民轉(zhuǎn)公，探求平穩(wěn)過(guò)渡的破局之道

黃碩 谷珵

推進(jìn)幼兒園“民轉(zhuǎn)公”，觸碰到體制轉(zhuǎn)換的根本性問(wèn)題，必然會(huì)帶來(lái)利益收獲格局的改變。如何合法、合規(guī)、合乎情理，以“一園一議”的精神實(shí)現(xiàn)和緩過(guò)渡，考驗(yàn)著地方政府的執(zhí)政智慧。

◎撤出：不得已的選擇

“這段時(shí)間，好多民辦園園長(zhǎng)的日子比較難挨。幼兒園是我們的命根子，我們就想踏踏實(shí)實(shí)把事業(yè)做好，可現(xiàn)在眼看著要被拿走?！闭劶坝變簣@民轉(zhuǎn)公，李華的語(yǔ)氣顯得有些沉重。疫情沖擊下，她所舉辦的普惠幼兒園沒有等到相應(yīng)級(jí)別的補(bǔ)貼，卻等來(lái)了催促轉(zhuǎn)為公辦園的告知書。

據(jù)李華反映，早在兩三年前，深圳部分民辦園已經(jīng)陸續(xù)接到轉(zhuǎn)公的消息。當(dāng)時(shí)的方案令舉辦者覺得“還蠻好”，不過(guò)隨著時(shí)間的推移，變化悄然發(fā)生。李華在深圳市運(yùn)營(yíng)的幼兒園中，有幾所屬于政府產(chǎn)權(quán)園，按要求均須轉(zhuǎn)為公辦園。根據(jù)所屬區(qū)級(jí)主管部門下發(fā)的文件顯示，只要是3年內(nèi)到期的政府產(chǎn)權(quán)園，“一律提前轉(zhuǎn)型為公辦園”。

事實(shí)上，李華只是深圳市眾多面臨轉(zhuǎn)公壓力的民辦園舉辦者之一。2018年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，提出到2020年，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%;逐步提高公辦園在園幼兒占比，全國(guó)原則上達(dá)到50%。彼時(shí)，深圳市公辦園所占比例僅有3.8%，比例的懸殊令轉(zhuǎn)型壓力激增。2019年4月，深圳市人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化改革促進(jìn)學(xué)前教育普惠優(yōu)質(zhì)發(fā)展的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提出“公辦幼兒園在園兒童占比達(dá)到50%”，同時(shí)明確要拓寬幼兒園建設(shè)途徑，“以新建幼兒園為主，轉(zhuǎn)化存量幼兒園為輔”。

在政策的推動(dòng)下，地方政府積極鼓勵(lì)引導(dǎo)民辦園轉(zhuǎn)為公辦園。深圳市教育局在回應(yīng)《教育家》記者采訪時(shí)表示，截至2019年年底，深圳市公辦園在園兒童占比已經(jīng)達(dá)到38%。比例迅速攀升，推進(jìn)民轉(zhuǎn)公的節(jié)奏不可謂不快。在執(zhí)行中，收轉(zhuǎn)的力度陡然加大。

部分舉辦者希望政府能夠采取“委托辦學(xué)”的形式，允許他們以教育服務(wù)提供商的身份繼續(xù)辦學(xué)，從而實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡。采取委托辦學(xué)模式的幼兒園，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由教育行政部門提供，日常運(yùn)營(yíng)和教學(xué)管理則由社會(huì)力量負(fù)責(zé)。由于辦學(xué)資金還是依靠財(cái)政支持，其公辦幼兒園的性質(zhì)不會(huì)改變。早在2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的相關(guān)文件中，國(guó)家就鼓勵(lì)了這一辦學(xué)形式。從各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，監(jiān)管有效的情況下，委托辦學(xué)也取得了良好收效。對(duì)此，北京市民辦教育協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)馬學(xué)雷認(rèn)為，“這是一個(gè)很好的形式，既結(jié)合了公辦園的財(cái)政資金雄厚的優(yōu)勢(shì)，又結(jié)合了民辦園管理體制靈活、管理力量強(qiáng)的長(zhǎng)處”。

