水環(huán)境保護(hù)法律制度實(shí)施效果評估研究

王蛟　閆春容　蔡燕

摘 要：潼南位于長江上游地區(qū)，近年來，潼南區(qū)按照中央、市委統(tǒng)一部署，對標(biāo)對表水環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律制度的要求，因地制宜實(shí)施“碧水、藍(lán)天、綠地、田園、寧靜”五大環(huán)保行動(dòng)，水環(huán)境質(zhì)量得到持續(xù)提升。然而，在實(shí)施過程中，仍然存在著水環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)有待加強(qiáng)等問題，在本文中，筆者針對發(fā)現(xiàn)的問題，提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：潼南;水環(huán)境;法律制度

潼南區(qū)位于重慶西北部，轄22個(gè)鎮(zhèn)街，幅員面積1583平方公里，人口103萬。區(qū)內(nèi)水資源豐富，涪江、瓊江橫貫潼南全境，大小河流136條，其中流域面積1000平方公里以上的市級(jí)河流2條，流域面積50平方公里以上的區(qū)級(jí)河流14條，鎮(zhèn)級(jí)河流64條，村級(jí)河流56條?，F(xiàn)有水庫75座，其中中型水庫3座，?。ㄒ唬┬退畮?7座，?。ǘ┬退畮?5座。

一、潼南區(qū)施行水環(huán)境保護(hù)法律制度的情況

（一）制定完善潼南區(qū)水環(huán)境保護(hù)相關(guān)制度

1.完善區(qū)內(nèi)相關(guān)制度。2017年以來，潼南區(qū)嚴(yán)格落實(shí)《重慶市潼南區(qū)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定（試行）》，將次級(jí)河流、飲用水源保護(hù)、工業(yè)企業(yè)等方面的工作職能下沉到鎮(zhèn)街;同時(shí)，進(jìn)一步厘清了有關(guān)部門在環(huán)境保護(hù)中的職能職責(zé)，并實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制和“一票否決”制，形成齊抓共管的局面;2018年以來，區(qū)政府印發(fā)《潼南區(qū)水環(huán)境保護(hù)問題整治方案的通知》，制定了劣V類河流和不達(dá)標(biāo)河流整治、非法碼頭整治及復(fù)耕復(fù)綠、農(nóng)村農(nóng)業(yè)面源污染、入河排污口整治、河流水質(zhì)斷面監(jiān)測等10個(gè)專項(xiàng)工作方案;2019年，潼南區(qū)總河長簽發(fā)《重慶市潼南區(qū)河長令（第1號(hào)）》，組織召開2次全區(qū)總河長會(huì)議，潼南區(qū)委、區(qū)政府多次召開會(huì)議專題研究涪江、瓊江流域綜合整治工作，明確任務(wù)書、路線圖，做到一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí);緊盯瓊江流域問題整改，潼南區(qū)政府印發(fā)《潼南區(qū)瓊江流域水環(huán)境問題整改方案》《潼南區(qū)涪瓊兩江突出水環(huán)境問題整改方案》《瓊江河潼南區(qū)段水環(huán)境限期達(dá)標(biāo)方案》，以完善潼南區(qū)水環(huán)境保護(hù)的制度體系。

2.強(qiáng)化上下游聯(lián)動(dòng)。重慶市潼南區(qū)、銅梁區(qū)與四川省遂寧市、資陽市四地河長辦聯(lián)合簽訂了《河長制領(lǐng)域戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，潼南區(qū)、銅梁區(qū)簽署了《瓊江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》，強(qiáng)化了上下游聯(lián)防聯(lián)治，建立了集中巡河機(jī)制;潼南區(qū)區(qū)委書記親自帶隊(duì)與遂寧市、資陽市開展聯(lián)合巡河，共同制定上下游聯(lián)動(dòng)治理措施，進(jìn)一步落實(shí)了聯(lián)防聯(lián)控、聯(lián)合執(zhí)法、合力治污機(jī)制。

