國家森林城市評價(jià)指標(biāo)體系思考

王旖靜，趙 明

(國家林業(yè)和草原局林產(chǎn)工業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院，北京 100010)

國家森林城市是指在城市管轄范圍內(nèi)形成以森林和樹木為主體、山水林田湖草相融共生的生態(tài)系統(tǒng)，且各項(xiàng)建設(shè)指標(biāo)達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求并經(jīng)國家林業(yè)主管部門批準(zhǔn)授牌的城市[1]。2004年原國家林業(yè)局、全國綠化委員會(huì)開始啟動(dòng)國家森林城市創(chuàng)建工作，在每年一屆的森林城市建設(shè)座談會(huì)上命名授牌。十多年來，“森林城市”工作始終以“讓森林走進(jìn)城市，讓城市擁抱森林”為宗旨，做好“大地植綠”“心中播綠”兩件事，為中國城市生態(tài)建設(shè)樹立了典范、起到了引領(lǐng)作用。

1 我國森林城市建設(shè)歷程與成效

2004年中共中央政治局常委、全國政協(xié)主席賈慶林為首屆中國城市森林論壇作出“讓森林走進(jìn)城市，讓城市擁抱森林”重要批示，成為中國城市森林論壇的宗旨。全國綠化委員會(huì)、國家林業(yè)局把森林城市建設(shè)定位為一項(xiàng)林業(yè)宣傳實(shí)踐活動(dòng)，每年舉辦一次“中國城市森林論壇”，傳播理念、凝聚共識，啟動(dòng)了國家森林城市評定程序，并制定了《國家森林城市評價(jià)指標(biāo)》；2010年，國家林業(yè)局制定了《國家森林城市申報(bào)與考核辦法》和《國家森林城市建設(shè)總體規(guī)劃編制導(dǎo)則》。這期間，全國“創(chuàng)森”工作不斷深入，各地對創(chuàng)建國家森林城市愈加重視，申報(bào)的城市也越來越多。

2015年黨的十八屆五中全會(huì)把森林城市列入我國“十三五”建設(shè)規(guī)劃，2016年1月習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第12次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：森林關(guān)系國家生態(tài)安全，要加強(qiáng)森林生態(tài)安全建設(shè)，著力開展森林城市建設(shè)……，為林業(yè)改革發(fā)展進(jìn)一步明確了方向、提出了新的更高目標(biāo)，更為城市生態(tài)建設(shè)提出了具體要求，為全面推進(jìn)森林城市建設(shè)增添了動(dòng)力；2016年9月，國家林業(yè)局頒發(fā)了《關(guān)于著力開展森林城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》[2]《國家森林城市稱號批準(zhǔn)管理辦法》(征求意見稿)[3]；2018年，《全國森林城市發(fā)展規(guī)劃(2018-2025年)》發(fā)布，提出了“四區(qū)、三帶、六群”的建設(shè)布局[4]；2019年3月，《國家森林城市評價(jià)指標(biāo)》GB/T 37342-2019發(fā)布，由林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)提升為國家標(biāo)準(zhǔn)，并增加縣級森林城市評價(jià)指標(biāo)。為全國森林城市建設(shè)提供了指導(dǎo)方向和規(guī)范化指標(biāo)。截止2019年年底，全國有400多個(gè)城市開展國家森林城市建設(shè)，其中194個(gè)城市獲得“國家森林城市”稱號，并有11個(gè)省份開展了森林城市群建設(shè)。

森林城市建設(shè)順應(yīng)了人民群眾對改善生態(tài)環(huán)境的新需求，契合了我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢，符合建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的新部署，深入探索和實(shí)踐了“兩山”理論，有利于統(tǒng)籌建設(shè)“山水林田湖草”生命共同體，受到了黨中央、國務(wù)院以及各級政府的高度重視[5]。

2 國家森林城市評價(jià)指標(biāo)分析

國家森林城市評價(jià)指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)關(guān)乎我國城市森林建設(shè)方向和投資，更影響城市生態(tài)建設(shè)的成效和可持續(xù)發(fā)展，其發(fā)展和完善過程既是我國森林城市理論和技術(shù)研究成果的反映，也是林業(yè)與國家發(fā)展戰(zhàn)略同步共進(jìn)并適應(yīng)的結(jié)果。

