民族自治地方立法的實(shí)踐探索與改革路徑

【摘 要】“法律是治國(guó)之重器，良法是善治的前提”，說明沒有良法就沒有善治。在中國(guó)，民族自治地方立法一直獨(dú)具特色，但相關(guān)的研究卻是薄弱環(huán)節(jié)。本文主要從廣西壯族自治區(qū)本級(jí)立法的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)亮點(diǎn)與缺憾，剖析成因，進(jìn)而提出改革路徑。在黨領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)上層規(guī)則改革和對(duì)立法機(jī)制設(shè)計(jì)改革相結(jié)合，促使廣西地方立法體現(xiàn)公平正義并實(shí)現(xiàn)保障地方利益、民族利益的立法目的，提高立法的質(zhì)量，推動(dòng)廣西作為民族自治地方的法治發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)“良法之治”。這也是一個(gè)從實(shí)證到規(guī)范的研究過程。

【關(guān)鍵詞】民族自治地方立法;立法改革;激勵(lì)相容原則

【作 者】韓璐，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生。北京，100871。

【中圖分類號(hào)】D921.8 ?【文獻(xiàn)識(shí)別碼】A ?【文章編號(hào)】1004-454X（2020）04-0016-008

一、問題的提出與現(xiàn)狀

民族自治地方享有廣泛的自治立法權(quán)，除了擁有一般的地方性法規(guī)制定權(quán)之外，還有權(quán)根據(jù)民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)及文化特點(diǎn)制定自治條例和單行條例，以及對(duì)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)作出補(bǔ)充和變通。截至2019年底，廣西壯族自治區(qū)現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例共326件，其中自治區(qū)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)185件，批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)112件，自治縣自治條例和單行條例29件。1在黨的第十八屆四中全會(huì)首次專門討論和部署了“全面推進(jìn)依法治國(guó)”這一基本治國(guó)方略之后，2014年至2019年間，自治區(qū)本級(jí)出臺(tái)的法規(guī)一共有66件，其中新設(shè)立法42件，修訂出臺(tái)24件;人大牽頭制定26件，部門牽頭制定40件。廣西的民族自治地方立法已經(jīng)形成一個(gè)較為完整的體系，有力地促進(jìn)了民族自治地方的發(fā)展，但仍要認(rèn)識(shí)到亮點(diǎn)和缺憾并存，總體任務(wù)還遠(yuǎn)未完成。如何在強(qiáng)調(diào)民族團(tuán)結(jié)穩(wěn)定、共同實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的現(xiàn)實(shí)背景下，正確檢視和描述民族自治地方立法，總結(jié)其立法亮點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)其不足并解釋成因，進(jìn)而提出具有操作性的改革建議，是民族自治地方立法研究的重要內(nèi)容之一。

二、立法的亮點(diǎn)

（一）政治導(dǎo)向鮮明，重點(diǎn)領(lǐng)域立法突出

首先，黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)是立法最根本的保證。自治區(qū)人大法制工作委員會(huì)提出不僅要將立法規(guī)劃報(bào)黨委審批、重大問題向黨委請(qǐng)示報(bào)告，還應(yīng)建立健全地方性法規(guī)草案報(bào)黨委審批制度。[1]在《自治區(qū)立法條例》《鄉(xiāng)村清潔條例》《飲用水水源保護(hù)條例》等涉及民生立法的草案審議過程中，自治區(qū)黨委也以會(huì)議的形式聽取、討論并提出有針對(duì)性的修改意見給予正確的指導(dǎo)。并且，在2014年至2019年自治區(qū)人大及其常委會(huì)本級(jí)新出臺(tái)的42件地方性法規(guī)案中，有18件在其提請(qǐng)自治區(qū)人大或人大常委會(huì)審議的立法草案說明里，明確指出了此部法規(guī)所貫徹的黨的政策或中央的會(huì)議精神。