該模式在《意見》中同樣獲得了支持：“在承辦期間達(dá)到市一級(jí)及以上辦學(xué)等級(jí)的政府產(chǎn)權(quán)園，原承辦方可以選擇委托辦學(xué)的形式繼續(xù)辦學(xué)。”李華得知后很高興，對(duì)自己的園所信心十足。然而現(xiàn)實(shí)給她澆了一盆冷水：實(shí)際操作中，區(qū)級(jí)主管部門的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變。李華的幼兒園雖然已經(jīng)滿足文件規(guī)定的基本條件，卻沒能得到委托辦學(xué)的許可，仍舊被教育部門要求提前收回。這讓李華產(chǎn)生了深深的不解：“委托一方面可以節(jié)省投入，另一方面也有更多的經(jīng)費(fèi)新建公辦園，解決‘入園難的效率不是更高些嗎？”

短期而言，旨在解決“入園難”“入園貴”的民轉(zhuǎn)公，的確可以迅速滿足家長(zhǎng)把孩子送入公辦幼兒園的愿望，從中也不難看到政府依法規(guī)范學(xué)前教育辦學(xué)和提高學(xué)前教育質(zhì)量的努力?！懊褶D(zhuǎn)公確實(shí)有好處，首先帶來(lái)的就是保教費(fèi)降低?！北本┐髮W(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所副研究員宋映泉表示，公民協(xié)同提供學(xué)前教育服務(wù)的格局有其形成的歷史原因，也與我國(guó)“兩條腿走路”的經(jīng)濟(jì)制度密切相關(guān)，“從純粹經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，如果局部地區(qū)大力推進(jìn)民轉(zhuǎn)公，對(duì)原有格局造成較大沖擊。某種層面上，公辦園或普惠性民辦園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是一種價(jià)格管制，可能導(dǎo)致供給不足，旺盛需求沒有得到滿足，反而會(huì)帶來(lái)價(jià)格的波動(dòng)”。據(jù)反映，個(gè)別民辦園因被國(guó)有產(chǎn)權(quán)物業(yè)股東停租而不得不更換場(chǎng)地，導(dǎo)致學(xué)費(fèi)上漲的情況，已經(jīng)在深圳出現(xiàn)。

◎補(bǔ)償：物業(yè)歸屬問(wèn)題是核心

民轉(zhuǎn)公，對(duì)民辦園舉辦者來(lái)說(shuō)，意味著前期投入和預(yù)期收益的落空。此時(shí)，補(bǔ)償政策的標(biāo)準(zhǔn)合理與否直接影響著舉辦者轉(zhuǎn)型的積極性，而政策制定與實(shí)施的合法性是關(guān)鍵。

“討論民轉(zhuǎn)公的補(bǔ)償問(wèn)題，核心是物業(yè)的歸屬和租賃期限問(wèn)題?！睆V東卓建律師事務(wù)所律師肖燕介紹，目前幼兒園民轉(zhuǎn)公的主要思路是先收回合同已到期的利用國(guó)有物業(yè)或者集體物業(yè)辦學(xué)的幼兒園。在肖燕看來(lái)，這樣的解決思路成本比較低，同時(shí)沒有法律障礙?！爸饕枰C合考慮教育設(shè)施的凈殘值、租賃合同的剩余期限、幼兒園等級(jí)、班級(jí)數(shù)量這四個(gè)方面因素，再結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定出可行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

根據(jù)深圳市寶安區(qū)的民辦園轉(zhuǎn)型補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯示，剩余合同時(shí)間、辦園等級(jí)、測(cè)繪評(píng)估等級(jí)是確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的三個(gè)系數(shù)。其中，剩余合同期在36-42個(gè)月、辦園等級(jí)為市級(jí)、測(cè)繪評(píng)估等級(jí)為B級(jí)的民辦幼兒園可以獲得最高標(biāo)準(zhǔn)不超過(guò)50萬(wàn)元/班的補(bǔ)償。

