廢棄礦山生態(tài)修復投融資機制創(chuàng)新

韋寶璽

(1.中國自然資源經濟研究院，北京 101149；2.中國地質大學(北京)，北京 100083)

我國是一個發(fā)展中的人口大國，資源環(huán)境約束日益趨緊[1-2]，礦產資源、土地資源稀缺與經濟發(fā)展、社會進步、公眾需求的矛盾依然存在[3-4]。與此同時，我國大多數(shù)礦山處于生態(tài)脆弱區(qū)[5]，在礦山開發(fā)利用過程中不可避免地會造成一定程度的土地資源壓占破壞和礦山生態(tài)系統(tǒng)退化，產生負的外部性[6]。而廢棄礦山生態(tài)修復不僅能夠使廢棄的礦區(qū)土地恢復使用功能，而且能夠產生生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、周邊土地增值等正的外部性。傳統(tǒng)的廢棄礦山生態(tài)修復以政府財政預算投入為主，但由于我國經濟正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，政府財政預算面臨的壓力日益增大，廢棄礦山生態(tài)修復的資金投入正變得越來越不足，這突出表明有必要采取創(chuàng)新的機制為廢棄礦山生態(tài)修復增加融資渠道[7-8]。由于礦山生態(tài)修復具有很強的外部性，主要表現(xiàn)為正的外部性，即廢棄礦山生態(tài)修復實施主體獲得的經濟利益，遠小于廢棄礦山生態(tài)修復給社會帶來的利益，導致社會資金缺乏參與廢棄礦山生態(tài)修復的興趣[9]。而社會資本具有逐利特性，只要廢棄礦山生態(tài)修復項目能夠產生良好的收益回報，就會吸引大量閑置的社會資本投入其中。因此，亟需創(chuàng)新廢棄礦山投融資機制，建立政府主導、社會多元主體共同參與的廢棄礦山生態(tài)修復投融資模式。

1 廢棄礦山生態(tài)修復成本收益分析

廢棄礦山生態(tài)修復成本和收益主要包括：準備階段投資、實施階段投資、后期階段投資和收益。準備階段投資，包括交易成本和礦山生態(tài)修復項目設計費用等；實施階段投資，包括項目實施的業(yè)務費用；后期階段投資和收益，包括項目維護投資和項目經濟-社會-生態(tài)收益，其中項目經濟收益用于長期運行支出和利潤(表1)。

表1 廢棄礦山生態(tài)修復不同階段投資及收益Table 1 Investment and income in different stagesof abandoned mines ecological restoration

2 廢棄礦山生態(tài)修復收益過程

成功的礦山生態(tài)修復項目可以帶來以下四個方面的回報：①生態(tài)效益，包括肥沃的土壤、潔凈的水源、生物多樣性、碳儲存等；②社會效益，包括增加就業(yè)崗位、提升居民收入、提高凝聚力和參與度等；③經濟效益，包括項目實施過程的利潤、項目土地開發(fā)利用收益、修復后生態(tài)產品價值實現(xiàn)收益等；④其他收益，包括良好的企業(yè)社會責任口碑、創(chuàng)新意識、組織管理能力等。明確的收益途徑和收益分配方式，可以吸引社會資本投入廢棄礦山生態(tài)修復，有助于建立政府、投資者、礦山企業(yè)與土地使用者和社區(qū)居民的長期伙伴關系。

廢棄礦山生態(tài)修復收益過程主要包括以下四個步驟：①獲得廢棄礦山土地，即通過租賃或特許經營獲得廢棄礦山土地修復/使用權，此階段現(xiàn)金流出主要為支付給土地所有者(國家或集體)的使用權費用；②廢棄礦山生態(tài)修復，即將廢棄礦山退化的土地生態(tài)系統(tǒng)進行修復并準備好可持續(xù)利用，現(xiàn)金流入為租賃收入或修復債券，現(xiàn)金流出為修復成本；③土地可持續(xù)生產和使用，即將修復后土地出租用于可持續(xù)生產或使用，現(xiàn)金流入為租賃收入，現(xiàn)金流出為交易費用，此外，還包含礦山生態(tài)修復產生的額外收益，現(xiàn)金流入為自愿性和強制性市場收入，如碳排放權交易、生態(tài)補償?shù)?，現(xiàn)金流出為交易成本；④修復后土地出讓，即將修復后的礦區(qū)土地返還給業(yè)主或轉讓給新的特許公司，現(xiàn)金流入為特許權出售收益，現(xiàn)金流出為交易費用。

