美國“301”調查與WTO規(guī)則的 比較分析及中國的應對策略

王景鋒

摘 要：通過比較美國“301”調查與WTO規(guī)則發(fā)現(xiàn)，“301”調查違反了WTO 關于不合理貿易的調查程序和 WTO 關于貨物和服務貿易條款，“301”調查試圖突破WTO的管轄范圍，試圖逃脫DSU解決機制。針對美國“301”調查對中美經貿關系、中國出口企業(yè)和中國高端技術產業(yè)發(fā)展的負面影響，提出中國的應對之策。

關鍵詞：美國“301”調查;WTO規(guī)則;影響;比較

2017年8月19日，在美國總統(tǒng)特朗普授權下，美國貿易代表辦公室（United States Trade Representative，簡稱USTR）宣布對中國啟動301條款調查，旨在確定中國政府與技術轉移、知識產權和創(chuàng)新有關的哪些法律、政策和實踐是不合理的或者是歧視性的，構成了對美國商業(yè)的負擔或者限制。然而，值得注意的是，美國對中國發(fā)動的“301”調查是否符合世貿組織（ World Trade Organization，簡稱 WTO） 的框架規(guī)則和相關程序？針對美國的“301”調查，中國政府應該如何應對？基于這些問題，有必要對美國“301”調查與WTO相關規(guī)則進行比較分析，并提出中國應對美國“301”調查的對策建議。

一、美國”301”調查概述

為維護美國國家和企業(yè)的貿易利益，1974年美國頒布了《1974年貿易法》，其中第301-310節(jié)的內容被稱為301條款，隨后，在世界貿易日益復雜的背景下，美國又相繼頒布了《1984年貿易與關稅法》和《1988年綜合貿易與競爭法》，在這些法律文件的補充和完善下，最終形成了覆蓋范圍廣、涉及內容多的301條款，此條款的出現(xiàn)，損害了世界貿易的公平發(fā)展。1998年，世貿組織（World Trade organization，WTO）爭端解決機構（Dispute Settlement Body，DSB）圍繞美國的301條款做出了特別限制，限制原因是美國因貿易利益擅自運用301條款并啟動“301”調查干預其他國家的政策和實踐。

301條款可以分為一般301條款、特別301條款以及超級301條款。一般301條款規(guī)定允許美國貿易管理人員可以以是否符合美國貿易協(xié)定的相關規(guī)定來衡量他國的政策、法律和貿易工具，并對不符合美國貿易協(xié)定的相關政策、法律采取措施。特別301條款主要針對知識產權領域，保障美國在知識產權領域的利益和地位。超級301條款是1988年美國貿易法的衍生條款，規(guī)定美國可以對造成其利益損害的國家進行報復和反制。從根本來看，301條款都是為了保護美國單邊利益而制定的為本國貿易服務的保護措施，其出臺也旨在維護美國的霸權地位，保護的都是美國自身的利益。這并不符合WTO所提倡的公平、自由的國際貿易秩序。因此，美國此次“301”調查不僅違背他們對WTO的承諾，而且妄圖找到301條款在WTO規(guī)則外的適用環(huán)境。因此，為維護世界經貿的發(fā)展和中國國家利益，必須分析美國“301”調查與WTO規(guī)則的沖突，從而為我國準備相應的反制措施提供國際法理依據(jù)。

二、美國“301” 調查與WTO規(guī)則的比較

美國對華“301”調查內容本身涉及 WTO 多項協(xié)定規(guī)定，應通過 WTO 爭端解決機制進行處理，而非單邊措施解決。通過比較“301” 調查內容與WTO相關規(guī)則，可以發(fā)現(xiàn)有以下沖突之處：