然而不少舉辦者提出，幼兒園前期投入大，成本回收周期長(zhǎng)。如果辦學(xué)時(shí)間較長(zhǎng)，成本基本收回，轉(zhuǎn)型壓力較小;而一些開園不足五年的，則很難依據(jù)現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)收回投入。李華稱，在深圳一家幼兒園至少需要500萬(wàn)元的投資，而政府給出的補(bǔ)償大概只有一兩百萬(wàn)?！昂芏嗯e辦者都是貸款開辦幼兒園，甚至抵押房產(chǎn)，現(xiàn)在被收回，真的是有苦說(shuō)不出?！?/p>

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難達(dá)預(yù)期，黯然的并不止李華一人。更難處理的情況是，由于歷史遺留問(wèn)題，一些幼兒園的物業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰，導(dǎo)致民轉(zhuǎn)公進(jìn)程遭遇了不小的困難。實(shí)際上，不單單是深圳，從全國(guó)來(lái)看，類似現(xiàn)象并非個(gè)例。

平凡曾是成都市某幼兒園園長(zhǎng)。早年間，成都市某政府單位修建場(chǎng)地，面向社會(huì)招標(biāo)舉辦幼兒園，平凡成功中標(biāo)?！白鳛榕e辦者，我把政府建好交給我的清水房裝修改造成一所合格的幼兒園。”2014年，平凡遵照規(guī)定，將幼兒園轉(zhuǎn)為普惠性民辦園，執(zhí)行相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。2019年年底，當(dāng)?shù)亟逃譀Q定不再與平凡續(xù)簽辦學(xué)合同，收回幼兒園所在物業(yè)，并要求平凡限期搬離。而后，平凡因產(chǎn)權(quán)問(wèn)題面臨訴訟糾紛，無(wú)奈之下與教育局簽訂了移交幼兒園的協(xié)議。

肖燕告訴記者，此類民辦園土地使用權(quán)往往屬于行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)將土地及地上建筑物無(wú)償提供給民辦園使用，園所舉辦者及教職工主要是行政機(jī)關(guān)原來(lái)的職工或者家屬。在辦學(xué)的過(guò)程中，舉辦者新建了建筑物和設(shè)施?！坝捎诋a(chǎn)權(quán)說(shuō)不清楚，只能走協(xié)商補(bǔ)償?shù)穆??！倍@條路絕非易走，從肖燕接觸的數(shù)個(gè)案件來(lái)看，尚未有成功解決的案例?！督逃摇酚浾咭簿汀叭绾螌?duì)產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰的幼兒園的舉辦者進(jìn)行補(bǔ)償”向深圳市教育局提問(wèn)，但并未得到明確回應(yīng)。

“再好的政策設(shè)計(jì)，如果實(shí)施過(guò)程中處理不當(dāng)，都有可能產(chǎn)生負(fù)面影響?！彼斡橙硎?，在法律面前，政府和民辦園應(yīng)該是平等的，然而現(xiàn)實(shí)情況中，政府部門通常比較強(qiáng)勢(shì)，大部分民辦園實(shí)際上處于弱勢(shì)地位。對(duì)此，李華頗有感觸：“補(bǔ)助不到位，年審也不給過(guò)，組織各個(gè)部門頻繁檢查，用各種手段催促我們盡快轉(zhuǎn)型?！?/p>

早年間，政府鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域，民辦園為解決學(xué)前教育供給不足的問(wèn)題作出了貢獻(xiàn)。“現(xiàn)在需要我們撤出，我們就希望能體面地撤出來(lái)，保證自己的合法權(quán)益不受侵害。”平凡如是說(shuō)。