3 廢棄礦山生態(tài)修復融資工具分析

3.1 傳統(tǒng)融資工具分析

傳統(tǒng)的融資工具主要包括貸款融資和股權融資，表2列出了貸款融資和股權融資的優(yōu)勢和注意事項[9]。

3.2 多元化融資工具

用于廢棄礦山生態(tài)修復的資金來源通常是通過財政手段產生的，這些措施包括征稅和收費、發(fā)行債券、補貼以及生態(tài)轉移支付(通常在地方各級政府之間進行)。同時，廢棄礦山生態(tài)修復也可以通過多種融資工具的組合來獲得資金[10-11]。創(chuàng)新的廢棄礦山生態(tài)修復融資工具，如綠色債券、生態(tài)系統(tǒng)/環(huán)境服務付費、生物多樣性補償(如生態(tài)銀行)、生態(tài)轉移支付、可交易配額、回購協(xié)議等，提供了一個幫助彌合融資和投資之間差距的機會[12]。鑒于不存在特定的廢棄礦山生態(tài)修復融資機制，所建議的融資工具的選擇依據(jù)是它們通過一種可能與廢棄礦山生態(tài)修復相關的方式提供融資(表3)。

表2 貸款融資和股權融資對比Table 2 Comparison of loan financing and equity financing

表3 廢棄礦山生態(tài)修復融資工具特點、相關性及資金來源Table 3 Characteristics,correlation and funding sources of financing tools for abandoned mines ecological restoration

續(xù)表3

①貸款，借款人與放款人之間的一種資金安排?？梢陨暾垉?yōu)惠貸款，通過低于市場利率或延長貸款期限，或者兩者相結合的方式，以比純商業(yè)貸款更優(yōu)惠的條件發(fā)放。②股權，將股權條款和條件與廢棄礦山生態(tài)修復的效益掛鉤。③贈款，其中贈款付款與間接(提前交付時)或直接(通過成果付款)執(zhí)行的結果掛鉤。④債券，將債權條款和條件與廢棄礦山生態(tài)修復實施過程中跟蹤的結果掛鉤。⑤補貼，利用國內預算補貼商品或服務的成本，以促進吸收建立適應能力的技術或做法。⑥生態(tài)系統(tǒng)服務付費(可交易或不可交易)，向保護和修復礦山生態(tài)系統(tǒng)服務的人支付生態(tài)系統(tǒng)服務費。⑦可交易配額，制定從自然生態(tài)系統(tǒng)中提取貨物(如木材、魚類收獲、野生物種收獲)的配額，以確保其可持續(xù)管理。⑧回購協(xié)議是市場開發(fā)工具，通常通過使用認證和標簽，為可持續(xù)產品和服務增加價值和增加市場準入，例如生態(tài)系統(tǒng)友好型產品的利基市場。⑨擔保，即融資來源通過與績效交付相關的擔保提供收入支持。

4 投融資限制因素

成功的礦山生態(tài)修復項目的社會經濟效益遠遠大于成本，但廢棄礦山生態(tài)修復需要大量的資源投入，包括資金、勞動力、技術、組織能力等。同時，廢棄礦山生態(tài)系統(tǒng)修復需要在國家和地方之間建立聯(lián)系，并協(xié)調公共利益和私人利益。因此，廢棄礦山生態(tài)修復投資的關鍵問題是融資問題和協(xié)調問題。

