普惠取向下，如何為民辦園教師賦能

張根健

整體素質(zhì)偏低、待遇差、流動(dòng)性強(qiáng)，是一直以來困擾民辦幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)的突出問題。當(dāng)前，普惠性民辦幼兒園是肩負(fù)著大力發(fā)展普及普惠安全優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育使命的一支重要力量。適應(yīng)普惠性學(xué)前教育發(fā)展要求，基于公平與質(zhì)量理念制定普惠性幼兒園教師政策，應(yīng)當(dāng)列入學(xué)前教育科學(xué)發(fā)展的重要議程。

身份管理導(dǎo)致待遇差別

影響教師職業(yè)吸引力的往往是教師待遇水平。從教師權(quán)益角度講，主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)待遇和非經(jīng)濟(jì)待遇兩個(gè)方面，前者主要包括教師的工資、福利、社會(huì)保障等待遇，后者主要指教師進(jìn)修、培訓(xùn)、職稱評聘等專業(yè)發(fā)展權(quán)益。前者是顯性的，后者是隱性的，但后者的重要性不容小覷。經(jīng)濟(jì)待遇水平會(huì)影響教師隊(duì)伍的職業(yè)吸引力和專業(yè)化程度，而專業(yè)發(fā)展權(quán)益的獲得水平會(huì)進(jìn)一步影響這一群體的專業(yè)化程度。在無法得到政策保障的情況下，民辦幼兒園教師隊(duì)伍往往會(huì)陷入經(jīng)濟(jì)待遇差、專業(yè)發(fā)展權(quán)益缺失與專業(yè)化程度低之間的惡性循環(huán)。

當(dāng)前，普惠性民辦幼兒園教師還沒有被完全納入社保體系，不同程度地存在聘用合同不規(guī)范問題;工資待遇與公辦幼兒園和營利性幼兒園相比整體明顯偏低，且不穩(wěn)定;普遍缺少外出進(jìn)修學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，專業(yè)發(fā)展氛圍差;職稱評聘機(jī)會(huì)少，高級職稱比例過低;評優(yōu)評獎(jiǎng)、參與科研課題的機(jī)會(huì)少。受普惠性民辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及普惠性補(bǔ)助中的一些原因影響，教師待遇改善之路困難重重。

從根源上來看，幼兒園教師待遇差別大的原因在于身份管理。研究發(fā)現(xiàn)，幼兒園教師勞動(dòng)力市場存在制度和社會(huì)屬性因素上的分割。現(xiàn)實(shí)中，這種分割體現(xiàn)為有差別的身份管理，具有事業(yè)編制的教師與非在編教師的待遇差別是顯而易見的，而就非在編幼兒園教師來講也存在不同情況。目前非事業(yè)編制幼兒園教師中至少有公辦幼兒園中的非在編教師、普惠性民辦幼兒園教師、非普惠性民辦幼兒園教師三種不同的教師身份。公辦幼兒園中的非在編教師因政策倡導(dǎo)的“同工同酬”，待遇相對有所保障，而民辦幼兒園教師待遇只是“參照公辦”“合理確定”，更多地取決于幼兒園自身的保障水平。近些年隨著國家對普惠性民辦幼兒園的重視和投入，普惠性民辦幼兒園教師擁有了不同于營利性民辦幼兒園教師的身份，比如一些地方對普惠性幼兒園教師的最低工資水平做了規(guī)定，或給予普惠性學(xué)前教育財(cái)政資金支持等。在短時(shí)間無法消除身份管理和大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育的大背景下，如何提高普惠性民辦幼兒園教師的經(jīng)濟(jì)待遇及其專業(yè)化程度，將是今后學(xué)前教師政策需要考慮的重要內(nèi)容。

教師是為幼兒發(fā)展服務(wù)的重要他人，是學(xué)前教育發(fā)展的第一資源。幼兒園教師隊(duì)伍的素質(zhì)決定了學(xué)前教育的質(zhì)量。幼兒園教師的職業(yè)吸引力下降不僅會(huì)影響當(dāng)前的隊(duì)伍穩(wěn)定，還會(huì)影響到未來后備教師的補(bǔ)充，最終對學(xué)前教育質(zhì)量產(chǎn)生長期負(fù)面影響。同時(shí)，學(xué)前教育的公平，不僅體現(xiàn)為幼兒接受教育的機(jī)會(huì)公平和過程質(zhì)量公平，還體現(xiàn)為教師待遇與發(fā)展權(quán)益的公平。有差別的教師身份管理，可能使得無差等的教育變得有差等，進(jìn)而影響到受教育者的公平?，F(xiàn)實(shí)中，因?yàn)閷?shí)行編制管理，非在編教師無法享受到《勞動(dòng)法》規(guī)定的“同工同酬”，也難以完全享受到《教師法》規(guī)定的權(quán)益，有些地方的非在編幼兒園教師工資收入甚至低于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資水平，進(jìn)修、培訓(xùn)、職稱評審等專業(yè)發(fā)展方面的權(quán)益更是無法保障。