（二）嚴(yán)格落實(shí)河長制

2019年，潼南區(qū)在牽頭抓總上持續(xù)發(fā)力。充分發(fā)揮河長制在治水管水中的“排頭兵”作用，各級(jí)河長深入基層一線，蹲點(diǎn)調(diào)研、現(xiàn)場辦公，督導(dǎo)整改落實(shí)。部門河長盡職履職，積極協(xié)助區(qū)級(jí)河長發(fā)現(xiàn)、交辦、處置問題。在持續(xù)開展打擊非法采砂、畜禽養(yǎng)殖污染治理以及整治河道清“四亂”等專項(xiàng)行動(dòng)的基礎(chǔ)上，全面貫徹落實(shí)市總河長1號(hào)令。此外，潼南區(qū)還在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上持續(xù)發(fā)力。依托河長制平臺(tái)，匯聚各方力量，突出重點(diǎn)、突破難點(diǎn)，推動(dòng)全區(qū)河長制見實(shí)見效。一是跨部門聯(lián)動(dòng)，以問題為導(dǎo)向，持續(xù)推進(jìn)部門與部門、鎮(zhèn)街與鎮(zhèn)街、部門與鎮(zhèn)街開展聯(lián)合巡查、聯(lián)合執(zhí)法，推動(dòng)河長制成員單位積極履職，群眾積極參與，媒體積極宣傳。二是跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)，堅(jiān)持整體“一盤棋”思想，持續(xù)推進(jìn)上下游跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，與重慶、四川多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開聯(lián)席會(huì)議6次，開展聯(lián)合行動(dòng)12次，解決水污染突出問題7個(gè)。三是跨行業(yè)聯(lián)動(dòng)，堅(jiān)持陸域和水域共治，一體化推進(jìn)工業(yè)污染、生活污染、畜禽養(yǎng)殖污染等水污染防治，重點(diǎn)加快污水集中處理設(shè)施新建、改建、擴(kuò)建及配套管網(wǎng)建設(shè)工作。同時(shí)，強(qiáng)化砂石監(jiān)管，打擊非法盜采砂石的行為。四是整合資金，積極拓寬融資渠道，對環(huán)保、住建、水利、農(nóng)業(yè)等部門的資金進(jìn)行打捆，對農(nóng)村環(huán)境綜合整治、水域綜合治理、城鎮(zhèn)農(nóng)村垃圾處理、污水處理設(shè)施和污水管網(wǎng)等環(huán)境治理項(xiàng)目進(jìn)一步加大投入。五是發(fā)展河長力量，充分發(fā)揮組織、統(tǒng)戰(zhàn)、共青團(tuán)的作用，壯大“百姓河長”“民間河長”隊(duì)伍，讓黨代表、人大代表、政協(xié)委員、志愿服務(wù)者等參與河庫保潔巡查。2018年以來，全面推行重慶市河長制管理信息系統(tǒng)，區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)級(jí)河長累計(jì)巡河2.5萬余人次，巡河里程2.8萬余公里，發(fā)現(xiàn)并解決水域漂浮物、岸坡垃圾以及尾菜堆積等多個(gè)問題，壓實(shí)河長責(zé)任制。

（三）防治并舉，加大監(jiān)管力度

強(qiáng)化法治化、專業(yè)化治理力度。一是加強(qiáng)執(zhí)法檢查。嚴(yán)格落實(shí)“雙隨機(jī)、一公開”制度，2017年以來，潼南區(qū)立案查處環(huán)境違法案件一百余件。二是強(qiáng)化司法聯(lián)動(dòng)。按照《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，積極聯(lián)系協(xié)調(diào)公安、法院、檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步建立健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，形成了打擊環(huán)境污染犯罪行為的合力。三是創(chuàng)新監(jiān)管模式。潼南區(qū)高新區(qū)管委會(huì)為進(jìn)一步提高環(huán)境保護(hù)監(jiān)管水平，積極創(chuàng)新管理模式，聘請第三方環(huán)保服務(wù)公司作為環(huán)境治理的“環(huán)保管家”，統(tǒng)籌解決園區(qū)企業(yè)各方面環(huán)境問題。四是開展生態(tài)流量論證。制定《潼南區(qū)瓊江生態(tài)流量保障整改方案》，對瓊江6座攔河大壩進(jìn)行改造，并安排專人適時(shí)開閘放水，以加速水體置換，提高瓊江水體質(zhì)量。