4.1 融資問題對廢棄礦山生態(tài)修復投資的限制

1) 啟動和維護成本。在廢棄礦山生態(tài)修復項目的最初幾年，所需費用通常很高，而獲得的具體效益很少，由于缺少標準化的成本核算方法，缺少商業(yè)成功案例數(shù)據(jù)庫和交流平臺，增加了項目之間的巨大成本差異，導致投資風險增加。

2) 成本收回和投資回報。研究表明，礦山生態(tài)修復項目可以在許多情況下實現(xiàn)凈收益。然而，準確估計收益往往是一項復雜的任務。原因是礦山生態(tài)修復項目的回報在形式(公-私、貨幣-非貨幣)、交付地點(本地-國家乃至全球)和時間框架(短期-長期)上各不相同。所有這些都增加了投資風險，提升了較大投資者對貸款擔保的不確定性以及對成本收回和非貨幣回報(如改善健康狀況和恢復景觀)的擔憂。

3) 高風險和不確定性。礦山生態(tài)修復投資的高風險和不確定性部分是由于項目投資規(guī)模大、項目時間跨度長、缺乏投資記錄、成本不確定性和公共非貨幣回報風險的存在而造成的，這些風險可分為不同的類別，包括資金風險、技術風險、監(jiān)管風險等。

4.2 協(xié)調問題對廢棄礦山生態(tài)修復投資的限制

1) 搜索信息成本。要獲得足夠的投資回報，就需要有效地確定項目目標和優(yōu)先次序，并收集礦山生態(tài)系統(tǒng)的生物物理特性及礦區(qū)周邊社會經濟條件等有關的信息。本地參與降低了尋找最佳目標的成本，但需要有效的組織協(xié)調，目前尚缺少標準化的方法提高搜索信息的效率。

2) 組織和代表。通常情況下，礦山生態(tài)修復的利益相關方都沒有自發(fā)的組織，在實地進行投資的參與者也沒有有效地組織利益相關者，確保他們的利益得到很好的代表，特別是在缺乏地方相關機構支持的情況下，建立有效的決策和協(xié)調機制需要大量額外的投資。

3) 監(jiān)測管理。為了保證礦山生態(tài)修復項目產生回報，需要建立監(jiān)測和評估系統(tǒng)，以監(jiān)測評估項目進展情況，進行必要的調整，并促進長期可持續(xù)的項目管理。需要依據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)，就如何分配責任以及如何分擔礦山生態(tài)修復的成本和收益達成一致。

5 廢棄礦山生態(tài)修復投融資機制創(chuàng)新途徑

廢棄礦山生態(tài)修復投融資機制創(chuàng)新的目標是形成市場化、多元化的投融資機制。應充分發(fā)揮政府的引導作用和中介組織的推動作用，創(chuàng)新公眾參與工作機制，為廢棄礦山生態(tài)修復提供良好的政策環(huán)境、優(yōu)秀的中介服務、穩(wěn)定的公眾支持，降低修復的投資、維護、協(xié)調成本以及風險，從而吸引社會資本通過市場化方式投入廢棄礦山生態(tài)修復，打造多元化的融資工具和投資模式(圖1)。

圖1 廢棄礦山生態(tài)修復投融資機制創(chuàng)新途徑Fig.1 Innovative ways of investment and financing mechanism for abandoned mines ecological restoration

5.1 充分發(fā)揮政府引導作用

作為廢棄礦山生態(tài)修復投融資所處環(huán)境的監(jiān)管者，國家和地方政府在促進投融資方面應充分發(fā)揮引導作用。堅定的政治承諾、明確的土地所有權和使用權安排以及收益途徑，是動員社會資本進行廢棄礦山生態(tài)修復投資的關鍵因素。政府應努力發(fā)揮政策、收益和資金的引導作用，在以下方面為廢棄礦山生態(tài)修復創(chuàng)造有利的環(huán)境：①制定和實施有效的廢棄礦山生態(tài)修復計劃；②明確廢棄礦山生態(tài)修復收益途徑、降低投資風險(尤其是政策風險)，促進社會相關捐助者和投資者參與；③建立協(xié)調機制，整合不同來源的資金，協(xié)調利益相關者之間的利益取舍，與當?shù)乩尕P方建立長期的伙伴關系；④建立廢棄礦山生態(tài)修復專項基金，專項基金重點用于廢棄礦山生態(tài)修復的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、區(qū)域地質災害危險性、場地適宜性等調查評價，劃分優(yōu)先治理區(qū)和重點治理區(qū)，并向社會公開信息。