其次，立法改革是為適應(yīng)新時(shí)代新形勢(shì)的要求。一方面，立法的主要任務(wù)是要引領(lǐng)和推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的全面深化改革，其核心是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。廣西地方立法在此基礎(chǔ)上的工作重點(diǎn)就是確保自治區(qū)黨委、政府的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作推進(jìn)到哪里、法律就在哪里提供動(dòng)力和保障。比如根據(jù)自治區(qū)黨委、政府《關(guān)于進(jìn)一步深化改革創(chuàng)新優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的若干意見》（2018年）設(shè)立的8個(gè)優(yōu)化目標(biāo)，立法都進(jìn)行了保障，并取得明顯成效。與2018年相比，2019年受訪企業(yè)對(duì)廣西營(yíng)商環(huán)境的滿意度提高了16%。[2]另一方面，推進(jìn)法治政府建設(shè)是立法的另一項(xiàng)重點(diǎn)。廣西制定出臺(tái)的《廣西壯族自治區(qū)法治政府建設(shè)實(shí)施方案（2016年至2020年）》，最大的亮點(diǎn)是在政府績(jī)效考評(píng)體系中列入法治政府建設(shè)任務(wù)完成情況，這在全國(guó)亦屬首創(chuàng)。而按照黨的十九大提出“到2035年基本建成法治政府”的要求，截至2019年，廣西共取消、下放和調(diào)整行政審批事項(xiàng)2487項(xiàng)，[3]建立并推動(dòng)了自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府的權(quán)責(zé)清單管理，加大了“簡(jiǎn)政放權(quán)”的力度。

此外，2014年至2019年間，自治區(qū)本級(jí)共出臺(tái)了14件生態(tài)立法，占立法總數(shù)的三分之一。內(nèi)容涉及濕地保護(hù)、紅樹林保護(hù)、節(jié)能減排等多個(gè)方面。而廣西地方生態(tài)立法的一大特色是與“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略相結(jié)合。為貫徹習(xí)近平同志關(guān)于“美麗中國(guó)要靠美麗鄉(xiāng)村打基礎(chǔ)”的指示和黨中央的決策部署，自治區(qū)黨委決定在全區(qū)范圍內(nèi)開展“美麗廣西鄉(xiāng)村建設(shè)”，[4]時(shí)間從2013年至2020年，共分為四個(gè)階段推進(jìn)，每個(gè)階段設(shè)立專項(xiàng)活動(dòng)的同時(shí)還設(shè)立立法完成項(xiàng)目。

（二）立法創(chuàng)新有所突破

一是條文的突破。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2014年至2019年42部新出臺(tái)的自治區(qū)本級(jí)法規(guī)中有7件法規(guī)12個(gè)條款對(duì)上位法進(jìn)行了突破。比如《鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（2018年），對(duì)于應(yīng)當(dāng)執(zhí)行建設(shè)管理規(guī)定的鄉(xiāng)村住宅層數(shù)，根據(jù)上位法即國(guó)務(wù)院《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第21條規(guī)定，“二層（含二層）以上”的住宅不允許自建自管。但實(shí)踐情況是，廣西三層以下不滿四百五十平方米的房屋即使自建也能保證安全。[5]最終條例第30條進(jìn)行了突破，規(guī)定“四層以上或者建筑面積四百五十平方米以上的住宅”才應(yīng)當(dāng)執(zhí)行建設(shè)管理規(guī)定。二是創(chuàng)新立法。共有9件自治區(qū)本級(jí)法規(guī)的制定屬于既無直接的上位法也無其他省區(qū)立法經(jīng)驗(yàn)可供參考。比如《中國(guó)—馬來西亞欽州產(chǎn)業(yè)園區(qū)條例》（2017年），其與馬來西亞—中國(guó)關(guān)丹產(chǎn)業(yè)園是國(guó)際上唯一的，也是開創(chuàng)性的實(shí)行“兩國(guó)雙園”國(guó)際園區(qū)合作新模式。國(guó)家層面沒有相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)這種模式進(jìn)行規(guī)范，地方層面也沒有針對(duì)“兩國(guó)雙園”的地方立法可以借鑒。因此，廣西出臺(tái)的這一部條例也是第一次對(duì)這種合作模式的立法探索，先行先試。條例中也產(chǎn)生了許多創(chuàng)新，如創(chuàng)新管理體制、開放體制和土地征收模式等。