二、潼南區(qū)在施行水環(huán)境保護(hù)法律制度過程中存在的不足

（一）水環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)有待加強(qiáng)

潼南區(qū)雖然研究制定了《環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定（試行）》，細(xì)化了各級(jí)各部門的水環(huán)境保護(hù)職責(zé)，但在環(huán)境保護(hù)責(zé)任全面落實(shí)上還存在一定差距。一是個(gè)別單位主動(dòng)擔(dān)責(zé)意識(shí)不夠強(qiáng)。機(jī)構(gòu)改革前，行政部門水環(huán)境保護(hù)職能職責(zé)有的交叉、重疊，存在“九龍治水”現(xiàn)象。機(jī)構(gòu)改革后，各部門職能職責(zé)得到優(yōu)化調(diào)整，但工作銜接還不夠緊密，仍有少數(shù)部門、鎮(zhèn)街主動(dòng)擔(dān)責(zé)盡責(zé)意識(shí)不強(qiáng)。二是協(xié)調(diào)推進(jìn)合力還不足。雖然區(qū)級(jí)層面建立了一些工作聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，但在實(shí)際工作中，有的單位執(zhí)行參與度不夠高，存在“打太極”現(xiàn)象。

（二）推行河長制效果有待提升

近年來，潼南區(qū)全面推行河長制，加強(qiáng)水污染防治工作，水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，但仍存在一些不容忽視的問題。一是部分部門河長、鎮(zhèn)村級(jí)河長履職盡責(zé)不充分。個(gè)別部門河長對自身河長職責(zé)認(rèn)識(shí)不清，對河長制相關(guān)業(yè)務(wù)尚未完全熟悉，到所負(fù)責(zé)的河庫開展巡查、走訪頻次不夠，發(fā)現(xiàn)問題不全面，對問題的整改措施不多、辦法不夠，問題整改不及時(shí)，對需相關(guān)河長、部門共同解決的問題，協(xié)調(diào)力度欠缺。部分鎮(zhèn)村級(jí)河長未能充分發(fā)揮轄區(qū)河長的職責(zé)，發(fā)現(xiàn)問題和整改問題僅停留在表面，屬于區(qū)級(jí)及以上部門或單位事權(quán)的，與上級(jí)河長、區(qū)級(jí)部門溝通協(xié)作較少，導(dǎo)致問題未能得到及時(shí)有效的解決。二是污水偷排、亂排現(xiàn)象仍有發(fā)生。部分企業(yè)特別是水產(chǎn)養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖企業(yè)，環(huán)保意識(shí)淡薄，污水排放不達(dá)標(biāo)，存在偷排、亂排問題。三是河庫亂占、亂采、亂建、亂堆整治還需加強(qiáng)。2018年以來，潼南區(qū)扎實(shí)開展“清四亂”整治行動(dòng)，河湖面貌明顯改善，但岸線修復(fù)、漂浮物打撈、散亂污企業(yè)拆除還要持續(xù)鞏固提升。四是場鎮(zhèn)供水品質(zhì)還不夠優(yōu)。瓊江部分時(shí)段、部分場鎮(zhèn)水質(zhì)還不夠好，有的場鎮(zhèn)水資源缺乏，部分自來水廠工藝較落后，水處理能力還不足，致使供水水質(zhì)不夠穩(wěn)定。五是砂石偷采盜采現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。潼南區(qū)船舶以個(gè)體為主，存在“老、舊、散、弱”現(xiàn)象，有的企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任落實(shí)不足。