（一）“301”調查違反了WTO 關于不合理貿易的調查程序

在沉寂多年之后，重新發(fā)起“301”調查的美國，在調查過程中想方設法逃避WTO的管轄和束縛，并就中國的義務問題以及美國在WTO框架下的利益問題予以回避。USTR稱此次發(fā)起“301”調查的依據(jù)是第301條（b）項，即是針對不合理貿易發(fā)起的調查，而非（a）項，即違反貿易協(xié)定而發(fā)起調查。USTR指控中國的有關貿易政策和行為，對美國的貿易利益造成影響和損害，存在歧視性和不合理的做法，而不是在WTO框架下對美國權利造成了侵害，因此不屬于DSU的具體管轄范圍，所以美方有理由和依據(jù)進行調查并采取措施，以此來規(guī)避WTO對其的限制。所以，要想迫使美國回到談判桌與中方進行磋商和談判，就必須尋得證據(jù)來說明美國開展的“301”調查是在貿易協(xié)定利益下的，或者找出此次調查內容涉及到了中國在貿易協(xié)定中的有關義務。單就此次美國發(fā)起的“301”調查所引用的法律依據(jù)來說，美國也承認此次調查可能會存在部分與美國貿易協(xié)定利益相關的內容?！?974年貿易法》中條款和規(guī)定指出，“301”調查的內容分為兩類，一類是依據(jù)第301條（a）項開展的內容調查，主要是對他國的貿易政策、法律以及具體行為是否對美國貿易協(xié)定權利造成影響和侵害，若存在事實上的侵害內容，則可采取強制性措施。另一類是第301條（b）項，依據(jù)此項開展的調查主要是對他國是否存在歧視性政策或不合理規(guī)定，對美國貿易調查的開展形成影響或限制，若存在限制內容，則許可USTR按照第301條（c）項，采取合理、可行的任意性措施，直至他國消除影響。對于“美國貿易”的具體含義，在301條（d）項中，明確指出包括但不限于：一是涉及到國際貿易的服務業(yè)、信息轉移，無關于是否存在實際貨物;二是美國人在外國的直接投資中，有實際貨物或服務貿易的。從字面來說，第301條（a）項和（b）項的調查內容似乎有所沖突，（a）項主要是說貿易協(xié)定下的利益違反，而在（b）項中又沒有相關內容。但是事實上，（b）項涵蓋的內容和舉措更廣，其可以指沒有明確說明或者隱含有違反貿易協(xié)定內容的政策或做法，相較于（a）項來說更具有普遍性，為美國日后采取措施留下了余地，并為美國在日益復雜的貿易環(huán)境中應對法律問題提供了支撐。

（二）“301”調查違反了 WTO 關于貨物和服務貿易條款

基于“301”調查的結果，美國對華采取了一系列加征關稅的措施，這些對華征稅措施違反了WTO 關于貨物和服務貿易條款。為促進世界貿易發(fā)展，在開放、平等和互惠的原則基礎上，WTO成立，作為一個多邊貿易體系，其宗旨是為世界上的貨物、服務以及貿易等的交易提供幫助和促進，為各成員國能夠平等地享受貿易環(huán)境而努力，力爭消除歧視待遇。但隨著貿易保護主義的抬頭，經貿環(huán)境日益復雜，美國執(zhí)意采取的單邊措施可能對WTO體制機制造成根本破壞。利用“301”調查這個工具，任意采取關稅調整措施，不僅違背了1994《關稅與貿易總協(xié)定》（GATT 1994）的有關規(guī)定，而且對中國在WTO協(xié)定下的利益造成了直接損害，因此，中國完全有理由采取措施予以反制，中國的行為恰恰表明了中國堅定不移支持和維護WTO的信心和決心。根據(jù)“301”調查結果，美國宣布對進口自中國的106項產品采取加征關稅的舉措，在此聲明發(fā)布后，2018年4月4日，基于WTO爭端解決機制下，中國提起磋商請求，并直接指出美國的調查報告和擬采取的措施行為，不符合 GATT 1944 第 1.1條規(guī)定、GATT 1944 第 2.1 條（a）（b）項規(guī)定，同時也違背了DSU的有關規(guī)定。對此，單邊舉措下中美雙方不可能進行談判，但在多邊規(guī)則下，中方始終敞開與美方對話的窗口，中方隨時歡迎美方重返談判桌。