（三）立法工作機(jī)制進(jìn)一步完善

十八大以來，廣西逐漸形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法工作新格局，打造人大工作的“廣西品牌”。比較突出的有兩個(gè)方面：一是完善人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法工作機(jī)制。廣西逐年加大各專門委員會(huì)、法制工作委員會(huì)組織起草、提請(qǐng)審議法規(guī)案的力度。從二十世紀(jì)九十年代尚無一部法規(guī)為人大牽頭起草，到2014年至2019年間出臺(tái)的法規(guī)中有26件由人大牽頭，約占總數(shù)的40%，可以算是一個(gè)長(zhǎng)足的進(jìn)步。二是創(chuàng)新立法咨詢專家工作機(jī)制。隨著立法論證會(huì)的形式得以常態(tài)化制度化，專家參與立法的渠道基本通暢。如2018年，共邀請(qǐng)立法專家參與立法論證276人次，書面咨詢233人次。[6]在此基礎(chǔ)上，廣西總結(jié)以往的有益經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行了一定的創(chuàng)新。如廣西從2014年開始著手建立立法咨詢專家顧問庫(kù)、地方立法研究評(píng)估和咨詢服務(wù)基地，1使專家參與立法的多種渠道機(jī)制化、常態(tài)化。2016年當(dāng)年征求到的意見就有860多條，收集報(bào)告20多份。[7]

三、立法的主要缺憾及成因剖析

（一）沒有“用好”“用足”民族自治地方立法權(quán)

1.立法的覆蓋面不廣

本文統(tǒng)計(jì)了2014年至2019年間自治區(qū)本級(jí)立法的分類情況，其中民主法治領(lǐng)域有2件，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有5件，社會(huì)領(lǐng)域有16件，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域有14件，地方特色的立法有3件，少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)有2件。民族自治地方立法的目的之一是應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)和保障少數(shù)民族的權(quán)益，因此及時(shí)洞悉少數(shù)民族的需求，有效使之法規(guī)化是民族自治地方立法的工作重點(diǎn)。但六年來只有2件有關(guān)少數(shù)民族權(quán)益保障的立法，似乎過于單薄。并且作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的少數(shù)民族自治區(qū)，本應(yīng)更值得關(guān)注的促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展類的法規(guī)六年來也只出臺(tái)了5件，僅占總數(shù)的八分之一。

2.自治區(qū)本級(jí)無自治條例和單行條例

自治條例和單行條例是民族自治地方立法與其他地方立法最大的區(qū)別，也是民族自治地方立法權(quán)最主要的表現(xiàn)形式。雖然廣西12個(gè)自治縣已制定了29件民族自治法規(guī)（12件自治條例、17件單行條例），但自治區(qū)本級(jí)卻無自治條例或單行條例。特別是在《自治條例》的制定上，雖然幾經(jīng)數(shù)稿1，但均無一稿獲得全國(guó)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)。

（二）對(duì)《民族區(qū)域自治法》貫徹實(shí)施不全面

根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第73條2及國(guó)務(wù)院《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第34條3的規(guī)定，民族自治地方應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定實(shí)施本法的具體辦法。但在2019年底自治區(qū)黨委要求各有關(guān)單位協(xié)助自治區(qū)黨委政策研究室《關(guān)于提供貫徹落實(shí)〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉有關(guān)情況的函》（后稱“有關(guān)情況的函”）的答復(fù)函中，以財(cái)經(jīng)方面為例，廣西人大財(cái)經(jīng)委指出《民族區(qū)域自治法》第31條至34條、第56條至69條以及第71條都暫沒有進(jìn)行相關(guān)的立法工作，而將之列入“今后的工作”中。[8]

產(chǎn)生上述現(xiàn)象的原因，在筆者看來主要有兩個(gè)：一是客觀上自治區(qū)本級(jí)自治條例和單行條例要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，自治立法權(quán)受制約。同時(shí)，上位法對(duì)保障民族自治地方立法權(quán)行使的制度供給不足，自治立法權(quán)沒有指引。比如與《民族區(qū)域自治法》相關(guān)的配套措施在上位法層面只有一部行政法規(guī)和三部部門規(guī)章現(xiàn)行有效，4與第73條的要求相去甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致了“上無政策，下不敢出對(duì)策”的情況。二是主觀上，首先是對(duì)民族自治地方立法權(quán)的謹(jǐn)慎行使，存在“規(guī)避”心理。比如在2016年自治條例立法調(diào)研論證階段性成果匯報(bào)論證會(huì)上，自治條例工作組也提到自治條例的制定難點(diǎn)之一是“自治權(quán)具體化”問題，而這一問題勢(shì)必牽涉到與中央各部委之間的權(quán)限劃分。此外在地方分裂勢(shì)力抬頭影響下的政治環(huán)境也是需要面對(duì)的挑戰(zhàn)，自治條例的制定有被利用的可能。因此，與其承擔(dān)可能產(chǎn)生的政治風(fēng)險(xiǎn)，不如維持現(xiàn)狀。其次是“兩個(gè)積極性”不足，習(xí)慣于“等”中央的政策。換句話說，對(duì)中央政策的依賴程度大于通過立法解決實(shí)際問題的程度。例如在“有關(guān)情況的函”中，大部分部門、人大各專門委員會(huì)都提到了要更多爭(zhēng)取中央或全國(guó)人大在某方面的政策支持而不是反思在立法方面的不足。中央政策的幫扶確實(shí)能迅速地很好地推動(dòng)民族自治地方的發(fā)展，但過分依賴中央政策，消極地通過自主立法解決實(shí)踐中遇到的困難和問題，對(duì)于民族自治地方自身發(fā)展能力的提升和未來可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)是不利的。

