江西省高標準農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀、問題與對策研究

彭柳林，余永琦，余艷鋒，付江凡，王長松

(江西省農(nóng)業(yè)科學院 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與信息研究所，江西 南昌 330200)

參照TD/T 1033—2012《高標準基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)范(試行)》，高標準農(nóng)田是指一定時期內(nèi)通過農(nóng)村土地整治形成的田間設(shè)施配套、土地平整、集中連片、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災能力強、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應的基本農(nóng)田?？v觀現(xiàn)有文獻，國外并沒有“高標準農(nóng)田”這一概念。一般地，學者們關(guān)于農(nóng)田建設(shè)的研究主要集中在以下方面:一是優(yōu)質(zhì)耕地保護、耕地產(chǎn)出效益提高和生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展[1-5]。其中，西方學者的研究熱點多集中在實現(xiàn)土地整治的環(huán)境保護、經(jīng)濟效益更大化、景觀生態(tài)等多重功能，及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的灌溉管理、施肥培育技術(shù)改進等方面[6-8]。二是農(nóng)田建設(shè)的可行性研究[9-10]。三是土地整治項目成效評價研究。相關(guān)研究已從只注重土地整治工程的經(jīng)濟效益，發(fā)展到兼顧經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的重要性[11-13]。國內(nèi)學者普遍認為，高標準農(nóng)田建設(shè)可有效增加糧食產(chǎn)量，保護耕地，提高農(nóng)民收入，改善生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)比較效益，促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，有力地促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)[14]。當前，有關(guān)高標準農(nóng)田建設(shè)的成效問題受到廣泛關(guān)注。一部分學者運用德爾菲法、YAAHP法、DELP法、層次分析法(AHP)、TOPSIS法等對高標準農(nóng)田建設(shè)進行績效評價[15-18]。也有學者從經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面對高標準農(nóng)田建設(shè)成效進行綜合評價，發(fā)現(xiàn)高標準農(nóng)田建設(shè)改善了項目區(qū)農(nóng)業(yè)交通條件、耕地質(zhì)量、資源利用結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、生態(tài)保護和民生問題，推進了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高了農(nóng)民收入[19-23]。

中央一號文件明確提出，“到2020年確保要建成8億畝、力爭建成10億畝生態(tài)友好、集中連片、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、旱澇保收的高標準農(nóng)田”(畝為舊制單位，15畝=1 hm2，遵從行業(yè)習慣，以下保留相關(guān)表述)。習近平總書記2016年和2019年先后2次視察江西，囑托江西“要夯實糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)，發(fā)揮糧食生產(chǎn)優(yōu)勢，鞏固糧食主產(chǎn)省地位”。江西省于2017年成立了以常務副省長為組長的領(lǐng)導小組，啟動新一輪高標準農(nóng)田建設(shè)，計劃用4 a時間，統(tǒng)籌整合資金360億元，新建1 158萬畝高標準農(nóng)田，到2020年全面完成國務院下達江西省的2 825萬畝建設(shè)任務。江西省在不斷的摸索與創(chuàng)新當中，探索出一套卓有成效的江西做法，建設(shè)進度和質(zhì)量走在全國前列。國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于對2019年落實有關(guān)重大政策措施真抓實干成效明顯地方予以督查激勵的通報》，江西省高標準農(nóng)田建設(shè)獲督查激勵通報。2020年，國務院辦公廳組織開展的國務院大督查和專項督查中，江西省高標準農(nóng)田建設(shè)予以“免督查”?；诖?，特對江西省高標準農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀和主要做法進行總結(jié)，并分析其面臨的困境，以期為全國高標準農(nóng)田項目建設(shè)提供有益的經(jīng)驗借鑒與參考。

1 江西省高標準農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀

如表1所示，《江西省高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2014—2020)》提出，2014—2020年，江西省高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)模計劃為2 128.37萬畝，其中:平原地形473.43萬畝，湖濱地形109.81萬畝，微丘地形508.24萬畝，丘陵地形920.03萬畝，山區(qū)地形116.86萬畝。

