費(fèi)縣小型農(nóng)田水利工程建后管護(hù)問題研究

徐長征

(山東省臨沂市費(fèi)縣水利局,山東 臨沂 273400)

水利基礎(chǔ)設(shè)施是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和重要保證，建立科學(xué)的水利基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)水利工程的建后管理，是水利工程發(fā)揮其綜合效益的內(nèi)在要求。小型農(nóng)田水利工程是農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，對(duì)提高農(nóng)民綜合收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)步發(fā)展和保障國家糧食安全具有重要意義。近年來，我國各部門相繼出臺(tái)了一系列政策文件來落實(shí)小型農(nóng)田水利工程建后管護(hù)工作。2016年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》指出要積極推進(jìn)水利農(nóng)田建設(shè)，吸引民間資本參與到小型農(nóng)田水利工程建后管護(hù)中來。2017年1月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》指出要大力實(shí)施節(jié)水工程，完善農(nóng)業(yè)節(jié)水設(shè)施，落實(shí)地方政府管護(hù)責(zé)任。2018年1月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出要繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展?？梢钥闯觯覈陙韺?duì)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理非常重視。但是不可忽視的是我國各地區(qū)小農(nóng)水利工程存在著很多問題，如老化失修等，而由于管護(hù)工作落實(shí)不到位，嚴(yán)重影響了其工程效益的發(fā)揮。

本文以費(fèi)縣為研究對(duì)象，對(duì)費(fèi)縣小型農(nóng)田水利工程建后管護(hù)情況進(jìn)行調(diào)研，希望能夠探析出影響費(fèi)縣小型農(nóng)田水利工程建后管護(hù)效率的原因，為費(fèi)縣及我國其他地區(qū)小型農(nóng)田水利工程建后管理工作提供可行的對(duì)策建議。

1 費(fèi)縣小型農(nóng)田水利工程建后管護(hù)現(xiàn)狀

1.1 費(fèi)縣小型農(nóng)田水利工程管護(hù)模式

目前，費(fèi)縣主要采用了4種模式對(duì)小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行管護(hù)：第一，以村委會(huì)為主的管護(hù)模式，20世紀(jì)五十年代至七十年代建設(shè)的小型農(nóng)田水利工程多數(shù)是由當(dāng)?shù)卮迕癯鰟诔鲑Y建設(shè)而成的，如農(nóng)田灌溉溝渠等，這類的農(nóng)田水利工程由村集體負(fù)責(zé)管護(hù)；第二，以基層水管站為主的管護(hù)模式，該種模式適用于具有一定運(yùn)行管理難度或技術(shù)含量的小型農(nóng)田水利工程，如節(jié)水灌溉基礎(chǔ)設(shè)施、小型水庫等，一般由基層水管站負(fù)責(zé)管護(hù)工作。第三，以承包經(jīng)營方式為主的管護(hù)模式，該模式適用于具備一定經(jīng)營收益的項(xiàng)目，可以由私人承包，對(duì)于其工程管護(hù)工作也由私人負(fù)責(zé)，但是出于對(duì)成本的考慮，承包制往往對(duì)工程的管護(hù)工作落實(shí)不到位。第四，以社會(huì)組織為主體的管護(hù)模式，如農(nóng)民用水協(xié)會(huì)等。近年來，由于對(duì)小型農(nóng)田水利工程管護(hù)工作的不斷重視，受益農(nóng)戶在相關(guān)管理部門的指導(dǎo)下成立了用水協(xié)會(huì)等組織，對(duì)小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行管護(hù)。