（三）“可操作性”有待提升

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年至2019年，廣西人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組總共對(duì)14件條例或辦法進(jìn)行了執(zhí)法檢查，對(duì)4件條例或辦法提出了可操作性問題。主要原因在于：不具體或不明確（見表1）。

（四）“部門化”傾向

立法過程中的“部門化”傾向，即部門利益法制化、立法部門利益化。表現(xiàn)之一是追求部門權(quán)力最大化與行政責(zé)任最小化，因此在立法過程中會(huì)爭(zhēng)取或“捍衛(wèi)”自己部門的權(quán)力。如《中國(guó)—馬來西亞欽州產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理?xiàng)l例》第24條在草案審議時(shí)，起草方園區(qū)管委會(huì)采用創(chuàng)新的“凈地征收”1方式就遭到來自國(guó)土資源部門明確地以正式公文的形式予以反對(duì)，理由是沒有此種“授權(quán)”的先例。此外，在立法過程中會(huì)對(duì)“行政責(zé)任”只做原則性規(guī)定或不規(guī)定，以“監(jiān)督”取代“行政責(zé)任”。如《梧州市河道采砂管理辦法》第3條“各縣（市）水行政主管部門負(fù)責(zé)除前款規(guī)定以外本轄區(qū)內(nèi)河段采砂的監(jiān)督管理工作”，[9]導(dǎo)致在實(shí)踐中，行政主管部門工作人員收受采砂公司金錢或股份，并包庇和縱容違法行為形成“保護(hù)傘”的現(xiàn)象屢見不鮮。在2018年梧州的“獵狐1號(hào)”專項(xiàng)行動(dòng)中，前后三任市水利局長(zhǎng)都牽涉在內(nèi)。表現(xiàn)之二是同為“行業(yè)利益”的代表。比如《飲用水水源保護(hù)條例》第26條關(guān)于是否應(yīng)在水源保護(hù)區(qū)內(nèi)“禁止或限制種植速生桉”的問題，林業(yè)主管部門和林業(yè)協(xié)會(huì)在草案審議中都提出反對(duì)。因?yàn)橐坏l例明確禁止或限制種植速生桉，要求改種，在當(dāng)前速生桉產(chǎn)業(yè)帶來的利潤(rùn)要遠(yuǎn)高于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制所給予的補(bǔ)償2的情況下，無疑會(huì)給行業(yè)利益造成損失。而水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的速生桉權(quán)屬中有12.9%屬國(guó)有，[10]或許是林業(yè)主管部門考慮的原因之一。

稀缺資源導(dǎo)向造成的體制非均衡激勵(lì)了行政機(jī)關(guān)從“行政本位”出發(fā)參與立法是主要原因。立法的功能是對(duì)社會(huì)資源配置與再分配，因此，行政機(jī)關(guān)就有了履行社會(huì)管理職能的行政立法權(quán)。而當(dāng)前的公有制讓行政機(jī)關(guān)可以控股一些領(lǐng)域內(nèi)占優(yōu)勢(shì)地位的企業(yè)，行政機(jī)關(guān)就擁有了多種身份組合：第一種，他們可以是立法者、監(jiān)管者和執(zhí)法者;第二種，他們可以是立法的有效需求者、監(jiān)管者和行業(yè)利益分享者。在這些組合之下，他們都有足夠的動(dòng)機(jī)和能力通過立法實(shí)現(xiàn)部門利益最大化。