（三）“301”調查試圖突破WTO的管轄范圍

在此次對華發(fā)起的“301”調查中，多項內容本應屬于WTO規(guī)定的管轄范圍內，但“301”調查試圖突破。例如，USTR 主張涉及到歧視性技術許可的部分內容是屬于WTO《與貿易有關的知識產權協(xié)定》的有關內容，但其他調查均不屬于WTO管轄范圍。所以，美國除了將歧視性技術許可的部分內容提交至WTO申請裁決外，其他問題均是由美國自己獨自啟動調查程序并進行單邊制裁。但美方的這一措辭顯然難以獲得認可，在WTO《服務貿易總協(xié)定》（GATS）、TRIPS、《中國加入議定書》中均有關于強制技術轉讓的具體內容。對于美方認為中國存在強制技術轉讓行為的原因，這是因為在中國部分行業(yè)是不允許外資隨意進入的，采取的外資準入限制，如電信業(yè)、測繪業(yè)等，但對于這類問題，中國在加入世貿組織進行談判時，就已經做出了相關說明，且GATS中市場準入也有涉及到該類問題的內容，并且在《中國加入議定書》中，關于技術轉讓的條款也進行了相關說明。因此，美方將其歸并為不在WTO管轄范圍的說法顯然難以成立，且擅自調高關稅破壞了WTO規(guī)則。

（四）“301”調查試圖逃脫DSU解決機制

在國際貿易中，因為各國利益糾葛國與國之間難免會出現(xiàn)貿易爭端，為此，WTO建立了爭端解決機制，旨在為爭議各方提供一個磋商環(huán)境，避免爭議升級，因此，爭端解決機制也被視為多邊貿易機制的重要基石，DSB負責爭端解決機制的運行。按照DSU第23條的規(guī)定：如果有多邊貿易成員要求對違反義務進行糾正或者對于其他適用協(xié)定項下?lián)p失的利益、減損進行糾正的，再或者在實現(xiàn)協(xié)定目標過程中遇到妨礙需要糾正的，則要在遵守本諒解規(guī)則和程序的條件下援用。對于各成員，則應：（a）在未按照本諒解規(guī)則和程序援用爭端機制的條件下，不對任何已經發(fā)生違背義務的行為、利益已經損失或者目標在實現(xiàn)過程中已經受到妨礙的情形做出確定，而是應按照專家組或者上訴機構的裁決結果進行確定，并確保本諒解與仲裁結果保持一致……（c）按照第22條的程序規(guī)定，對中止減讓和其他義務的程度進行確定，對于不能在允許期限內實施建議和裁決的成員，要在適用協(xié)定項下中止減讓或其他義務之前，在程序范圍內取得DSB的授權。這一條的根本目的是營造一個有利于競爭的國際國內市場環(huán)境，并創(chuàng)建一個公平、安全的多邊貿易體制。

在此次調查中，USTR圍繞中國政府的政策和行為所采取的調查主要集中在：一是認為中國政府對美國企業(yè)在華業(yè)務進行了限制和干預，包括采取針對性的行政審批和合資規(guī)定以及外資股比限制等，還采取手段強迫美國企業(yè)在華轉讓高新技術（即強制技術轉讓）;二是在中國政府最新頒布的《中華人民共和國技術進出口管理條例》中，有關規(guī)定和內容損害了中美企業(yè)進行市場化談判的環(huán)境，并對美國企業(yè)在技術方面的控制力形成了影響（即歧視性技術許可）;三是中國企業(yè)在對美國高新企業(yè)進行的并購或投資等行為中，有中國政府默許和支持的影子;四是美國網絡屢受侵入、企業(yè)機密遭遇盜竊是中國政府所支持的黑客所為。若站在表面來看，上述四項內容似乎均在中國對WTO承諾的具體內容之外，但美國此后就強制技術轉讓和《中華人民共和國技術進出口管理條例》的有關爭議向DSB提交了申請，請求與中國政府進行磋商解決，并在申請中指出，外國專利持有人權利在華不能得到充分保障，且不能在中國的法律體系下進行自由、合法的市場談判。中國技術進出口管理條例與WTO的有關規(guī)定形成了沖突，不符合《與貿易有關的知識產權協(xié)定》（TRIPS）的有關規(guī)定。在中國頒布的《中華人民共和國中外合資經營企業(yè)法實施條例》與TRIPS形成了沖突。因此，美國貿易利益在中國政府頒布的系列條例和法律文本下受到了影響和損害，因此美國采取的措施是正當且合法的。但圍繞事實來說，拋開美國的不實指控，上述問題是美國USTR發(fā)動本次“301”調查的關鍵，而這些問題均屬于美國在WTO貿易協(xié)定項下的利益，因此，有關爭議應在DSU的框架下予以解決，而非私自啟動“301”調查。

