水環(huán)境保護法律制度實施效果評估研究

王蛟　閆春容　蔡燕

摘 要：潼南位于長江上游地區(qū)，近年來，潼南區(qū)按照中央、市委統(tǒng)一部署，對標對表水環(huán)境保護相關法律制度的要求，因地制宜實施“碧水、藍天、綠地、田園、寧靜”五大環(huán)保行動，水環(huán)境質量得到持續(xù)提升。然而，在實施過程中，仍然存在著水環(huán)境保護責任落實有待加強等問題，在本文中，筆者針對發(fā)現(xiàn)的問題，提出了相應的對策建議。

關鍵詞：潼南;水環(huán)境;法律制度

潼南區(qū)位于重慶西北部，轄22個鎮(zhèn)街，幅員面積1583平方公里，人口103萬。區(qū)內水資源豐富，涪江、瓊江橫貫潼南全境，大小河流136條，其中流域面積1000平方公里以上的市級河流2條，流域面積50平方公里以上的區(qū)級河流14條，鎮(zhèn)級河流64條，村級河流56條?，F(xiàn)有水庫75座，其中中型水庫3座，小（一）型水庫17座，?。ǘ┬退畮?5座。

一、潼南區(qū)施行水環(huán)境保護法律制度的情況

（一）制定完善潼南區(qū)水環(huán)境保護相關制度

1.完善區(qū)內相關制度。2017年以來，潼南區(qū)嚴格落實《重慶市潼南區(qū)環(huán)境保護工作責任規(guī)定（試行）》，將次級河流、飲用水源保護、工業(yè)企業(yè)等方面的工作職能下沉到鎮(zhèn)街;同時，進一步厘清了有關部門在環(huán)境保護中的職能職責，并實行嚴格的問責制和“一票否決”制，形成齊抓共管的局面;2018年以來，區(qū)政府印發(fā)《潼南區(qū)水環(huán)境保護問題整治方案的通知》，制定了劣V類河流和不達標河流整治、非法碼頭整治及復耕復綠、農村農業(yè)面源污染、入河排污口整治、河流水質斷面監(jiān)測等10個專項工作方案;2019年，潼南區(qū)總河長簽發(fā)《重慶市潼南區(qū)河長令（第1號）》，組織召開2次全區(qū)總河長會議，潼南區(qū)委、區(qū)政府多次召開會議專題研究涪江、瓊江流域綜合整治工作，明確任務書、路線圖，做到一級抓一級、層層抓落實;緊盯瓊江流域問題整改，潼南區(qū)政府印發(fā)《潼南區(qū)瓊江流域水環(huán)境問題整改方案》《潼南區(qū)涪瓊兩江突出水環(huán)境問題整改方案》《瓊江河潼南區(qū)段水環(huán)境限期達標方案》，以完善潼南區(qū)水環(huán)境保護的制度體系。

2.強化上下游聯(lián)動。重慶市潼南區(qū)、銅梁區(qū)與四川省遂寧市、資陽市四地河長辦聯(lián)合簽訂了《河長制領域戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，潼南區(qū)、銅梁區(qū)簽署了《瓊江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》，強化了上下游聯(lián)防聯(lián)治，建立了集中巡河機制;潼南區(qū)區(qū)委書記親自帶隊與遂寧市、資陽市開展聯(lián)合巡河，共同制定上下游聯(lián)動治理措施，進一步落實了聯(lián)防聯(lián)控、聯(lián)合執(zhí)法、合力治污機制。

（二）嚴格落實河長制

2019年，潼南區(qū)在牽頭抓總上持續(xù)發(fā)力。充分發(fā)揮河長制在治水管水中的“排頭兵”作用，各級河長深入基層一線，蹲點調研、現(xiàn)場辦公，督導整改落實。部門河長盡職履職，積極協(xié)助區(qū)級河長發(fā)現(xiàn)、交辦、處置問題。在持續(xù)開展打擊非法采砂、畜禽養(yǎng)殖污染治理以及整治河道清“四亂”等專項行動的基礎上，全面貫徹落實市總河長1號令。此外，潼南區(qū)還在統(tǒng)籌協(xié)調上持續(xù)發(fā)力。依托河長制平臺，匯聚各方力量，突出重點、突破難點，推動全區(qū)河長制見實見效。一是跨部門聯(lián)動，以問題為導向，持續(xù)推進部門與部門、鎮(zhèn)街與鎮(zhèn)街、部門與鎮(zhèn)街開展聯(lián)合巡查、聯(lián)合執(zhí)法，推動河長制成員單位積極履職，群眾積極參與，媒體積極宣傳。二是跨區(qū)域聯(lián)動，堅持整體“一盤棋”思想，持續(xù)推進上下游跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，與重慶、四川多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開聯(lián)席會議6次，開展聯(lián)合行動12次，解決水污染突出問題7個。三是跨行業(yè)聯(lián)動，堅持陸域和水域共治，一體化推進工業(yè)污染、生活污染、畜禽養(yǎng)殖污染等水污染防治，重點加快污水集中處理設施新建、改建、擴建及配套管網(wǎng)建設工作。同時，強化砂石監(jiān)管，打擊非法盜采砂石的行為。四是整合資金，積極拓寬融資渠道，對環(huán)保、住建、水利、農業(yè)等部門的資金進行打捆，對農村環(huán)境綜合整治、水域綜合治理、城鎮(zhèn)農村垃圾處理、污水處理設施和污水管網(wǎng)等環(huán)境治理項目進一步加大投入。五是發(fā)展河長力量，充分發(fā)揮組織、統(tǒng)戰(zhàn)、共青團的作用，壯大“百姓河長”“民間河長”隊伍，讓黨代表、人大代表、政協(xié)委員、志愿服務者等參與河庫保潔巡查。2018年以來，全面推行重慶市河長制管理信息系統(tǒng)，區(qū)鎮(zhèn)村三級級河長累計巡河2.5萬余人次，巡河里程2.8萬余公里，發(fā)現(xiàn)并解決水域漂浮物、岸坡垃圾以及尾菜堆積等多個問題，壓實河長責任制。