5.2 吸引社會資本投入

社會資本投入廢棄礦山生態(tài)修復是經濟下行壓力下的必然選擇，可以在廢棄礦山生態(tài)系統(tǒng)修復方面發(fā)揮重要作用。社會資本可以靈活地選擇一系列融資工具并組合使用，能夠適應廣泛的廢棄礦山生態(tài)修復項目目標、投資風險和收益回報。在尋求社會資本投入廢棄礦山生態(tài)修復時，應選擇在礦山生態(tài)系統(tǒng)恢復方面感興趣并看重中長期利益的投資者，以保證廢棄礦山生態(tài)修復投資的穩(wěn)定性。吸引社會資本投入廢棄礦山生態(tài)修復的關鍵條件包括：①明確說明廢棄礦山生態(tài)修復投資能產生的經濟效益和非經濟效益；②確定降低投資風險的戰(zhàn)略；③明確說明成功的廢棄礦山生態(tài)修復商業(yè)案例和投資模式；④制定識別可投資項目的方法。

5.3 發(fā)揮中介組織推動作用

支持和培育中介服務機構，充分發(fā)揮中介組織在廢棄礦山生態(tài)修復投融資方面的協(xié)調服務、技術服務、咨詢服務、金融服務等方面的推動作用。支持區(qū)域和地方公私伙伴關系平臺和協(xié)調機構的發(fā)展，建立由多方利益相關者平臺推動的有效協(xié)調，激發(fā)地方一級自下而上的動力。建立匯集先進技術和成功案例的廢棄礦山生態(tài)修復數(shù)據(jù)庫平臺，宣傳先進技術，總結成功經驗，反思失敗教訓，促進礦山生態(tài)修復知識共享。建立專業(yè)的咨詢服務機構，為廢棄礦山生態(tài)修復提供風險評估、項目設計、監(jiān)測網(wǎng)絡、適應性管理等咨詢服務，為廢棄礦山生態(tài)修復項目投融資提供信息，降低信息搜索成本。支持和發(fā)展綠色融資計劃，為廢棄礦山生態(tài)修復項目提供便捷的融資服務，支持可以投資和擴大規(guī)模的當?shù)?中小)企業(yè)融資。

5.4 鼓勵當?shù)孛癖姽餐瑓⑴c

當?shù)孛癖娛菑U棄礦山生態(tài)修復的核心利益相關者。開展有針對性的宣傳活動可以提高社區(qū)和居民對恢復退化生態(tài)系統(tǒng)重要性的認識，創(chuàng)新公眾參與工作機制，鼓勵全過程參與，這對廢棄礦山生態(tài)修復的支持至關重要。當?shù)孛癖姽餐瑓⑴c，可以降低廢棄礦山生態(tài)修復投融資的民眾支持風險。當?shù)孛癖妼鹘y(tǒng)生態(tài)知識更為了解，這些知識和實踐是通過在生產和生活活動中的長期觀測獲得的，尤其是在創(chuàng)造更健康的礦山生態(tài)系統(tǒng)、增加生物多樣性和提高生態(tài)系統(tǒng)恢復力方面更具發(fā)言權，社區(qū)的參與有利于降低廢棄礦山生態(tài)修復的風險和不確定性。此外，當?shù)孛癖姂攨⑴c到項目實施和監(jiān)測全過程，以提供項目后期維護和成效監(jiān)測服務。這些都可以從不同的方面促進廢棄礦山生態(tài)修復項目投融資。