（五）公眾參與機(jī)制不健全

《立法法》第5條、《廣西壯族自治區(qū)立法條例》第34條都明確規(guī)定了公眾參與立法的權(quán)力。廣西出臺(tái)的《關(guān)于健全立法起草論證協(xié)調(diào)審議機(jī)制的意見》（2014年），細(xì)化了8個(gè)機(jī)制以保證公眾的參與權(quán)，雖然取得一定成效，但仍然有兩個(gè)問題尚未解決：一是條例草案通常以“不易察覺”的形式公布;二是實(shí)效不足，參與方式流于形式，僅僅是為了獲得程序上的合法性。

目前廣西采用的征求意見方式有三種：一是將條例草案掛在自治區(qū)人大網(wǎng)上，通過網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)征求意見;二是登載在主要的紙質(zhì)媒體，通過報(bào)刊向社會(huì)征求意見;三是在廣西電視臺(tái)播出，通過媒體向社會(huì)征求意見。而實(shí)踐中的情況卻是，只有少部分人會(huì)主動(dòng)點(diǎn)擊查看廣西人大網(wǎng)的新聞和消息;報(bào)刊上的征求意見通常在不顯眼的位置;電視臺(tái)的滾動(dòng)播出也只在屏幕下方的滾動(dòng)條中。并且據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，就參與方式中的法規(guī)案草案掛網(wǎng)征求意見的情況來看，2014年至2019年共有53件法規(guī)草案掛網(wǎng)，僅征集到115條意見，僅回復(fù)1條征集意見?；玖饔谛问剑瑳]有實(shí)質(zhì)意義。

對(duì)于專家參與立法這一比較完備的制度來說，雖然保證了足夠的參與，但實(shí)際上，相對(duì)于專家，立法者更愿意“傾聽”來自區(qū)直機(jī)關(guān)以及政府其他部門的意見（見表2）。

根據(jù)上表的統(tǒng)計(jì)，在以上條例的立法過程中，共采納380條意見，專家意見約占22%，常委會(huì)委員以及有關(guān)部門約占50%。并且，在這些采納的專家意見中，去除對(duì)文書規(guī)范的修改意見，留下涉及核心權(quán)利義務(wù)條款的意見只占采納意見的很小部分。比如《廣西濕地保護(hù)條例》中采納的16條專家意見，只有4條涉及了核心條款。[11]291-310專家通過論證會(huì)和咨詢顧問制度確實(shí)參與了每一件條例的制定，立法者也愿意采納一定數(shù)量的專家意見，但不予采納仍占大多數(shù)。通常是以專家意見“理想化”“片面化”“脫離現(xiàn)實(shí)和太過宏觀”為不予采納的理由。長(zhǎng)此以往，必將不利于立法公眾參與機(jī)制的有效運(yùn)行。

公眾參與機(jī)制不健全的原因，對(duì)于立法者來說，一方面，國(guó)家對(duì)意見答復(fù)與采納沒有統(tǒng)一的規(guī)定和要求，答復(fù)與否和多少不與其切身利益相關(guān);另一方面，立法機(jī)關(guān)由于編制不足、事務(wù)繁雜等原因難免疲于應(yīng)對(duì)。對(duì)于普通人和專家來說，一方面，由于法律是一個(gè)公共產(chǎn)品，當(dāng)他意識(shí)到不用付出成本（尋找、研讀草案的時(shí)間成本、與立法部門的溝通成本等）也能夠享受人人都會(huì)遵守法律的成果時(shí)，他會(huì)選擇成為一個(gè)“搭便車”（free rider）[12]的人;另一方面，當(dāng)他付出成本而不能得到任何收益（立法機(jī)關(guān)的回應(yīng)、意見被采納等）時(shí)，他也必然會(huì)成為一個(gè)“憲法智慧的喪失者”[13]303，即對(duì)立法漠不關(guān)心或很少提出建設(shè)性的意見。