（三）防治并舉，加大監(jiān)管力度

強化法治化、專業(yè)化治理力度。一是加強執(zhí)法檢查。嚴格落實“雙隨機、一公開”制度，2017年以來，潼南區(qū)立案查處環(huán)境違法案件一百余件。二是強化司法聯(lián)動。按照《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，積極聯(lián)系協(xié)調公安、法院、檢察機關進一步建立健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，形成了打擊環(huán)境污染犯罪行為的合力。三是創(chuàng)新監(jiān)管模式。潼南區(qū)高新區(qū)管委會為進一步提高環(huán)境保護監(jiān)管水平，積極創(chuàng)新管理模式，聘請第三方環(huán)保服務公司作為環(huán)境治理的“環(huán)保管家”，統(tǒng)籌解決園區(qū)企業(yè)各方面環(huán)境問題。四是開展生態(tài)流量論證。制定《潼南區(qū)瓊江生態(tài)流量保障整改方案》，對瓊江6座攔河大壩進行改造，并安排專人適時開閘放水，以加速水體置換，提高瓊江水體質量。

二、潼南區(qū)在施行水環(huán)境保護法律制度過程中存在的不足

（一）水環(huán)境保護責任落實有待加強

潼南區(qū)雖然研究制定了《環(huán)境保護工作責任規(guī)定（試行）》，細化了各級各部門的水環(huán)境保護職責，但在環(huán)境保護責任全面落實上還存在一定差距。一是個別單位主動擔責意識不夠強。機構改革前，行政部門水環(huán)境保護職能職責有的交叉、重疊，存在“九龍治水”現(xiàn)象。機構改革后，各部門職能職責得到優(yōu)化調整，但工作銜接還不夠緊密，仍有少數(shù)部門、鎮(zhèn)街主動擔責盡責意識不強。二是協(xié)調推進合力還不足。雖然區(qū)級層面建立了一些工作聯(lián)動協(xié)作機制，但在實際工作中，有的單位執(zhí)行參與度不夠高，存在“打太極”現(xiàn)象。

（二）推行河長制效果有待提升

近年來，潼南區(qū)全面推行河長制，加強水污染防治工作，水環(huán)境質量持續(xù)改善，但仍存在一些不容忽視的問題。一是部分部門河長、鎮(zhèn)村級河長履職盡責不充分。個別部門河長對自身河長職責認識不清，對河長制相關業(yè)務尚未完全熟悉，到所負責的河庫開展巡查、走訪頻次不夠，發(fā)現(xiàn)問題不全面，對問題的整改措施不多、辦法不夠，問題整改不及時，對需相關河長、部門共同解決的問題，協(xié)調力度欠缺。部分鎮(zhèn)村級河長未能充分發(fā)揮轄區(qū)河長的職責，發(fā)現(xiàn)問題和整改問題僅停留在表面，屬于區(qū)級及以上部門或單位事權的，與上級河長、區(qū)級部門溝通協(xié)作較少，導致問題未能得到及時有效的解決。二是污水偷排、亂排現(xiàn)象仍有發(fā)生。部分企業(yè)特別是水產養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖企業(yè)，環(huán)保意識淡薄，污水排放不達標，存在偷排、亂排問題。三是河庫亂占、亂采、亂建、亂堆整治還需加強。2018年以來，潼南區(qū)扎實開展“清四亂”整治行動，河湖面貌明顯改善，但岸線修復、漂浮物打撈、散亂污企業(yè)拆除還要持續(xù)鞏固提升。四是場鎮(zhèn)供水品質還不夠優(yōu)。瓊江部分時段、部分場鎮(zhèn)水質還不夠好，有的場鎮(zhèn)水資源缺乏，部分自來水廠工藝較落后，水處理能力還不足，致使供水水質不夠穩(wěn)定。五是砂石偷采盜采現(xiàn)象時有發(fā)生。潼南區(qū)船舶以個體為主，存在“老、舊、散、弱”現(xiàn)象，有的企業(yè)環(huán)保主體責任落實不足。