1.2 費(fèi)縣小型農(nóng)田水利工程管護(hù)體系

為了落實(shí)小型農(nóng)田水利建后管護(hù)工作，費(fèi)縣水利局根據(jù)農(nóng)田水利工程的大小和灌溉輻射范圍，建立了“縣水利局—鎮(zhèn)(鄉(xiāng))水管站—村水管員”的三級(jí)管護(hù)體系。費(fèi)縣水利局負(fù)責(zé)對(duì)全縣區(qū)域內(nèi)的小型農(nóng)田水利工程管護(hù)工作進(jìn)行指導(dǎo)，制定有關(guān)水利管理的指導(dǎo)文件，對(duì)重要的水利工程組織實(shí)施管護(hù)工作，貫徹落實(shí)上級(jí)政策文件和相關(guān)法律法規(guī)。鎮(zhèn)(鄉(xiāng))水管站負(fù)責(zé)落實(shí)、實(shí)施轄區(qū)范圍內(nèi)的小型農(nóng)田水利工程管護(hù)工作，由鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府進(jìn)行管轄。村級(jí)水管員負(fù)責(zé)各村的水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)工作，對(duì)本村內(nèi)的小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行管理、維修和養(yǎng)護(hù)，并定期向上級(jí)管理部門匯報(bào)工作情況。

2 費(fèi)縣小型農(nóng)田水利工程建后管護(hù)存在的問題

2.1 管護(hù)資金方面存在的問題

費(fèi)縣小型農(nóng)田水利工程建后管護(hù)資金存在以下問題：第一，建后管護(hù)資金不足。目前，費(fèi)縣小型農(nóng)田水利工程的管護(hù)資金主要來源于地方政府財(cái)政撥款，引入社會(huì)資本和農(nóng)田水利工程的運(yùn)行收益等。其中，地方政府財(cái)政撥款為實(shí)際工程管護(hù)的主要資金來源，其次為水利工程的運(yùn)行收益，社會(huì)資本投資占比最少。以費(fèi)縣現(xiàn)在的小型農(nóng)田水利工程建設(shè)情況來看，每年用于工程建后管護(hù)的資金存在巨大的缺口，而完全依賴地方政府財(cái)政撥款，勢必給地方財(cái)政帶來沉重的負(fù)擔(dān)，造成小型農(nóng)田水利工程建后管護(hù)工作難以落實(shí)。第二，工程運(yùn)行效益低于運(yùn)行成本，水費(fèi)收取困難。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，費(fèi)縣現(xiàn)行小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行收益普遍較低，無法覆蓋工程運(yùn)行成本，主要變現(xiàn)為水價(jià)較低，水費(fèi)收取困難，造成水管單位無力顧及管護(hù)工作。

2.2 管護(hù)機(jī)制方面存在的問題

費(fèi)縣在小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)確認(rèn)方面按照“誰投資、誰所有、誰管理”的原則進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，但是實(shí)際情況卻沒有落實(shí)到位，主要表現(xiàn)為具備一定運(yùn)行收益的水利工程往往引起大家的互相爭搶，而不具備收益的水利工程卻無人問津，互相推諉，造成小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)主體不清晰，不利于小型農(nóng)田水利工程的可持續(xù)運(yùn)行。同時(shí)，費(fèi)縣的農(nóng)田水利工程的管護(hù)工作主要是由基層水管站負(fù)責(zé)。近年來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府服務(wù)機(jī)構(gòu)的不斷改革，費(fèi)縣政府將水管站并入到綜合服務(wù)中心，但管理體制還未理順，職責(zé)劃分不明確，嚴(yán)重阻礙了管護(hù)工作的有序開展，并且基層水管站還存在管護(hù)人員人手不足、專業(yè)技術(shù)水平不高等問題，對(duì)管護(hù)工作落實(shí)不到位。

2.3 管護(hù)主體方面的問題

首先，用水協(xié)會(huì)發(fā)揮效果不理想。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，費(fèi)縣的用水協(xié)會(huì)等組織超過50%是在政府的指導(dǎo)下成立的，參與協(xié)會(huì)的成員一般為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶，綜合素質(zhì)不高，缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，用水協(xié)會(huì)運(yùn)行效果不理想，并且費(fèi)縣水利管理部門在調(diào)動(dòng)農(nóng)戶積極性方面的工作也不到位。其次，農(nóng)戶實(shí)際參與程度較低，缺乏專業(yè)的維修管護(hù)能力。根據(jù)筆者走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)費(fèi)縣的大多數(shù)農(nóng)戶都想?yún)⑴c到小型農(nóng)田水利工程管護(hù)中來，但是實(shí)際上農(nóng)戶的參與程度很低。究其原因，主要是由于村子中青壯年流失嚴(yán)重，留守人口多為中老年，他們雖然有參與小型農(nóng)田水利工程管護(hù)的意愿，但是沒有能力進(jìn)行投工投勞，造成農(nóng)戶無法參與小型農(nóng)田水利工程管護(hù)工作。