◎師資：平穩(wěn)過(guò)渡與質(zhì)量提升

教育質(zhì)量是一所幼兒園的核心，也是家長(zhǎng)和社會(huì)的普遍期待，而教育質(zhì)量的關(guān)鍵則是教師隊(duì)伍。轉(zhuǎn)型之后，多數(shù)教師身份轉(zhuǎn)變?yōu)楣k園教師，由于體制內(nèi)外存在差別待遇，某種意義來(lái)說(shuō)提升了他們的職業(yè)認(rèn)同感，因此對(duì)民轉(zhuǎn)公持歡迎態(tài)度。相比于民辦園，公辦園教師工資由政府財(cái)政支持，更加具有穩(wěn)定性。例如在疫情期間，公辦園教師的工資照常發(fā)放，而大部分民辦園為了渡過(guò)難關(guān)，降低了教師的薪資。李華坦言：“上半年我們的老師工資減少到每月2000多元，公辦園老師的工資還是6000元，這方面倒真的跟公辦園沒法比?！?/p>

不過(guò)，絕大多數(shù)完成轉(zhuǎn)型的教師并未拿到事業(yè)編制，而是以聘任制形式上崗。對(duì)此，馬學(xué)雷指出：“如果公辦園能夠解決教師的事業(yè)單位編制，將有利于師資力量的穩(wěn)定與提升。如果教師還是合同工，待遇再提不上去，反而會(huì)有教師大規(guī)模流失的隱患?！?/p>

至于不能順利轉(zhuǎn)型的教職工，則有可能面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。民辦園轉(zhuǎn)為公辦園，在法律程序上需要將原來(lái)的民辦園注銷，并注冊(cè)成立公辦園。原教職工與民辦園建立的勞動(dòng)關(guān)系，需要解除;能否與公辦園建立新勞動(dòng)關(guān)系，既要看公辦園的態(tài)度，又要考慮教職工的條件和意愿。

如何處置無(wú)法繼續(xù)留任的原民辦園教職工，是“民轉(zhuǎn)公”過(guò)程中的一個(gè)痛點(diǎn)。按照《勞動(dòng)合同法》，教職工只能找民辦園尋求補(bǔ)償，而民辦園舉辦者則期待由政府來(lái)解決相關(guān)教職工的安置與善后問(wèn)題。疫情期間，“民轉(zhuǎn)公”的腳步并沒有放緩，教職工補(bǔ)償問(wèn)題集中爆發(fā)。肖燕表示：“今年上半年，我已經(jīng)處理了不下10個(gè)案子，都屬于民轉(zhuǎn)公衍生出來(lái)的勞動(dòng)者補(bǔ)償或賠償問(wèn)題。”

根據(jù)肖燕的經(jīng)驗(yàn)，有兩類特殊的教師群體公辦園無(wú)法接收，分別是“弱勢(shì)群體”和“強(qiáng)勢(shì)群體”。屬于“弱勢(shì)群體”的教職工，無(wú)法滿足公辦幼兒園必要的任職條件，主要有三類：一是年齡超過(guò)標(biāo)準(zhǔn);二是沒有取得所需的資格證;三是學(xué)歷低，不符合公辦園招錄的學(xué)歷要求。而“強(qiáng)勢(shì)群體”，往往指原來(lái)辦學(xué)出色的民辦園所擁有的一批業(yè)務(wù)能力突出的園長(zhǎng)和教師。他們?cè)揪湍弥S厚的工資，而公辦園教職工的薪酬是按照政府統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放的，相較于原民辦園，待遇大幅下降，因此選擇了離開。

隊(duì)伍變化，自然關(guān)系整體的辦園水平。個(gè)別地方在民辦園轉(zhuǎn)公后，采取公辦委托模式要求舉辦者繼續(xù)運(yùn)營(yíng)，但需要執(zhí)行每月幾百元的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。幼兒園為了生存，出現(xiàn)了降低成本招用實(shí)習(xí)老師等情況。宋映泉指出，為轉(zhuǎn)型后的幼兒園配備足夠的園長(zhǎng)和教師，能夠保障教育質(zhì)量的穩(wěn)定和提升，“但是這意味著大量的財(cái)政投入，對(duì)地方政府是一個(gè)考驗(yàn)”。