表1 江西省高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2014—2020年)

根據(jù)江西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳公布的數(shù)據(jù)進行測算，截至2020年2月，江西省已累計完成高標準農(nóng)田建設(shè)2 325.35萬畝，占全省耕地面積50.27%，占總體目標2 825萬畝的82.31%。其中，1 667萬畝為2016年以前所建，2020年在建規(guī)模290萬畝，2017—2020年綜合完成率57.16%(表2)。建成的高標準農(nóng)田，普遍達到了“田成方、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排”的要求，項目區(qū)耕地質(zhì)量等別平均提升約0.5個等級。依據(jù)93個縣(市、區(qū))項目投資進展情況，2019年總體投資完成率達72.97%，提前實現(xiàn)了春節(jié)前完成60%的目標，比上年同期提高了近20百分點，預計距離2020年2 825萬畝的高標準農(nóng)田建設(shè)任務還差500萬畝。自2017年以來，江西省實際投入建設(shè)資金超過270億元，帶動141.3萬農(nóng)戶受益，新增集體收益約6.7億元，惠及貧困戶10.92萬戶。全省年度土地流轉(zhuǎn)率高達73.5%，帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整面積占比44%，引進和培育新型經(jīng)營主體10 000多個，有效盤活農(nóng)村部分撂荒耕地，部分貧困地區(qū)農(nóng)戶生活得到較為明顯的改善，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與脫貧攻堅有序推進。

表2 江西省高標準農(nóng)田完成進展情況(2017—2020年)

2 江西省高標準農(nóng)田建設(shè)的主要做法

自2009年以來，在推進高標準農(nóng)田建設(shè)的過程中，江西省政府及相關(guān)農(nóng)業(yè)部門不斷總結(jié)經(jīng)驗與創(chuàng)新，在結(jié)合省內(nèi)具體實際情況下，創(chuàng)造性地探索出一套適合江西高標準農(nóng)田建設(shè)的做法。

2.1 強化“三變?nèi)y(tǒng)一”，形成全省“一盤棋”

一是項目管理變各自為戰(zhàn)為統(tǒng)一指揮。組建“省級政府+地方政府”上下聯(lián)動、高效執(zhí)行的組織模式，形成了省市縣鄉(xiāng)村5級聯(lián)動、多部門通力協(xié)作的工作格局。二是項目資金變多頭管理為統(tǒng)一管理。自2017年以來，江西省破除“五牛下田”局面，打破部門界限，從省級層面統(tǒng)籌整合資金，建立了“省級統(tǒng)籌整合、縣級集中使用”的農(nóng)田建設(shè)資金管理新機制，將發(fā)改、財政、國土、水利、農(nóng)業(yè)等部門管理的5大類農(nóng)田建設(shè)資金集中由省里統(tǒng)一管理分配，做到“多個渠道引水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”，從源頭上解決江西省農(nóng)田建設(shè)投入渠道分散、資金碎片化問題。為破解原有的銀行融資渠道不暢、建設(shè)資金不足問題，江西省創(chuàng)新融資渠道，通過新增耕地收益發(fā)行專項債券，解決資金缺口。2019年7月，在上海證券交易所成功發(fā)行了全國首只高標準農(nóng)田專項債券。截至2020年1月，已累計發(fā)行高標準農(nóng)田建設(shè)專項債78.39億元，募集資金覆蓋江西省全部11個地級市的高標準農(nóng)田建設(shè)。三是項目建設(shè)變多重標準為統(tǒng)一標準。制定了江西省統(tǒng)一的高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)范，明確了“6大工程”(土地平整、土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護和生態(tài)環(huán)境保持、農(nóng)田輸配電)建設(shè)標準，并根據(jù)平原、濱湖、丘陵、山區(qū)的不同地形科學核定，將畝均投入標準由以前的1 200元左右提高到3 000元。