三、中國應對美國“301”調查的對策建議

2017年8月18日，美國貿易代表辦公室（United States Trade Representative，USTR）打破沉寂，宣布對中國進行“301”調查，經過幾個月的調查，2018年3月27日，美國公布了調查結果，即301報告。結果發(fā)布后，中國方面表示強烈反對，并強調將采取反制措施，維護國家利益。同時，與美國也展開了數(shù)輪經貿磋商，但中美雙方難以達成一致，中國被美國列為重點觀察國。2019年5月10日，中國出口至美國高達2000億美元的商品都被加征關稅，由10%提高到了25%，與此同時，美國還宣稱在未來將繼續(xù)對中國出口至美國的3000億美元商品加征關稅。美國啟動“301”調查對中美經貿合作、中國出口企業(yè)的國際競爭力以及中國高端技術產業(yè)發(fā)展等都造成了負面的影響，以下分別針對影響提出相應的對策和建議。

（一）中美經貿發(fā)展的應對之策

美國根據(jù)“301”調查的結果，對中國采取了一系列的加征關稅政策，這也導致中美兩國貿易戰(zhàn)的發(fā)生，極大地影響中美經貿關系的正常發(fā)展。根據(jù)中國海關的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2019年1-12月，中國進出口數(shù)據(jù)受中美貿易戰(zhàn)影響較大，2019年中美貿易數(shù)據(jù)全面下滑。1-12月中美進出口累計5412億美元，較2018年下降14.6%;其中出口4185億美元，下滑12.5%;進口1227億美元，下滑20.9%。直到12月中美貿易談判取得實質性進展，中國的貿易數(shù)據(jù)才全面好轉。雖然2019年12月13日，中國商務部表示中美已就第一階段經貿協(xié)議文本達成一致。美方也承諾將履行分階段取消對華產品加征關稅，實現(xiàn)加征關稅由升到降的轉變。然而，根據(jù)協(xié)議內容，中國答應減少對美貿易順差減少的數(shù)量是有限的。同時，美國加征關稅的減少也是有限的。因此，從長遠來看，301調查所引起的中美貿易戰(zhàn)對中美雙邊經貿關系發(fā)展負面影響仍未消除，只能說是中美貿易戰(zhàn)開始降溫，暫時不再升級，但距離中美貿易戰(zhàn)的完全結束還比較遙遠。

因此，面對“301”調查對中美經貿關系的負面影響，我國政府應采取以下應對之策：第一，繼續(xù)加強與美國談判，督促美方履行中美談判協(xié)議內容。隨著第一階段談判的結束，接下來我國政府要督促美方履行中美第一階段談判的協(xié)議內容，可以通過制造國際輿論，尋求WTO和國際社會的關注，來督促美國嚴格按照協(xié)議內容來減少加征關稅。第二，利用WTO規(guī)則抗辯美國301調查。中國可以參考歷史上其它國家、組織利用WTO規(guī)則應對301調查的案例，例如：1998年，歐盟同樣遭遇了美國發(fā)起的“301”調查，此后，根據(jù)美國發(fā)布的審查結果，歐盟援引DSU第6條，向WTO尋求幫助，對美國發(fā)起的“301”調查進行裁定，并最終勝訴。因此，中國也可以利用DSU法律條款，針對美國加征關稅的制裁措施來制定相應的應對措施。

（二）中國出口企業(yè)的應對之策

美國“301”調查的目的在于增加中國出口企業(yè)在國際上的產品成本，阻礙中國產業(yè)的轉型升級，降低我國企業(yè)在美國市場中競爭力。針對美國301調查，中國企業(yè)應采取以下應對措施：