類似波動(dòng)同樣困擾著沒有轉(zhuǎn)公的民辦園。由于學(xué)前教育人才隊(duì)伍長(zhǎng)期處于短缺狀態(tài)，新成立的公辦園為了填補(bǔ)教師缺口，將目光瞄向了民辦園。不少深圳市民辦園舉辦者反映，今年被“挖人”的頻次密集，一定程度上影響了園所的教育教學(xué)質(zhì)量。

“幼兒園的辦學(xué)質(zhì)量來(lái)自師幼的良好互動(dòng)，沒有受過(guò)高品質(zhì)培訓(xùn)的教師，恐怕也不太能夠跟孩子產(chǎn)生深層互動(dòng)。民辦幼兒園教師這一群體是龐大的，應(yīng)該系統(tǒng)地考慮提高他們專業(yè)水平的問(wèn)題。”宋映泉坦言，怎樣讓這些教師長(zhǎng)遠(yuǎn)地服務(wù)于幼教行業(yè)，是非常重要的政策問(wèn)題;盡管他們并不在編，但同樣是服務(wù)學(xué)前教育的中堅(jiān)力量，其付出應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶銐虻淖鹬?，轉(zhuǎn)型過(guò)程中需要獲得基本的保障。

◎家長(zhǎng)：需要多樣化的教育服務(wù)

“我家孩子比較幸運(yùn)，被公辦園錄取了，心驚膽戰(zhàn)了好久呢?！奔易∩钲谑辛_湖區(qū)的周女士，孩子今年秋季入園，回想起報(bào)名的過(guò)程，依然有種“驚心動(dòng)魄”的感覺。

周女士所住的小區(qū)沒有公辦園，她決定按照D類兒童的分類，報(bào)名去附近小區(qū)的公辦園。最終周女士的孩子以128的位次，如愿擠進(jìn)132名計(jì)劃招生名額內(nèi)?！叭绻懊娑鄮讉€(gè)A類B類，我只能把孩子送去更遠(yuǎn)更貴的幼兒園了，一年要多交好幾萬(wàn)。”

自“全面二孩”政策實(shí)施以來(lái)，深圳市幼兒園學(xué)位需求激增。據(jù)深圳市教育局公開的數(shù)據(jù)顯示，適齡兒童入園需求較上年度上漲12.9%。家長(zhǎng)入讀公辦園的意愿強(qiáng)烈，各片區(qū)公辦園比例和人口不均衡，于是出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的學(xué)位供需矛盾。

今年上半年以來(lái)，多位深圳市民在市、區(qū)教育部門網(wǎng)站留言，反映孩子無(wú)法就近入學(xué)甚至無(wú)學(xué)可上的情況。以往，多數(shù)民辦園都采取了大班額的辦學(xué)模式，而轉(zhuǎn)成公辦園后，每班幼兒數(shù)量按規(guī)定應(yīng)控制在25人以內(nèi)。學(xué)位縮減了，這讓部分家長(zhǎng)猝不及防。

對(duì)此，深圳市教育局稱，已經(jīng)指導(dǎo)幼兒園擴(kuò)班擴(kuò)容，支持有需要的幼兒園適度擴(kuò)大班級(jí)規(guī)模，對(duì)于擴(kuò)班擴(kuò)容后仍不能招錄的兒童，將統(tǒng)籌片區(qū)其他幼兒園分流安置。明明樓下就有幼兒園，卻只能跑到更遠(yuǎn)的幼兒園，孩子安全有風(fēng)險(xiǎn)，接送也不方便。家長(zhǎng)們難以接受，但又不得不接受，只好為一個(gè)合適的學(xué)位來(lái)回奔波。相較于此，周女士長(zhǎng)舒了一口氣。