2.2 堅持規(guī)劃引領(lǐng)，“一張藍圖”繪到底

一是堅持規(guī)劃管總。根據(jù)江西省總體規(guī)劃，以縣域為單位，按照新建為主、區(qū)域推進的原則，統(tǒng)一劃定建設(shè)區(qū)域，將2 825萬畝新建指標落實到縣(市、區(qū))。二是堅持分年推進。圍繞年度290萬畝建設(shè)任務，將建設(shè)任務分解到鄉(xiāng)、村、組、田塊。三是堅持連片打造。打破區(qū)域阻隔，集中力量、連片實施，整鄉(xiāng)整村推進高標農(nóng)田建設(shè)。四是突出建設(shè)重點。優(yōu)先在“三線兩區(qū)”(高速公路、鐵路、國省道，及糧食生產(chǎn)功能區(qū)和貧困地區(qū))安排項目。五是強化耕地保護。按照“少硬化、不填塘、慎砍樹、禁挖山”要求，充分挖掘和利用項目區(qū)內(nèi)非耕地、荒蕪園地、廢棄地等資源，提高項目新增耕地率。六是注重工程建后管護。重點引導以利用促管護，建立“縣負總責、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管、村為主體”的管護機制，做到“5個明確”:明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是監(jiān)管主體，流轉(zhuǎn)經(jīng)營戶和村委會為實施主體；明確建成并已上圖入庫的高標準農(nóng)田全部納入管護范圍；明確管護人員的工作職責和管護事項；明確由縣級政府在年度財政預算中安排建后管護經(jīng)費，并多渠道籌措建后管護資金；明確將建后管護列入農(nóng)田建設(shè)考核重要內(nèi)容。七是保障農(nóng)民權(quán)益。堅持依法自愿有償原則，確保流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的惠農(nóng)補貼不縮水，維護農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)。

2.3 狠抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“一把標尺”嚴把關(guān)

在工程質(zhì)量上，圍繞“田成方、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排”建設(shè)要求，堅持“一把標尺”嚴把關(guān)。一是嚴把設(shè)計關(guān)。項目區(qū)各施工內(nèi)容，均由專業(yè)技術(shù)人員負責勘測、設(shè)計等，規(guī)劃設(shè)計實行“三進三出”:一進片區(qū)，繪制出現(xiàn)狀圖；二進片區(qū)，制定出施工圖；三進片區(qū)，村組、農(nóng)戶簽字確認。二是嚴把招標關(guān)。項目設(shè)計、施工監(jiān)理等嚴格執(zhí)行基本建設(shè)項目法人制、招投標制、監(jiān)理制、合同制等制度。三是嚴把施工關(guān)。落實縣級牽頭部門為一級法人、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為二級法人的雙重管理制度，高標準農(nóng)田辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)定期調(diào)度督導，聘請村組義務監(jiān)督員同步監(jiān)督。監(jiān)理單位分標段派駐人員，對施工過程開展旁站式監(jiān)理。四是嚴把進度關(guān)。堅持定期調(diào)度，即時排位，全省通報，對發(fā)現(xiàn)的進度問題，由成員單位和廳掛點處長深入市縣督導整改。五是嚴把驗收關(guān)。變部門驗收為統(tǒng)一驗收。落實縣級主體責任，實行項目到縣、資金到縣、責任到縣。由省領(lǐng)導小組統(tǒng)一組織績效考評，并引入第三方機構(gòu)對項目建設(shè)進行評估驗收。制定了《驗收工作細則》，對不合格項目納入“問題清單”，對限期整改不到位的，絕不通過驗收，并建立項目實施單位“黑名單”制度，同時對高標準農(nóng)田質(zhì)量實行負面清單管理。

2.4 提升治理能力，完善“一套制度”