四、改革路徑的思考

綜合來看，民族自治地方立法權(quán)影響的是立法的目的確定問題，可操作性、部門化以及公眾參與影響的是立法的質(zhì)量問題。對(duì)于這兩個(gè)問題，首先需要在上位法的層面進(jìn)行探討，以期建立和供給一個(gè)良好的可以促進(jìn)民族自治地方立法向“良法善治”轉(zhuǎn)變的上層制度環(huán)境，使立法者不再“不愿、不敢、不善”行使自治立法權(quán)，提升兩個(gè)積極性，并且還應(yīng)確保立法權(quán)行使在合理合法的軌道上。其次，需要在當(dāng)前的立法機(jī)制內(nèi)對(duì)立法技術(shù)進(jìn)行改革，這涉及兩個(gè)關(guān)鍵因素：信息（information）和激勵(lì)（incentive），以期提升立法的質(zhì)量。而“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是一切改革的前提。中國(guó)共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨，在各項(xiàng)事務(wù)上都具有最高權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。同時(shí)，長(zhǎng)期執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家的利益保持了高度的一致性。這也要求黨中央不囿于團(tuán)體、黨派或是部門利益集團(tuán)的狹窄利益，以更高瞻遠(yuǎn)矚的眼光和更負(fù)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)從大局出發(fā)來領(lǐng)導(dǎo)立法工作。因此廣西的立法改革路徑應(yīng)當(dāng)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，推動(dòng)上層規(guī)則改革和對(duì)立法機(jī)制設(shè)計(jì)改革相結(jié)合的改革路徑。

（一）推動(dòng)上層規(guī)則改革的方向

首先，是在《憲法》層面明確“自治立法權(quán)”的內(nèi)涵，重點(diǎn)是要明確“自治權(quán)”。因?yàn)樽灾瘟⒎?quán)從屬于自治權(quán)，如果主權(quán)力邊界和范圍不清晰，作為從屬權(quán)力的自治立法權(quán)也無法有效執(zhí)行?！稇椃ā饭灿?5個(gè)條文提到了與民族區(qū)域自治相關(guān)的內(nèi)容，然而至少在自治權(quán)的邏輯起點(diǎn)、自治權(quán)的性質(zhì)和自治權(quán)的內(nèi)容上都有待更清晰的解讀。比如《憲法》第112至第122條以及第139條從內(nèi)容上規(guī)定了立法、行政、司法三個(gè)領(lǐng)域十個(gè)方面（《民族區(qū)域自治法》拓展為十三個(gè)），但是否符合新時(shí)代的要求和民族自治地方群眾的需求，又是否真的屬于“自治權(quán)內(nèi)容”有待商榷。本文認(rèn)為可以從民族區(qū)域自治制度變遷的核心民族關(guān)系中重新定義“自治權(quán)”的內(nèi)容。隨著時(shí)代發(fā)展，當(dāng)前的民族關(guān)系已經(jīng)從“平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌降取F(tuán)結(jié)、互助、和諧和發(fā)展”，廣西需要的也是一種“發(fā)展型自治”[14]，以推動(dòng)廣西和國(guó)家協(xié)同地長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此可以在《憲法》第4條和第122條已有的“經(jīng)濟(jì)、文化”內(nèi)容下加入“社會(huì)和生態(tài)文明”，亦與《民族區(qū)域自治法》的第55條、第64條及第66條相呼應(yīng)。

其次，完善《民族區(qū)域自治法》的配套措施。這將有助于理清中央各部門與民族自治地方的立法權(quán)限，將“行政化”的分權(quán)模式轉(zhuǎn)到固定的“立法化”的分權(quán)模式。筆者認(rèn)為可以做一個(gè)“反向激勵(lì)”，即規(guī)定一定時(shí)間內(nèi)不出臺(tái)或不能啟動(dòng)相關(guān)工作的責(zé)任。當(dāng)然“一定時(shí)間”需要根據(jù)實(shí)際情況作不同的設(shè)定。