2.4 管護(hù)條件方面存在的問題

首先，相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施不健全。費(fèi)縣農(nóng)戶對(duì)小型農(nóng)田水利工程的配套設(shè)施滿意度較低，根據(jù)實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)費(fèi)縣農(nóng)田灌溉配套設(shè)施薄弱，農(nóng)田灌溉效率較低。由于用水不能準(zhǔn)確進(jìn)行計(jì)量，水費(fèi)按照土地面積收費(fèi)，導(dǎo)致農(nóng)戶節(jié)水意識(shí)薄弱，同樣的土地面積，用水多少收費(fèi)沒有差別，不僅浪費(fèi)水資源，也使得農(nóng)戶對(duì)收取水費(fèi)產(chǎn)生嚴(yán)重的抵觸心理。其次，小型農(nóng)田水利工程老化失修問題嚴(yán)重。除去近幾年修建的農(nóng)田水利項(xiàng)目，費(fèi)縣大多數(shù)農(nóng)田水利項(xiàng)目修建于上世紀(jì)五六十年代，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，工程質(zhì)量不高，并且經(jīng)過多年使用已經(jīng)出現(xiàn)了不同程度的毀損，如輸水管道漏水，泵站部分設(shè)備丟失等，嚴(yán)重影響了小型農(nóng)田水利工程效益的正常發(fā)揮。

3 存在問題的原因分析

3.1 管護(hù)資金方面存在問題的原因分析

管護(hù)資金方向存在的問題主要是由于三個(gè)方面原因?qū)е碌模旱谝?，政府不夠重視，?cái)政資金投入有限。費(fèi)縣在水利工程方面的財(cái)政資金投入重點(diǎn)主要為工程建設(shè)方面，而對(duì)于建后管護(hù)問題，缺乏相應(yīng)的資金計(jì)劃。地方政府管理部門沒有充分意識(shí)到小農(nóng)水利工程管護(hù)的重要性，投入的管護(hù)資金不足。第二，管護(hù)資金籌集渠道過于單一。費(fèi)縣小型農(nóng)田水利工程管護(hù)資金主要來源于地方政府財(cái)政投資，農(nóng)戶和社會(huì)資本參與為輔。然而限于地方財(cái)政壓力，地方政府在工小型農(nóng)田水利工程管護(hù)方面投入的資金有限，第三，水費(fèi)收取機(jī)制不科學(xué)，農(nóng)業(yè)水價(jià)應(yīng)包含工程折舊和其余供水成本，農(nóng)業(yè)水價(jià)過低，難以發(fā)揮水價(jià)的杠桿作用對(duì)用水行為進(jìn)行調(diào)控，不利于水資源的節(jié)約。同時(shí)，用水計(jì)量設(shè)施的缺失導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)用水計(jì)量收費(fèi)。

3.2 管護(hù)機(jī)制方面存在問題的原因分析

費(fèi)縣多數(shù)水利工程建設(shè)于上個(gè)世紀(jì)五六十年代，由于當(dāng)時(shí)投入主體混亂，造成產(chǎn)權(quán)厘定不清。而現(xiàn)階段的水利工程一般由地方政府各管理部門、民間資本以及集體等多方投入建設(shè)，導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)界定存在一定困難，并且費(fèi)縣政府在對(duì)工程產(chǎn)權(quán)的劃分和界定上也缺乏有效的手段。在隊(duì)伍建設(shè)方面，專業(yè)技術(shù)人員缺乏。費(fèi)縣的基層水利管理部門屬于事業(yè)編制，待遇相比其他部門較低，小型農(nóng)田水利工程的管護(hù)經(jīng)費(fèi)來源得不到保障，導(dǎo)致管理人員工作積極性差，人才流失嚴(yán)重。最后，農(nóng)戶的水權(quán)意識(shí)較為淡薄，對(duì)水權(quán)問題的關(guān)注度較低。