一是建立了項目管理規(guī)范化體系。制定出臺了高標準農(nóng)田建設(shè)“1+15”政策體系。二是建立了督查常態(tài)化體系。構(gòu)建了“定期調(diào)度、對接督導、掛點督查”3項常態(tài)化監(jiān)督機制，由省高標準農(nóng)田辦每周定期調(diào)度各地進展情況，11個省領(lǐng)導小組成員單位分別對接督導11個設(shè)區(qū)市，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳安排百名處長掛點督查96個項目縣，及時掌握各地項目建設(shè)進度和質(zhì)量情況。三是建立了科學的考核體系。制定《江西省高標準農(nóng)田建設(shè)績效考評辦法》，實行“縣級自驗自評、市級全面驗收、省級績效考評”三級考核辦法，建立“獎優(yōu)罰劣”績效考評激勵機制。

2.5 統(tǒng)籌資源推行“8個結(jié)合”，打好“一套組合拳”

江西省摒棄重建設(shè)輕管護、管建設(shè)不管利用的傳統(tǒng)思維，在建設(shè)效果上，重點突出“建、管、用”一體。一是與“兩區(qū)”劃定相結(jié)合。在2 800萬畝水稻生產(chǎn)功能區(qū)和700萬畝油菜籽生產(chǎn)保護區(qū)，優(yōu)先建設(shè)高標準農(nóng)田。2019年，江西省部分地區(qū)“兩區(qū)”劃定建設(shè)陸續(xù)完成，其中，崇仁、峽江、泰和、上高、奉新等縣(市、區(qū))“兩區(qū)”劃定成果通過省級驗收。二是與調(diào)優(yōu)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相結(jié)合。在確保糧食產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，堅持以深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻、蔬菜等高效作物，推廣稻漁綜合種養(yǎng)模式。2017年，宜春市在該市高標準農(nóng)田項目區(qū)落實產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整面積29.13萬畝，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整比例達53.8%，發(fā)展有機稻、優(yōu)質(zhì)稻、瓜果蔬菜、稻田綜合種養(yǎng)、中藥材等。其中，豐城市梅林示范點引進貴澳農(nóng)業(yè)科技有限公司投資1.3億元，新建500畝蔬菜產(chǎn)業(yè)園和4 000畝稻魚(鰍、鴨)綜合種養(yǎng)基地，建設(shè)2個1.2萬m2智能溫室鋼化玻璃蔬菜大棚和450畝溫控蔬菜大棚。三是與建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范(產(chǎn)業(yè))園相結(jié)合。促進園區(qū)建設(shè)上檔次、上水平。2019年，撫州市加快推進高標準農(nóng)田建設(shè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)融合發(fā)展，全年新增7個省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園，總數(shù)達26個，實現(xiàn)年產(chǎn)值37.39億元，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提高。四是與培育新型經(jīng)營主體相結(jié)合。通過先建后補等方式，支持其主動建設(shè)、率先建設(shè)。截至2019年7月，南昌市持續(xù)推進6個萬畝以上、5個5 000畝以上集中連片建設(shè)區(qū)，在“三線”附近推進高標準農(nóng)田連片建設(shè)區(qū)域3.8萬畝，共培育和服務企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等各類農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體944個，其中市級以上龍頭企業(yè)7個，有效提升了高標準農(nóng)田規(guī)模化經(jīng)營水平、機械化水平。五是與休閑觀光農(nóng)業(yè)相結(jié)合。支持基層因地制宜，建設(shè)一批秀美田園，讓田園變公園，勞動變運動。六是與推進精準扶貧相結(jié)合。無縫對接產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃，優(yōu)先支持安排貧困地區(qū)，提升貧困人口自我發(fā)展能力。2019年，余干縣加快土地規(guī)模流轉(zhuǎn)步伐，通過推高土地租金，充分挖掘農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧效益，高標準農(nóng)田項目區(qū)共帶動5 000余戶貧困戶參與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，戶均年增收2 000元以上。七是與壯大村級集體經(jīng)濟相結(jié)合。將新增耕地劃歸村集體管理，通過對外流轉(zhuǎn)、自主經(jīng)營、作價入股等方式，增加村級集體收益。2019年，吉安市青原區(qū)富田鎮(zhèn)利用上級高標準農(nóng)田改造資金對該地區(qū)低產(chǎn)田、撂荒田進行改造，提升土地流轉(zhuǎn)差價，實現(xiàn)了各村集體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)經(jīng)營性收入穩(wěn)步增長。八是與輪作休耕相結(jié)合。實現(xiàn)用地養(yǎng)地結(jié)合，促進土壤改良和地力提升。據(jù)統(tǒng)計，2017年，江西省開展稻肥輪作模式示范面積545萬畝，稻油輪作模式示范面積400萬畝，稻豆輪作模式示范面積20萬畝，冬閑休耕面積超過2 000萬畝，耕地質(zhì)量有所改善提升，面源污染得到有效控制。