三、提升潼南區(qū)水環(huán)境保護法律制度施行效果的對策建議

（一）強化責任意識，完善體制機制

應當以更強的擔當加強水環(huán)境保護，嚴格落實各級水環(huán)境保護主體責任，凝心聚力、攻堅克難，以對歷史負責、對子孫后代負責的態(tài)度，切實抓好水環(huán)境保護工作。

注重研究治本之策，加快構建潼南區(qū)水環(huán)境治理體系，建立健全水環(huán)境保護領導和管理體制、激勵約束并舉的制度體系、政府企業(yè)公眾共治體系、多元化的水環(huán)境保護投入機制，強化執(zhí)法監(jiān)管，為打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供制度保障。嚴格落實追責問責辦法，對不作為、慢作為、亂作為和濫作為的，一律依法從嚴從重追究相關部門及責任人的責任，倒逼環(huán)境保護工作落地見效。

（二）繼續(xù)深入推進河長制工作

1.繼續(xù)推動總河長令的落實。潼南區(qū)應按照重慶市第1號總河長令的要求，持續(xù)深入增添工作措施，加強日常巡河和問題研究處置，采取各種方式，全方位、無死角找出問題根源，確保問題發(fā)現(xiàn)一處、整治一處、銷號一處。加強整治行動的監(jiān)督檢查，強化明查暗訪，形成依法打擊高壓態(tài)勢，基本杜絕污水偷排、直排、亂排行為。針對瓊江突出水污染治理問題成立專項工作指揮部，進行強有力的整治，確保取得好的效果。

2.繼續(xù)推動河長履職。堅持河庫管理保護“黨政同責”“一崗雙責”，強化各級河長履職盡責，加強河庫問題暗訪、督察，將處置問題作為衡量河長履職的考核標準。充分發(fā)揮部門河長的統(tǒng)籌協(xié)調作用，采取強有力的措施解決好各項水污染的突出問題的治理。區(qū)河長辦應會同區(qū)委督查辦、區(qū)政府督查辦進一步加大監(jiān)督檢查力度、密度，嚴格打表考核，嚴肅追責問責，切實做到守河有責、守河負責、守河盡責;充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用，嚴格履職，嚴肅問責，失職追責，促使各級河長、相關部門主動擔責、積極盡責。

3.繼續(xù)推動“一河一策”實施。潼南區(qū)應將解決“一河一策”方案中的突出問題和新發(fā)現(xiàn)的水污染突出問題作為河長制工作實施的重點，堅持以問題為導向，注重輕重緩急，深入實施“一河一策”，加快城鎮(zhèn)污水處理廠建設，對污水處理不達標的污水處理廠進行改造，加強已建污水處理廠的管理，增強污水收集能力，提高污水收集率，針對問題清單、目標清單、任務清單、措施清單和責任清單，明確每條河流年度具體目標任務，集中力量解決河庫突出問題。

4.繼續(xù)推動聯(lián)防聯(lián)動走深走實。強化各部門、鎮(zhèn)街的盡職履責，把河長制工作和生態(tài)環(huán)保工作深入的融入到各項工作中一同研究、一同落實。圍繞落實與四川遂寧、資陽、合川、銅梁跨界河流聯(lián)防聯(lián)治框架協(xié)議，加強川渝兩省市、跨流域的合作，定期開展聯(lián)席會議，協(xié)調聯(lián)動，實現(xiàn)上下游共治、水上岸上同治，確保已建立的聯(lián)合機制發(fā)揮實效，真正建立起常態(tài)化水污染治理的工作機制。

（三）發(fā)揮檢察機關公益訴訟在水環(huán)境保護的作用

潼南區(qū)檢察院可針對水環(huán)境保護中存在的突出問題，制定公益訴訟專項行動計劃。重點關注污染物違法排放、非法設置排污口、危險廢物堆存、工業(yè)和生活垃圾污染、農業(yè)面源污染、畜禽養(yǎng)殖污染、工業(yè)園區(qū)污水處理設施不按規(guī)定運行等問題。同時，監(jiān)察機關應結合所辦案件，深入研究水環(huán)境保護公益訴訟專項行動工作的特點和規(guī)律，分析存在的問題和困難，提出建立長效機制的意見和措施，完成一批有深度、有見地的調研報告，推動建立水環(huán)境保護的工作機制。

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本文系中共重慶市委黨校（重慶行政學院）2019年度校（院）級一般課題階段性研究成果，項目批準號CQDX2019B——080.