周女士選擇的這家公辦幼兒園，同樣是今年從民辦園轉(zhuǎn)型而來(lái)，收費(fèi)由原來(lái)的每月2000多元降至現(xiàn)在的1300多元。感到高興的同時(shí)，周女士也有隱隱的擔(dān)憂：轉(zhuǎn)公后，民辦園取消了原有的特色課程，孩子在幼兒園接觸的內(nèi)容較為單一。不少家長(zhǎng)也表示，對(duì)孩子的才藝、運(yùn)動(dòng)、繪畫等能力的培養(yǎng)都有需求，但幼兒園轉(zhuǎn)公后不再提供相應(yīng)服務(wù)，孩子需要額外參加社會(huì)上的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。費(fèi)用更高不說(shuō)，質(zhì)量還無(wú)法保證。

事實(shí)上，一些教育質(zhì)量較高的民辦幼兒園在多年辦學(xué)中形成了獨(dú)特的課程體系和教育方式，不少家長(zhǎng)在為孩子擇園時(shí)正是看中了這一點(diǎn)。轉(zhuǎn)公后，家長(zhǎng)的多樣化教育需求也面臨挑戰(zhàn)。馬學(xué)雷表示：“民轉(zhuǎn)公之后，幼兒園被納入政府財(cái)政管理，屬于基本公共服務(wù)，照顧絕大多數(shù)人的利益，對(duì)于個(gè)性化、高端化、特色化的教育需求是無(wú)法滿足的。這一部分需求是要依靠民辦園，特別是營(yíng)利性民辦園來(lái)補(bǔ)充?！庇谑?，20%的營(yíng)利性民辦園如何分布就成了現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。“有可能出現(xiàn)有高端化個(gè)性化教育需求的家長(zhǎng)，在三公里的理想半徑內(nèi)找不到適合幼兒園的難題。”馬學(xué)雷補(bǔ)充道。

“目前，沒有證據(jù)可以表明，公辦園提供的服務(wù)一定是最好的，民辦園就一定不如公辦園?！痹谒斡橙壑校褶k園有其效率優(yōu)勢(shì)，也有資本逐利性導(dǎo)致壓縮辦學(xué)成本的弊端，如果政府能夠?qū)嵤┯行ПO(jiān)管，將會(huì)釋放辦學(xué)活力，形成良性循環(huán)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，民辦園有其重要的存在價(jià)值。

能否解決好公民制度矛盾張力的問(wèn)題，提高學(xué)前教育治理的能力與水平，考驗(yàn)著地方政府和決策者的智慧。解決學(xué)位壓力，民轉(zhuǎn)公顯然不是唯一手段。業(yè)內(nèi)人士建議，可以給深圳的公辦園一個(gè)期限，比如三到五年，在這期間班額可以浮動(dòng)，來(lái)緩解學(xué)位緊張的問(wèn)題;還可以探索社區(qū)幼兒園、微小幼兒園的建設(shè)方案，多種方式增加學(xué)位供給。

“深圳的情況比較特殊，改革開放四十余年，學(xué)前教育積累形成的面貌是不同的，可以讓過(guò)渡期更長(zhǎng)一些，實(shí)事求是地分階段實(shí)現(xiàn)最終的指標(biāo)?！北M管經(jīng)歷了種種不快，李華表示自己還是要繼續(xù)在學(xué)前教育的路上走下去。她期待政策能夠保持一致性和連貫性，執(zhí)行中不要出現(xiàn)“一刀切”的情況，“只要是公益、收費(fèi)合理、有質(zhì)量的幼兒園都需要得到鼓勵(lì)，以保護(hù)舉辦者的辦學(xué)積極性，讓家長(zhǎng)、社會(huì)都更滿意”。

（文中李華、平凡均為化名）