2.1 《國家森林城市評價(jià)指標(biāo)》(GB/T 37342-2019)主要特點(diǎn)

國家森林城市評價(jià)指標(biāo)包括森林網(wǎng)絡(luò)、森林健康、生態(tài)福利、生態(tài)文化、組織管理等五項(xiàng)指標(biāo)體系、36個(gè)具體指標(biāo)。

2.1.1 公益性 國家森林城市評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)涉及物質(zhì)生活的指標(biāo)，包括城區(qū)公園、城郊生態(tài)休閑場所、鄉(xiāng)村公園、綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等，突出建設(shè)公益性的生態(tài)福利，體現(xiàn)“良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”。

2.1.2 生態(tài)文明 國家森林城市評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)涉及精神生活的指標(biāo)，體現(xiàn)生態(tài)文化，包括生態(tài)科普教育、生態(tài)宣傳活動(dòng)、古樹名木保護(hù)、市樹市花宣傳等，強(qiáng)調(diào)廣泛宣傳生態(tài)文明，增加社會(huì)各類群體生態(tài)科普教育的受眾率。

2.1.3 量與質(zhì)的統(tǒng)一 充足的生態(tài)存量、健康的生態(tài)系統(tǒng)是生態(tài)福利、生態(tài)文化建設(shè)的基礎(chǔ)。國家森林城市評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在森林生態(tài)系統(tǒng)指標(biāo)方面，包括“量”與“質(zhì)”兩部分，與“量”相關(guān)的指標(biāo)反映森林網(wǎng)絡(luò)體系的存量，涵蓋山、水、林、田、湖、草等各類生態(tài)系統(tǒng)量的增加；與“質(zhì)”相關(guān)的指標(biāo)反映城市森林體系健康狀況，包括植物健康、動(dòng)物健康、災(zāi)害防控等內(nèi)容，突現(xiàn)生態(tài)環(huán)境健康是公眾健康基本保障的主題。

2.2 《國家森林城市評價(jià)指標(biāo)》(GB/T 37342-2019)變更內(nèi)容

2012年2月23日原國家林業(yè)局發(fā)布了林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《國家森林城市評價(jià)指標(biāo)》(LY/T2004-2012)[6]，2019年3月25日國家市場監(jiān)督管理總局、中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布了國家標(biāo)準(zhǔn)《國家森林城市評價(jià)指標(biāo)》(GB/T 37342-2019)，并替代2012年行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。新版評價(jià)指標(biāo)新增5項(xiàng)指標(biāo)，刪減4項(xiàng)指標(biāo)，提升4項(xiàng)指標(biāo)要求。對比分析先后兩版國家森林城市評價(jià)指標(biāo)體系，可以更好地理解森林城市建設(shè)發(fā)展方向，明確下階段建設(shè)要點(diǎn)，指導(dǎo)更多城市的創(chuàng)建工作。

2.2.1 新增指標(biāo)

(1)受損棄置地生態(tài)修復(fù)

受損棄置地是指因生產(chǎn)活動(dòng)或自然災(zāi)害等原因造成自然地形和植被受到破壞，且已廢棄的宕口、露天開采用地、窯坑、塌陷地等。指標(biāo)要求修復(fù)受損棄置地面積達(dá)80%以上。該指標(biāo)主要針對城市中生態(tài)欠賬問題，強(qiáng)調(diào)通過一系列工程措施，修復(fù)城市發(fā)展過程中造成的生態(tài)破壞現(xiàn)象，突出有效解決城市生態(tài)面貌差的問題。

(2)資源保護(hù)

生態(tài)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線[7]。指標(biāo)要求劃定生態(tài)紅線，創(chuàng)建期間不得發(fā)生重大涉林犯罪案件和公共事件。該指標(biāo)結(jié)合國土空間規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)不限于森林資源的全方位自然資源保護(hù)，要求“創(chuàng)森”期間不得發(fā)生非法買賣野生動(dòng)物、非法占用林地等重大涉林犯罪案件和森林病蟲害、森林火災(zāi)等重大公共事件。