再次，完善對(duì)民族自治地方立法權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制。例如注重加強(qiáng)和改進(jìn)《立法法》第五章中規(guī)定的備案審查工作。在充分尊重和保障自治權(quán)運(yùn)行的前提下，防止權(quán)力“越軌”。以下三個(gè)方面的改進(jìn)值得探討：一是將自治區(qū)本級(jí)的規(guī)范性文件也納入備案審查的范圍。廣西目前已建立對(duì)自治區(qū)以下的規(guī)范性文件備案審查機(jī)制，但自治區(qū)本級(jí)的規(guī)范性文件向上備案審查仍是空白，可以自下而上進(jìn)行推動(dòng)。這也符合黨中央“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必究”的要求。二是細(xì)化“不違背”原則。自治條例和單行條例采用的是“不違背”原則，這與地方性法規(guī)及規(guī)章有細(xì)微區(qū)別。可以探討在現(xiàn)有的規(guī)定中增加新條款對(duì)“不違背”原則進(jìn)行解釋以明確其合法性，探索合理性與適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。三是明確對(duì)“不予答復(fù)”的責(zé)任。對(duì)于如何糾正民族自治地方立法違法違規(guī)問題，《立法法》第99條和第100條作了較為詳細(xì)的規(guī)定。但其中對(duì)于制定機(jī)關(guān)兩個(gè)月后不予答復(fù)的責(zé)任沒有任何規(guī)定。為避免出現(xiàn)“久拖不決”和“拖延推諉”的情況，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推動(dòng)完善。

（二）立法信息機(jī)制設(shè)計(jì)的改革

民族自治地方立法是一種在信息不完全（incomplete information）、信息不對(duì)稱（asymmetric information）博弈下的機(jī)制設(shè)計(jì)。一方面立法信息是分散而復(fù)雜的，人類自身的局限性之一是有限理性，1即人不可能是全知全能的，立法者亦然。因而不可能收集到立法所需要的全部真實(shí)有效的信息。另一方面立法信息時(shí)常處于不對(duì)稱的環(huán)境中，立法者相對(duì)于公眾掌握更多的立法信息。因此，提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵首先在于減少立法信息的不完全、不對(duì)稱。換句話說，參與主體應(yīng)多元化，立法信息公開化，立法過程透明化。對(duì)廣西來說，一是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加參與主體與方式。比如可以完善行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、基層群眾代表、少數(shù)民族代表參與立法的機(jī)制，增加其在基礎(chǔ)性、全局性的重要立法中的參與機(jī)會(huì);對(duì)爭(zhēng)議較大的立法問題委托第三方評(píng)估機(jī)制應(yīng)當(dāng)常態(tài)化;對(duì)于涉及重大公共利益尤其是設(shè)定普遍性義務(wù)條款采取民意調(diào)查固定化。對(duì)全區(qū)9139個(gè)人大代表聯(lián)絡(luò)站也應(yīng)繼續(xù)完善，針對(duì)收集上來的意見建議應(yīng)當(dāng)專題分析研究，并予以答復(fù)。二是法規(guī)草案公開征求意見與立法的過程應(yīng)當(dāng)以更易被公眾獲知的方式進(jìn)行。在目前已有的三種方式基礎(chǔ)上探索利用新媒體技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)擴(kuò)大獲知渠道，讓所有受法律影響的個(gè)人都能便捷地參與立法。三是應(yīng)當(dāng)以責(zé)任機(jī)制促使立法者主動(dòng)公開立法信息。包括立法過程中的重點(diǎn)、難點(diǎn)及爭(zhēng)議點(diǎn)，各次草案的修改稿、修稿意見和情況說明，增加立法信息公開的深度，防止由于信息的不對(duì)稱而令立法“部門化”。四是保證信息利用的有效性，增加激勵(lì)。針對(duì)征集意見的答復(fù)、采納應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)工作機(jī)制，統(tǒng)一要求和標(biāo)準(zhǔn)?？梢赃m當(dāng)在涉及專業(yè)性和重大公共利益領(lǐng)域提高專家意見或公眾意見的采納率;同時(shí)在全區(qū)范圍內(nèi)探索建立立法公眾激勵(lì)機(jī)制，可參考南寧市先行試驗(yàn)的《南寧市公眾參與政府立法激勵(lì)規(guī)定（試行）》（2019年）。一方面避免公眾參與立法的積極性過低，使立法變成“陽春白雪”式的活動(dòng)，形成惡性循環(huán);另一方面防止公眾參與流于形式，提高立法信息的有效利用。五是提高對(duì)立法信息的研判能力。核心點(diǎn)之一是緊扣國(guó)家大政方針，全面深入地研究黨中央的政策和自治區(qū)黨委的決策部署;核心點(diǎn)之二是要洞察當(dāng)?shù)匕l(fā)展的實(shí)際和公眾最迫切的需求，作為民族自治區(qū)，廣西的立法應(yīng)當(dāng)兼顧民族自治地方利益與民族利益，立法應(yīng)當(dāng)回應(yīng)公眾的期盼。這兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)應(yīng)相互統(tǒng)一，建立科學(xué)合理的立法項(xiàng)目確定機(jī)制區(qū)分輕重緩急，避免造成立法覆蓋面根本上的失衡。

