后的補償款全部被改制后企業(yè)領(lǐng)取，有的剝離資產(chǎn)被改制后企業(yè)擅自處置和被原國有企業(yè)職工占用等。由于企業(yè)改制已過去20多年，現(xiàn)在房產(chǎn)土地價值較高，改制后企業(yè)存在抵觸審計及移交資產(chǎn)情緒，因此審計工作較難開展。

4 結(jié)語

在國有企業(yè)R廠改制工作中，國有資產(chǎn)流失問題長期存在。在國企改制剝離資產(chǎn)中，正確運用審計手段，找出隱匿剝離資產(chǎn)，可避免國有資產(chǎn)流失。運用該案例的成功經(jīng)驗，相關(guān)管理部門可對改制企業(yè)實行“一企一策”、區(qū)別對待，妥善解決剝離資產(chǎn)的歷史遺留問題，建立有效的國有資產(chǎn)審計監(jiān)督機制，從而確保國有資產(chǎn)的安全完整和保值增值。

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