(3)鄉(xiāng)村公園

指標(biāo)要求每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)休閑公園1處以上，每個(gè)村莊建設(shè)公共休閑綠地1處以上。目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境相較城區(qū)和鄉(xiāng)村比較差，鎮(zhèn)區(qū)人口密集，居住環(huán)境差、低端產(chǎn)業(yè)集中。森林城市建設(shè)強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)共享生態(tài)福利，因此引導(dǎo)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)1處以上休閑公園，暫不要求量化面積和綠化標(biāo)準(zhǔn)；每個(gè)村莊建設(shè)1處以上公共休閑綠地，結(jié)合傳統(tǒng)的村口大樹及場地或鄉(xiāng)村休閑體育設(shè)施建設(shè)。

(4)綠道網(wǎng)絡(luò)

綠道是針對行人和非機(jī)動(dòng)交通，集生態(tài)、景觀、游憩和健身為一體，利用城市道路、河流并行的綠色健康走廊，并與之相互串聯(lián)，將城市綠地與郊區(qū)風(fēng)景林有機(jī)聯(lián)結(jié)成獨(dú)立于城市機(jī)動(dòng)交通網(wǎng)絡(luò)的城市森林綠道網(wǎng)絡(luò)[8]，使公眾能方便地進(jìn)入公園綠地與郊野林地，同時(shí)也提高了綠道沿線各類綠地的景觀和生態(tài)價(jià)值。指標(biāo)要求建設(shè)遍及城鄉(xiāng)的綠道網(wǎng)絡(luò)，城鄉(xiāng)居民每萬人擁有綠道長度達(dá)0.5 km以上。該要求量化了綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)任務(wù)，通過更加便捷的生態(tài)惠民途徑，使城鄉(xiāng)居民更好地得到均等化的日常生態(tài)服務(wù)。

(5)示范活動(dòng)

指標(biāo)要求積極開展森林社區(qū)、森林單位、森林鄉(xiāng)鎮(zhèn)、森林村莊、森林人家等多種形式示范活動(dòng)。隨著我國生態(tài)文明的發(fā)展建設(shè)，越來越多的生態(tài)建設(shè)活動(dòng)相繼開展，尤其是關(guān)注居民健康的生態(tài)建設(shè)。森林城市建設(shè)引導(dǎo)多種形式的示范活動(dòng)，發(fā)展各種規(guī)格綠地，帶給老百姓身邊實(shí)實(shí)在在的生態(tài)改善。

2.2.2 刪減指標(biāo)

(1)城市林業(yè)經(jīng)濟(jì)體系

舊標(biāo)準(zhǔn)中城市林業(yè)經(jīng)濟(jì)體系包含生態(tài)旅游、林產(chǎn)基地、林木苗圃等3項(xiàng)指標(biāo)。生態(tài)旅游指標(biāo)要求加強(qiáng)森林公園、濕地公園和自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注重郊區(qū)鄉(xiāng)村綠化、美化建設(shè)與健身、休閑、采摘、觀光等多種形式的生態(tài)旅游相結(jié)合，積極發(fā)展森林人家，建立特色鄉(xiāng)村休閑村鎮(zhèn)。林產(chǎn)基地指標(biāo)要求建設(shè)特色經(jīng)濟(jì)林、林下種養(yǎng)殖、用材林等林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，使農(nóng)民涉林收入逐年增加。林木苗圃指標(biāo)要求全市綠化苗木生產(chǎn)基本滿足本市綠化需要，苗木自給率達(dá)80%以上，并建有優(yōu)良鄉(xiāng)土綠化樹種培育基地。

新指標(biāo)中將3項(xiàng)指標(biāo)合并為1項(xiàng)指標(biāo)——生態(tài)產(chǎn)業(yè)，要求發(fā)展森林旅游、休閑、康養(yǎng)、食品等綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收致富。一方面，刪減林產(chǎn)基地建設(shè)內(nèi)容，將其發(fā)展規(guī)模交給市場決策；另一方面，考慮苗木生產(chǎn)的流通性，刪減苗木自給率要求；同時(shí)擴(kuò)大林業(yè)經(jīng)濟(jì)體系范圍，發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、綠色食品等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)利民惠民。這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了“綠水青山就是金山銀山”建設(shè)理念，強(qiáng)調(diào)要在堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展反哺帶動(dòng)生態(tài)建設(shè)。