在以人為核心的制度設(shè)計(jì)過程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注不同主體。保障幼兒獲得有質(zhì)量的學(xué)前教育，這是發(fā)展普惠性學(xué)前教育的初衷，但教師群體的尊嚴(yán)問題、權(quán)利問題、公平問題，也應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬嘏c關(guān)照。如今，普惠性民辦幼兒園教師與公辦幼兒園教師在普惠性學(xué)前教育的麾下承擔(dān)著完全相同的任務(wù)，卻面臨著重重的身份阻隔，對實(shí)現(xiàn)公平且有質(zhì)量的教育造成一定的阻礙。在積極引導(dǎo)轉(zhuǎn)普的當(dāng)下，能否突破身份壁壘尤其是單位身份的限制，是對學(xué)前教師政策的一次考驗(yàn)。有必要在今后學(xué)前教師政策設(shè)計(jì)中，以實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公平和有質(zhì)量發(fā)展為理念指引，將教師同工同酬作為原則，加大公共財(cái)政對普惠性學(xué)前教師隊(duì)伍的投入。

民辦園教師政策設(shè)計(jì)亟待提速

普惠是新時(shí)代學(xué)前教育發(fā)展的核心目標(biāo)與趨勢。進(jìn)入新時(shí)代，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》兩個(gè)與幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)相關(guān)的重要文件，為學(xué)前教師政策的制定提供了科學(xué)的指引。為更好地實(shí)現(xiàn)幼有所育，應(yīng)當(dāng)著力建設(shè)好普惠性幼兒園教師隊(duì)伍。特別是要按普惠性學(xué)前教育理念與目標(biāo)要求，做好普惠性民辦幼兒園教師政策設(shè)計(jì)。

首先應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用“政策投入”與“財(cái)政投入”并舉的方式。關(guān)注教師專業(yè)發(fā)展權(quán)益和經(jīng)濟(jì)待遇，應(yīng)當(dāng)成為兩大著力點(diǎn)，同步解決幼兒園教師待遇問題與提升其專業(yè)化程度。在專業(yè)發(fā)展權(quán)益方面，主要是落實(shí)普惠性民辦幼兒園教師在職稱評審、培訓(xùn)等方面的視公待遇，并給予培訓(xùn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，保證其獲得與公辦教師同樣的專業(yè)發(fā)展權(quán)。在改善社會(huì)保障與工資待遇方面，應(yīng)以逐步實(shí)現(xiàn)同工同酬為目標(biāo)，重點(diǎn)保障普惠性民辦幼兒園教師聘用合同規(guī)范、享有基本社會(huì)保險(xiǎn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上發(fā)揮財(cái)政資金的作用擴(kuò)充優(yōu)質(zhì)教師資源，從根本上增強(qiáng)民辦幼兒園教師的職業(yè)吸引力。

其次，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)由“公辦幼兒園財(cái)政”向“普惠性學(xué)前教育財(cái)政”的轉(zhuǎn)變。學(xué)前教育尤其是普惠性學(xué)前教育屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由政府提供為主，發(fā)揮好公共財(cái)政的作用，努力辦好每一所普惠性幼兒園。目前發(fā)展普惠性教育的大政方針已定，應(yīng)當(dāng)盡快配套制定好普惠性學(xué)前教育財(cái)政政策和普惠性學(xué)前教師政策，加快推進(jìn)普及普惠安全優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育發(fā)展。將普惠性而不是舉辦性質(zhì)作為資金投入的目標(biāo)和依據(jù)，發(fā)揮好財(cái)政資金保障學(xué)前教育公共服務(wù)的兜底作用，促進(jìn)普惠性幼兒園均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

再次，政策制定的重點(diǎn)應(yīng)優(yōu)先放在教師待遇的改善和保障上。最有價(jià)值的資本就是投資在人身上的資本。在保障普惠質(zhì)量的過程中人力資源需優(yōu)于物力資源，一旦脫離了高質(zhì)量這一前提，很難保障學(xué)前教育的投入能帶來較高的教育和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。用于普惠性學(xué)前教育發(fā)展的各級獎(jiǎng)補(bǔ)資金，除重點(diǎn)支持農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)改善辦園條件以及用于困難家庭資助以外，應(yīng)重點(diǎn)投向幼兒園教師隊(duì)伍，改善其待遇、促進(jìn)其專業(yè)發(fā)展，推動(dòng)學(xué)前教育的內(nèi)涵發(fā)展。同時(shí)可以規(guī)避公共資金投入民營經(jīng)濟(jì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，防止獎(jiǎng)補(bǔ)資金被經(jīng)營者挪作他用或變相營利。有必要糾正舉辦者優(yōu)先投入辦園條件、追求辦園外部形象，而忽視師資質(zhì)量提升的短視做法。形成幼兒園教師待遇提升與幼兒園經(jīng)營相對分離，保持教師隊(duì)伍的穩(wěn)定發(fā)展，在一定程度上可以解決民辦幼兒園長期存在的教師流失率居高不下又不舍得對師資長期投入的惡性循環(huán)問題。

最后，應(yīng)當(dāng)完善普惠性民辦幼兒園教師政策法規(guī)體系。提供民辦幼兒園教師待遇的立法保障，在《學(xué)前教育法》中應(yīng)明確政府優(yōu)先發(fā)展公益性和普惠性幼兒園的公共財(cái)政投入責(zé)任，著重加大對教師隊(duì)伍建設(shè)的投入。堅(jiān)持普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定、管理以及財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用等政策的系統(tǒng)性、連續(xù)性，明確普惠性民辦幼兒園落實(shí)教師待遇的責(zé)任。完善《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評估辦法》實(shí)施細(xì)則，將保障普惠性民辦幼兒園教師待遇納入對縣級政府的考核。

本文系基金項(xiàng)目山東女子學(xué)院高層次人才引進(jìn)科研項(xiàng)目“山東省學(xué)前教育師資供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究”研究成果，批準(zhǔn)號：2019RCYJ07

（作者系山東女子學(xué)院教育學(xué)院副教授）

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