2.6 探索多種模式，實現(xiàn)高效利用“一個目標”

在確保糧食產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，涌現(xiàn)了多種產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式，加速了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，高標準農(nóng)田得到高效利用。一是“高標準農(nóng)田+企業(yè)+特色產(chǎn)業(yè)基地/示范園區(qū)+農(nóng)戶”模式。余干縣2017年在該縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)內(nèi)建設(shè)高標準農(nóng)田2.1萬畝，創(chuàng)建標準化生產(chǎn)基地，打造生態(tài)有機產(chǎn)品，投資建設(shè)了全國最大規(guī)模的以芡實加工為主的余干芡實產(chǎn)業(yè)園，同步打造中國芡實生態(tài)養(yǎng)生莊園，實現(xiàn)三產(chǎn)融合發(fā)展。二是“高標準農(nóng)田+土地流轉(zhuǎn)+適度規(guī)模經(jīng)營”模式。鄱陽縣在推進高標準農(nóng)田建設(shè)過程中，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制，組建村級股份制合作社，采取土地入股的辦法，通過整村土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，用于規(guī)模種植設(shè)施蔬菜、瓜果、食用菌等高效經(jīng)濟作物，拓寬農(nóng)民增收渠道。鷹潭市余江區(qū)采取“先流轉(zhuǎn)先建設(shè)，邊流轉(zhuǎn)邊建設(shè)，建成后快流轉(zhuǎn)”的高標準農(nóng)田建設(shè)思路，在土地流轉(zhuǎn)加速的同時，新型經(jīng)營主體發(fā)展加快，僅2018年就依托高標準農(nóng)田建設(shè)平臺新增種糧大戶、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體25家。三是“高標準農(nóng)田建設(shè)+龍頭企業(yè)+脫貧攻堅+農(nóng)戶”模式。于都縣高標準農(nóng)田建設(shè)項目區(qū)貧困戶以產(chǎn)業(yè)扶貧貸款入股村級合作社，村級合作社將股金投入縣級合作聯(lián)社，縣級合作聯(lián)社再將股金入股山東魯盛集團在該縣注冊的蔬菜企業(yè)，股本由公司負責償還，貧困戶每年按股本的8%獲得固定分紅，已吸納當?shù)?0%的貧困戶1 700多戶入股，每戶股金3萬元，每戶每年可獲得分紅收入2 400元。在高標準農(nóng)田建設(shè)實施中，政府還要求項目施工單位多使用有勞動能力的貧困戶勞力，項目區(qū)內(nèi)的貧困戶因此，不僅可以獲得分紅，還可以獲得務工收入。

3 江西省高標準農(nóng)田建設(shè)存在的問題

2020年，江西省即將完成高標準農(nóng)田2 825萬畝的建設(shè)目標，但在建設(shè)過程中也暴露出些許問題，高標準農(nóng)田建設(shè)仍存在阻力。