第一，拓展“一帶一路”沿線市場。長期以來，美國一直是我國出口企業(yè)的主要目標國，中國出口企業(yè)對美國具有較高依賴度。從長遠來看，中國出口企業(yè)要想降低類似301調查對出口產品競爭力的負面影響，就必須降低對美國市場的依賴度。隨著我國“一帶一路”戰(zhàn)略的提出，目前中國與“一帶一路”沿線國家貿易發(fā)展較快，貿易便利化程度也得到了很大的提升。因此，我國出口企業(yè)應拓展多元市場，積極開發(fā)“一帶一路”沿線新興市場，降低對美國市場的依存度。

第二，充分運用“301”條款的產品排除程序。由于“301”條款旨在保護美國本國利益，當美國啟動對某些商品加征關稅前，如果美國企業(yè)申請排除某些商品在加征關稅的目錄外，如果符合“301”條款的排除標準，就可以免于被加征關稅。因此，我國企業(yè)應認真研究“301”條款的產品排除程序，中國出口企業(yè)可以與美方進口企業(yè)協(xié)商來提出產品排除申請。如果滿足“301”條款的排除標準，就可以避免被加征關稅。

第三，在美國對UTSR的行為提起訴訟。盡管美國對中國開展“301”調查并加征關稅是政府行為，但此前遭遇美國301調查的歐盟曾有在美國法院起訴UTSR的先例，并獲得了勝訴。根據(jù)《美國法典》第1581節(jié)相關規(guī)定，可以對美國政府機構關于非為增加財政收入的目的而對進口商品征收的關稅、稅、費的行為開展起訴。雖然通過在美國法院起訴UTSR的方式較為困難，但這一方式可以提高我國企業(yè)的國際訴訟意識。

（三）中國的高端技術產業(yè)發(fā)展的應對之策

從美國對中興、華為等高科技公司采取的種種限制手段來看，美國此次“301”調查也旨在通過知識產權等貿易壁壘來遏制中國高端技術產業(yè)的發(fā)展，針對的是“中國制造2025”計劃的核心產業(yè)。同時，我們必須看到的是，從美國對中興通訊的出口禁令、禁止芯片出口給中國，也可以看到我國在高端技術的基礎方面依然受制于發(fā)達國家，在高端技術基礎研究方面我國還十分薄弱。因此，為了進一步發(fā)展我國高端技術，我國高端技術產業(yè)企業(yè)必須從以下幾個方面尋求突破：第一，加大研發(fā)投入，提升自主創(chuàng)新力度，做好自主知識產權的保護。301調查使中國高科技產業(yè)面臨更加艱苦 的競爭環(huán)境，美國今后必然會進一步加強對某些技術出口的限制，我國跟蹤和學習發(fā)達國家先進技術的難度將不斷加大。這就需要我國高科技企業(yè)加強自主創(chuàng)新，加大研發(fā)投入，同時也需要做好自主知識產權的保護，通過自我奮斗來實現(xiàn)中國高科技產業(yè)的崛起和創(chuàng)新。第二，發(fā)展高新科技產業(yè)應準守WTO國際規(guī)則，充分利用好政策空間。在制定中國高科技產業(yè)的發(fā)展政策方面，政府要充分參考WTO框架，利用好WTO相關產業(yè)政策。具體來說：一方面，中國應仔細研究WTO關于高科技產業(yè)、知識產權方面時的相關規(guī)定，在發(fā)展中嚴格遵循各項規(guī)定。另一方面，中國在發(fā)展高科技產業(yè)時也要注意適當運用政策空間，贏得產業(yè)發(fā)展機會，例如，根據(jù)《補貼反補貼措施協(xié)議》不可訴補貼的使用雖有嚴格的限制，但對公司進行研究活動的援助，或對高等教育機構或研究機構與公司簽約進行研究活動的援助補貼是允許使用的，因此我國可以采取相應的措施，對高新科技產業(yè)進行扶植，創(chuàng)造外部經濟效應?！?/p>