三、提升潼南區(qū)水環(huán)境保護(hù)法律制度施行效果的對策建議

（一）強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，完善體制機(jī)制

應(yīng)當(dāng)以更強(qiáng)的擔(dān)當(dāng)加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)，嚴(yán)格落實(shí)各級(jí)水環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，凝心聚力、攻堅(jiān)克難，以對歷史負(fù)責(zé)、對子孫后代負(fù)責(zé)的態(tài)度，切實(shí)抓好水環(huán)境保護(hù)工作。

注重研究治本之策，加快構(gòu)建潼南區(qū)水環(huán)境治理體系，建立健全水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)和管理體制、激勵(lì)約束并舉的制度體系、政府企業(yè)公眾共治體系、多元化的水環(huán)境保護(hù)投入機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供制度保障。嚴(yán)格落實(shí)追責(zé)問責(zé)辦法，對不作為、慢作為、亂作為和濫作為的，一律依法從嚴(yán)從重追究相關(guān)部門及責(zé)任人的責(zé)任，倒逼環(huán)境保護(hù)工作落地見效。

（二）繼續(xù)深入推進(jìn)河長制工作

1.繼續(xù)推動(dòng)總河長令的落實(shí)。潼南區(qū)應(yīng)按照重慶市第1號(hào)總河長令的要求，持續(xù)深入增添工作措施，加強(qiáng)日常巡河和問題研究處置，采取各種方式，全方位、無死角找出問題根源，確保問題發(fā)現(xiàn)一處、整治一處、銷號(hào)一處。加強(qiáng)整治行動(dòng)的監(jiān)督檢查，強(qiáng)化明查暗訪，形成依法打擊高壓態(tài)勢，基本杜絕污水偷排、直排、亂排行為。針對瓊江突出水污染治理問題成立專項(xiàng)工作指揮部，進(jìn)行強(qiáng)有力的整治，確保取得好的效果。

2.繼續(xù)推動(dòng)河長履職。堅(jiān)持河庫管理保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，強(qiáng)化各級(jí)河長履職盡責(zé)，加強(qiáng)河庫問題暗訪、督察，將處置問題作為衡量河長履職的考核標(biāo)準(zhǔn)。充分發(fā)揮部門河長的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，采取強(qiáng)有力的措施解決好各項(xiàng)水污染的突出問題的治理。區(qū)河長辦應(yīng)會(huì)同區(qū)委督查辦、區(qū)政府督查辦進(jìn)一步加大監(jiān)督檢查力度、密度，嚴(yán)格打表考核，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，切實(shí)做到守河有責(zé)、守河負(fù)責(zé)、守河盡責(zé);充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用，嚴(yán)格履職，嚴(yán)肅問責(zé)，失職追責(zé)，促使各級(jí)河長、相關(guān)部門主動(dòng)擔(dān)責(zé)、積極盡責(zé)。

3.繼續(xù)推動(dòng)“一河一策”實(shí)施。潼南區(qū)應(yīng)將解決“一河一策”方案中的突出問題和新發(fā)現(xiàn)的水污染突出問題作為河長制工作實(shí)施的重點(diǎn)，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，注重輕重緩急，深入實(shí)施“一河一策”，加快城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)，對污水處理不達(dá)標(biāo)的污水處理廠進(jìn)行改造，加強(qiáng)已建污水處理廠的管理，增強(qiáng)污水收集能力，提高污水收集率，針對問題清單、目標(biāo)清單、任務(wù)清單、措施清單和責(zé)任清單，明確每條河流年度具體目標(biāo)任務(wù)，集中力量解決河庫突出問題。