3.1 宏觀層面

一是部分項目設(shè)計方案不盡科學合理。一方面，高標準農(nóng)田建設(shè)缺乏總體規(guī)劃，尤其是建設(shè)初期，多數(shù)縣(市、區(qū))政府未能從鄉(xiāng)村振興和“三農(nóng)”發(fā)展角度出發(fā)，未能把高標準農(nóng)田建設(shè)和地方農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村發(fā)展有機銜接，更趨向于應付上級政府下達的指標任務，對高標準農(nóng)田建設(shè)項目選址隨意，對設(shè)計施工單位資質(zhì)和前期理念把控不嚴，導致產(chǎn)業(yè)布局和高標準農(nóng)田建設(shè)脫節(jié)，部分高標準工程項目結(jié)束后，地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并未取得明顯成效。另一方面，項目建設(shè)初期，多數(shù)設(shè)計施工單位對中央和省級關(guān)于高標準農(nóng)田建設(shè)工程的要求領(lǐng)悟不足，地方政府對高標準農(nóng)田建設(shè)的認識不透，在和設(shè)計施工單位的溝通中導致設(shè)計施工單位往往憑經(jīng)驗和自我認識設(shè)計高標準農(nóng)田建設(shè)項目，在建設(shè)過程中未能做到統(tǒng)籌安排、科學規(guī)劃，項目大而不全，未能從洪澇災害防治、耕地產(chǎn)能提升、機械化全程可操作、現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展等宏觀高度綜合考慮項目設(shè)計。

二是部分項目工程質(zhì)量存在把關(guān)不嚴現(xiàn)象。高標準農(nóng)田項目建設(shè)過程中存在質(zhì)量不達標、高效利用不規(guī)范現(xiàn)象。各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門作為項目業(yè)主單位，尚未建立起健全的工程質(zhì)量監(jiān)管體系，行之有效的質(zhì)量保證措施更是缺乏。如部分高標準農(nóng)田建設(shè)項目存在不達標、與農(nóng)事要求不匹配現(xiàn)象，部分地區(qū)高標準農(nóng)田的高低差超標，溝渠未嚴格按地形地勢設(shè)置導致灌溉不暢等。工程轉(zhuǎn)包賣標現(xiàn)象時有發(fā)生，中標單位不施工，施工單位不投標，施工進度拖拉緩慢；監(jiān)理單位履職不到位；業(yè)主單位對項目建設(shè)和管理業(yè)務缺乏經(jīng)驗，認識不充分，且缺乏有效的監(jiān)管手段，加上項目點多、面廣、線長，導致工程得不到有效的監(jiān)管，工程建設(shè)質(zhì)量得不到有效保障。如部分項目建成后，經(jīng)驗收發(fā)現(xiàn)存在“偷工減料”現(xiàn)象，還未驗收就出現(xiàn)墻體斷裂、水渠漏水等質(zhì)量問題。

三是長效管護利用機制仍不夠健全?！爸亟ㄝp管”現(xiàn)象突出，在項目區(qū)域內(nèi)實行土地平整以后，原有農(nóng)戶承包地的界址已被打破，沒有流轉(zhuǎn)的高標準農(nóng)田出現(xiàn)了“政府管不到、集體管不好、農(nóng)民不愿管”的難題。項目利用率也不高，在實地現(xiàn)場可以看到仍有不少沒有得到流轉(zhuǎn)的高標準農(nóng)田上未種植任何農(nóng)作物，正等待引進新型經(jīng)營主體。

四是工程進度存在滯后問題。部分地區(qū)由于工程招標滯后或者長時間的陰雨天氣導致田間濕度大，土地平整機械不能施工，或者施工不便，影響土地平整施工進度。尤其是由于長時間的陰雨天氣，田間道路和新建設(shè)的機耕道非常泥濘，運輸機械不能通行，澆筑溝渠的原材料運不進去，導致溝渠澆筑無法施工，嚴重影響溝渠澆筑的施工進度。工期延后與農(nóng)作物生長期存在沖突，影響地方農(nóng)作物耕作。