（三）立法激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的改革

如果信息影響的是機(jī)制的實(shí)現(xiàn)問題，那么激勵(lì)則影響實(shí)施問題。只有在參與后的最小未來預(yù)期收益大于不參與的最大預(yù)期收益，或至少?zèng)]有任何人的境況變差時(shí)，參與者才會(huì)選擇自愿參與機(jī)制。但人類的局限性之二是自利性。即任何領(lǐng)域的任何人在大多數(shù)情況下都會(huì)經(jīng)過縝密成本——收益計(jì)算之后做出符合自身利益最大化的行為。因此“真實(shí)顯示偏好不可能定理”[15]297～336表明，在自利動(dòng)機(jī)下，達(dá)到帕累托最優(yōu)（Pareto Optimality）是不可能的。故而需要一個(gè)機(jī)制，讓個(gè)人利益與社會(huì)利益達(dá)成一致，這個(gè)機(jī)制應(yīng)當(dāng)滿足激勵(lì)相容（incentive compatibility constrain）。

民族自治地方立法者提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵在于以激勵(lì)相容改革立法技術(shù)。具體來說，即立法既要有充分的激勵(lì)也要有有效的約束機(jī)制，并且應(yīng)當(dāng)是明確、具體和可操作的。一是在條款設(shè)置上，比如2017年廣西對(duì)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》的修訂，通過增加“國(guó)家保護(hù)”一章、新增抽查檢查、聽取意見和檢查措施等條文強(qiáng)化消費(fèi)者權(quán)益國(guó)家保護(hù)職能;并且在“三包”責(zé)任、消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)、缺陷商品和服務(wù)補(bǔ)救措施等五個(gè)消費(fèi)者重點(diǎn)關(guān)心的領(lǐng)域加大了保護(hù)力度，激勵(lì)社會(huì)參與消費(fèi)者的維權(quán)。關(guān)于約束機(jī)制，條例在汽車銷售、家政服務(wù)以及強(qiáng)制交易和價(jià)格誤導(dǎo)等多個(gè)熱點(diǎn)行業(yè)與消費(fèi)環(huán)節(jié)加大經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)和責(zé)任，并對(duì)違法行為加大處罰。條例還對(duì)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門和有關(guān)行政主管部門的職權(quán)進(jìn)行了強(qiáng)化，明確履行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益性職責(zé)的組織也應(yīng)視作消費(fèi)者協(xié)會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。二是在機(jī)制運(yùn)行上，如果說立法“部門化”的原因之一是行政機(jī)關(guān)立法者在多個(gè)身份組合下?lián)碛凶銐虻募?lì)，通過立法使部門利益最大化，那么只有建立有效的監(jiān)督約束機(jī)制，才有可能使權(quán)力行使在合法合理的范圍內(nèi)，使立法最終體現(xiàn)公平正義。提高立法的公眾參與度與有效性、加強(qiáng)自治區(qū)黨委對(duì)立法的指導(dǎo)、以人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法，特別是立法“雙組長(zhǎng)制”——由人大和政府共同對(duì)重大立法進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)等，都是值得堅(jiān)持和完善的對(duì)立法權(quán)的約束機(jī)制。

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Abstract：The saying， law is an important tool in governing the country and good law is a prerequisite for good governance， shows that there is no good law， there is no good governance. In China， legislation of ethnic autonomous regions has always been of uniqueness， but the lack of related studies has been a weak link. This article aims to find out the strengths and shortcomings of the legislative practices of Guangxi Zhuang Autonomous Region at the provincial level， to analyze the causes， and then to propose a reform path which combines the upper-level regulation reforms with the reforms on legislative mechanism design under the leadership of the CPC. The purpose is to promote the legislation in Guangxi to embody fairness and justice of law， to achieve the end of benefiting the local and ethnic interests， to improve the quality of legislation， to enhance the legal and social development of Guangxi as an ethnic autonomous region， and to realize the good governance by the good law. This is also a research process from empiricism to normativism.

Key words：Legislation of ethnic autonomous region; legislative reform; incentive compatibility principle

〔責(zé)任編輯：俸代瑜〕