(2)新造林面積

舊標(biāo)準(zhǔn)要求自森林城市創(chuàng)建開始，平均每年完成新造林面積占市域面積的0.5%以上。根據(jù)對全國創(chuàng)建森林城市的調(diào)查，創(chuàng)建期間每個(gè)城市平均新造林面積1.3萬公頃左右，約占市域面積1%，大大高于全國同期森林增長的平均水平[9]。截至2020年3月11日，我國森林覆蓋率達(dá)22.96%，森林面積2.2億公頃，全國55%以上的城市被授予國家森林城市稱號[10]。下一階段，森林質(zhì)量的提升將成為森林發(fā)展建設(shè)的重要方向，新指標(biāo)增加森林質(zhì)量提升，要求注重森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升，每年完成需提升面積的10%以上，培育優(yōu)質(zhì)、高效的城市森林。

2.2.3 提升指標(biāo)

(1)市域森林覆蓋率和林木覆蓋率

森林覆蓋率和林木覆蓋率以行政區(qū)域?yàn)榉秶置娣e包括郁閉度0.2以上的喬木林地面積和竹林地面積、國家特別規(guī)定的灌木林地面積、農(nóng)田林網(wǎng)以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆蓋面積；林木面積包括郁閉度0.2以上的喬木林面積和竹林面積、灌木林面積、農(nóng)田林網(wǎng)面積、“四旁”植樹面積、城區(qū)喬木、灌木面積。

新指標(biāo)林木覆蓋率增加了城區(qū)喬木、灌木面積，并要求年降水量400 mm以下的城市林木覆蓋率達(dá)到25%以上；濕地及水域面積占國土總面積10%以上的城市，林木覆蓋率也要達(dá)25%以上。

(2)城區(qū)喬木種植比例和城區(qū)樹冠覆蓋率

樹冠覆蓋率是指區(qū)域內(nèi)樹冠垂直投影面積占區(qū)域內(nèi)土地總面積的百分比。城區(qū)樹冠覆蓋率較喬木種植比例指標(biāo)更加便于直觀統(tǒng)計(jì)，操作性強(qiáng)。

(3)村屯綠化和鄉(xiāng)村綠化

鄉(xiāng)村綠化指標(biāo)增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路綠化率70%以上的硬性要求。村莊林木綠化率是指村民居住區(qū)及周邊外擴(kuò)300 m范圍內(nèi)，林木面積與土地面積的百分比，指標(biāo)要求的是居住區(qū)，而不是整個(gè)村域。目前主要針對示范建設(shè)的鄉(xiāng)村，屬引導(dǎo)性指標(biāo)。

(3)森林生態(tài)廊道和動(dòng)物生境營造

動(dòng)物生境營造強(qiáng)調(diào)大型森林、濕地等生態(tài)斑塊，并通過生態(tài)廊道實(shí)現(xiàn)有效連接，不再僅僅是滿足本地區(qū)關(guān)鍵物種的遷徙需要，相較舊指標(biāo)更加全面。

表1 國家森林城市評價(jià)指標(biāo)對比

4 國家森林城市建設(shè)要點(diǎn)

4.1 以人為本，關(guān)注公共生態(tài)福利建設(shè)

堅(jiān)持以人民為中心的建設(shè)思想，圍繞方便老百姓進(jìn)入森林、使用森林、促進(jìn)農(nóng)民增收致富等需求，把森林作為城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化生態(tài)公共服務(wù)功能，確保森林城市建設(shè)成果惠及全體人民。

4.2 依法保護(hù)，注重自然資源健康發(fā)展

嚴(yán)格按照生態(tài)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)要求，劃定生態(tài)紅線，開展資源保護(hù)。同時(shí)依據(jù)苗木使用、生態(tài)養(yǎng)護(hù)、森林質(zhì)量提升、災(zāi)害防控等相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)森林城市，把森林健康作為城市生態(tài)安全的重要組成部分。

4.3 科學(xué)高效，信息化管理生態(tài)建設(shè)成果

建立長期穩(wěn)定的科技支撐體系，科學(xué)管理生態(tài)建設(shè)成果，以自然體現(xiàn)科技，以科技推動(dòng)自然。積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，開發(fā)智慧森林城市建設(shè)，為居民的休閑游憩提供更為智能化、人性化、便捷化的安全服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)人與自然的互感、互知、互動(dòng)。