3.2 微觀層面

一是土地流轉(zhuǎn)受阻。高標準農(nóng)田建設(shè)遇到的最大難題在于土地流轉(zhuǎn)，這是調(diào)研中地方政府提出最多的問題。一是當?shù)卣c農(nóng)戶間溝通不足，宣講不夠深入，農(nóng)民對高標準農(nóng)田建設(shè)理解不清。二是多數(shù)農(nóng)民守地思想嚴重，小農(nóng)意識根深蒂固，對自己的土地保護性很強，對土地流轉(zhuǎn)抵觸情緒較大。三是部分農(nóng)民心存疑慮，擔心土地流轉(zhuǎn)變成土地流失，現(xiàn)在國家惠農(nóng)政策陸續(xù)出臺，覺得種地有利可圖。四是部分外出務工農(nóng)民擔心一旦自己想回來種地但不能收回自己的土地，即使流轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)親耕種，也要求不能打破地界。以上種種導致地方土地流轉(zhuǎn)遇到較大阻礙，產(chǎn)生了不少的土地糾紛。

二是補貼標準不同區(qū)域認可度不同。江西省將每畝高標準農(nóng)田建設(shè)的投入標準統(tǒng)一限定在3 000元。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，江西贛北和贛南地區(qū)差異明顯，贛北區(qū)域?qū)υ摌藴式邮芏容^高，而贛南丘陵地貌明顯，山區(qū)田塊高低不平，田塊面積小，多數(shù)地方執(zhí)行部門認為標準偏低。

三是農(nóng)戶對土地平整接受度不高。多數(shù)地方農(nóng)民不愿意平整自己的土地，認為平整后破壞了土壤結(jié)構(gòu)，最上面的耕作層受損，耕作質(zhì)量隨之下降，收成欠佳。尤其是在贛南山區(qū)，耕地質(zhì)量較差、高排田的中低產(chǎn)田區(qū)域，農(nóng)戶土地平整意愿極低。

四是農(nóng)用水價改革遇阻。部分地方政府為解決高標準農(nóng)田建后管護經(jīng)費，實施農(nóng)用水價改革。然而，山區(qū)利用山泉水灌溉已成地方農(nóng)民耕種習慣，且從未征收費用。高標準農(nóng)田建設(shè)引發(fā)的農(nóng)用水價改革，在部分鄉(xiāng)村執(zhí)行困難，遇到較大阻力。

4 進一步推進高標準農(nóng)田建設(shè)的建議

為了鞏固維護來之不易的建設(shè)成果，亟須重點做好高標準農(nóng)田后續(xù)的運營、管護、使用、流轉(zhuǎn)等方面工作。

4.1 建立有效的高標準農(nóng)田建成后評價體系

高標準農(nóng)田建設(shè)項目是一項系統(tǒng)性工程，整個過程圍繞著經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活等多個方面進行，彼此相互影響、相互作用，構(gòu)成一個閉環(huán)系統(tǒng)。高標準農(nóng)田項目建成后，整體效果的評價是高標準農(nóng)田建設(shè)程序的最后一步，也是項目管理運營的第一步，其主要是為高標準農(nóng)田建成后管理服務的，側(cè)重在宏觀決策和監(jiān)督管理2個方面。在江西省內(nèi)建立相應的高標準農(nóng)田建成后評價體系，應圍繞經(jīng)濟效應、社會效應、生態(tài)效應等層面展開，以便及時追蹤掌握高標準農(nóng)田運營現(xiàn)狀、耕地整體概況、損壞程度、二次投入強度等，為管理運營提供依據(jù)。后評價體系應從多個角度出發(fā)，具體應涵蓋高標準農(nóng)田使用情況、糧食耕作率、原設(shè)施損毀程度、節(jié)能減排效能、抗災能力、增產(chǎn)增收效果、農(nóng)村居民生活改善情況、可持續(xù)性等多方面，其中可重點圍繞“生產(chǎn)”“生態(tài)”“生活”3個維度，綜合評價高標準農(nóng)田建成后的整體效果。省內(nèi)各地可根據(jù)本地實際情況，充分運用遙感監(jiān)測技術(shù)，對山地、湖泊區(qū)域、平原地區(qū)的高標準農(nóng)田進行具體分析，有側(cè)重地評價。