4.繼續(xù)推動(dòng)聯(lián)防聯(lián)動(dòng)走深走實(shí)。強(qiáng)化各部門、鎮(zhèn)街的盡職履責(zé)，把河長制工作和生態(tài)環(huán)保工作深入的融入到各項(xiàng)工作中一同研究、一同落實(shí)。圍繞落實(shí)與四川遂寧、資陽、合川、銅梁跨界河流聯(lián)防聯(lián)治框架協(xié)議，加強(qiáng)川渝兩省市、跨流域的合作，定期開展聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)上下游共治、水上岸上同治，確保已建立的聯(lián)合機(jī)制發(fā)揮實(shí)效，真正建立起常態(tài)化水污染治理的工作機(jī)制。

（三）發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)公益訴訟在水環(huán)境保護(hù)的作用

潼南區(qū)檢察院可針對水環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題，制定公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。重點(diǎn)關(guān)注污染物違法排放、非法設(shè)置排污口、危險(xiǎn)廢物堆存、工業(yè)和生活垃圾污染、農(nóng)業(yè)面源污染、畜禽養(yǎng)殖污染、工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施不按規(guī)定運(yùn)行等問題。同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合所辦案件，深入研究水環(huán)境保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)工作的特點(diǎn)和規(guī)律，分析存在的問題和困難，提出建立長效機(jī)制的意見和措施，完成一批有深度、有見地的調(diào)研報(bào)告，推動(dòng)建立水環(huán)境保護(hù)的工作機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

[1]唐忠輝，劉登偉等.關(guān)于推進(jìn)水利法治建設(shè)—十八大報(bào)告學(xué)習(xí)系列之三 [J]，水利發(fā)展研究.（2013）03.

[2]謝嘉楠、張巧平等.“美麗鄉(xiāng)村”視域下的水環(huán)境保護(hù)研究.[J]，環(huán)境與發(fā)展.（2018）01.

[3]王燕.河長制實(shí)施困境及完善對策——以撫河為例.[J]，老區(qū)建設(shè).（2018）08.

[4]朱玫.中央環(huán)保督察背景下河長制落實(shí)的難點(diǎn)與建議[J].環(huán)境保護(hù)，2017，45（9）.

[5]王清軍，蔡守秋.論水資源法律體系及完善[J]，河北法學(xué).2005（6）.

[6]邢利民.國外流域水資源管理體制做法及其經(jīng)驗(yàn)借鑒[J]，生產(chǎn)力研究.2004（7）.

[7]陳曉景，肖乾剛.從生態(tài)系統(tǒng)管理的視角看流域水環(huán)境保護(hù)法[J]，環(huán)境保護(hù).2007（19）.

[8]付佳煜.流域水環(huán)境保護(hù)管理存在問題及對策[J]，生產(chǎn)力研究.2018（7）.

[9]王靜，王明明.我國現(xiàn)階段河道治理與水環(huán)境保護(hù)之路探究[J]，節(jié)能.2018（8）.

[10]王嬋.優(yōu)化河道治理與水環(huán)境保護(hù)的措施分析[J]，中國資源綜合利用.2018（4）.

[11]晉海，韓雪.美國水環(huán)境保護(hù)立法及其啟示[J]，水利經(jīng)濟(jì).2013（3）.

[12]劉莉婭.中國水資源利用與水環(huán)境保護(hù)的若干思考[J]，中國資源綜合利用.2017（10）.

[13]梁建義.以水利法治建設(shè)保障水利可持續(xù)發(fā)展[J]，法治平臺(tái).2009（20）.

[14]申少花.我國流域水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的完善[J]，公民與法.2016（4）.

[15]陳開琦，黃麗娟.試論我國水資源立法保護(hù)體系[J]，法制與社會(huì).2011（6下）.

[16]姜明棟，沈曉梅，王彥瀅，王 蕾.江蘇省河長制推行成效評價(jià)和時(shí)空差異研究[J]，南水北調(diào)與水利科技.2018。

本文系中共重慶市委黨校（重慶行政學(xué)院）2019年度校（院）級(jí)一般課題階段性研究成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)CQDX2019B——080.