4.2 建立高標準農(nóng)田建后管護的獎懲機制

按照《高標準農(nóng)田建后管護指導意見》的要求，應積極落實高標準農(nóng)田建后管護主體和責任范圍，不僅要抓實地方行政主體的監(jiān)管責任，同時還要落實財政管護資金，建立獎補機制，引導和激勵專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)民用水合作組織、涉農(nóng)企業(yè)和村集體等參與高標準農(nóng)田設(shè)施的運行管護，讓以農(nóng)戶為主體的廣大農(nóng)村集體組織自發(fā)地承擔起管護之責。同時，在有條件的地方可推行“網(wǎng)格化”管護模式或進行建后管護市場化試點，引入第三方。另外，對于通過流轉(zhuǎn)的高標準農(nóng)田，應建立“黑名單”制度，由承接流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶等主體承擔管護責任與義務，對于損壞后不主動修理，經(jīng)過勸誡后仍不修理的，及時納入“黑名單”中，保障高標準農(nóng)田設(shè)施使用的可持續(xù)性。

4.3 推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務發(fā)展，提升高標準農(nóng)田的利用效率

高標準農(nóng)田最適合規(guī)?；?jīng)營，在規(guī)?；?jīng)營中引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務，能夠有效提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，發(fā)揮節(jié)本增效的作用。因此，要想充分發(fā)揮出高標準農(nóng)田的真實效果，需大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)化服務業(yè)，完善相應的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套服務設(shè)施。一是要培育壯大農(nóng)業(yè)社會化服務組織，構(gòu)建以市場競爭為導向的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務市場，推動服務組織從兼業(yè)性經(jīng)營向?qū)I(yè)化職業(yè)化經(jīng)營管理轉(zhuǎn)變，形成服務農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多功能服務主體。二是要積極開展試點項目實施，在江西省高標準農(nóng)田區(qū)域內(nèi)，引導農(nóng)戶廣泛接受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管、機械化烘干等社會化服務，大力推進機械化、規(guī)?；?、集約化的綠色高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，縮短作業(yè)時間，提升高標準農(nóng)田耕作效率。三是要完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務體系建設(shè)，鼓勵農(nóng)機服務主體采取合同制、股份制、股份合作制等經(jīng)營組織形式，與大規(guī)模承接高標準農(nóng)田流轉(zhuǎn)的家庭農(nóng)場、種植大戶、普通農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)形成“利益共享、風險共擔、協(xié)同發(fā)展”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)合體，化零為整，提升高標準農(nóng)田耕作機械化水平。

4.4 建立合理的定價機制，促進高標準農(nóng)田有序流轉(zhuǎn)

高標準農(nóng)田能否有效流轉(zhuǎn)，取決于其定價的合理性。江西省應建立合理的高標準農(nóng)田定價機制，推動高標準農(nóng)田有效流轉(zhuǎn)。一是統(tǒng)籌全省高標準農(nóng)田建設(shè)情況，建立以市場為導向的定價機制。具體而言，各區(qū)域內(nèi)的高標準農(nóng)田流轉(zhuǎn)租金視當?shù)厥袌銮闆r而定，自愿流轉(zhuǎn)。對于租金過高或者過低的情況，可由當?shù)卮寮w組織核驗，牽頭協(xié)調(diào)，統(tǒng)一規(guī)劃承包區(qū)域，從而統(tǒng)一租金價格。二是建立價格信息披露機制。為了應對部分地區(qū)扭曲定價，可設(shè)立相應的信息平臺，公開披露各個區(qū)域內(nèi)的高標準農(nóng)田流轉(zhuǎn)價格，實現(xiàn)流轉(zhuǎn)過程公開、公平、公正。三是落實租金補償機制，嚴控高標準農(nóng)田使用用途?？蓢L試推行雙向補償機制，降低流轉(zhuǎn)過程中交易費用與成本，同時對于任意改變高標準農(nóng)田使用途徑的農(nóng)戶不給予補償。