3.3 管護(hù)主體方面存在問題的原因分析

首先，用水協(xié)會(huì)流于形式，農(nóng)戶用水意識(shí)較差。雖然在費(fèi)縣政府的指導(dǎo)下成立了很多用水協(xié)會(huì)，但是由于會(huì)員綜合素質(zhì)不高，管理能力較差，難以按照既定的規(guī)制制度運(yùn)行管理，導(dǎo)致運(yùn)行效果較差。同時(shí)，農(nóng)戶作為小型農(nóng)田水利工程的收益方，應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起水利工程的管護(hù)工作，但是由于農(nóng)戶用水意識(shí)較差，簡單的認(rèn)為小型農(nóng)田水利工程管護(hù)是政府的事情，與自己無關(guān)，沒有做到真正的用水者管水。其次，隨著農(nóng)村青壯年人口的不斷流失，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，留守人員無力負(fù)責(zé)水利工程管護(hù)工作，這在很大程度上影響了農(nóng)戶實(shí)際參與度。而留守人員多為中老年和兒童，勞動(dòng)能力較弱，綜合素質(zhì)不高，難以真正參與到小型農(nóng)田水利工程的管護(hù)中來。

3.4 管護(hù)條件方面存在問題的原因分析

首先，在小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行設(shè)計(jì)的時(shí)候，為進(jìn)行科學(xué)長遠(yuǎn)的規(guī)劃，設(shè)計(jì)方案不合理，忽略了小型農(nóng)田水利工程相關(guān)的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這給小型農(nóng)田水利工程建后管護(hù)工作造成了極大的阻礙。小型農(nóng)田水利工程在設(shè)計(jì)時(shí)沒有考慮農(nóng)戶的實(shí)際需要和具體情況，也造成了工程利用效率不高。其次，原有小型農(nóng)田水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，設(shè)計(jì)使用年限較短。受限于施工條件和技術(shù)水平等因素，當(dāng)時(shí)的小型農(nóng)田水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，設(shè)計(jì)年限普遍為20年，工程質(zhì)量良莠不齊，在運(yùn)行多年后，毀損嚴(yán)重。

4 完善費(fèi)縣小型農(nóng)田水利工程建后管護(hù)工作對(duì)策

4.1 管護(hù)資金方面對(duì)策建議

首先，要明確政府的主導(dǎo)地位，增加管護(hù)資金投入。在小型農(nóng)田水利工程管護(hù)資金投入方面，必須堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，加大政府對(duì)小型農(nóng)田水利工程管護(hù)資金的投入力度，將管護(hù)資金納入政府財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，在以政府投資為主的基礎(chǔ)上，吸引農(nóng)戶和社會(huì)資本投入。其次，拓寬管護(hù)資金籌集渠道。制定優(yōu)惠政策吸引社會(huì)資本方參加到小型農(nóng)田水利工程管護(hù)中來，逐漸形成以政府為主導(dǎo)，農(nóng)戶在能力范圍內(nèi)投工投勞，民間資方積極參與的管護(hù)資金投入體系。同時(shí)，當(dāng)?shù)卣芍贫í?jiǎng)懲措施，對(duì)于管護(hù)工作落實(shí)到位，管護(hù)效率高的單位或者個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，形成良好的管護(hù)激勵(lì)制度。最后，完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制。小型農(nóng)田水利工程供水水價(jià)要將運(yùn)行成本和工程折舊考慮到其中，可根據(jù)用水時(shí)期和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對(duì)水價(jià)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，經(jīng)過物價(jià)局、水利局以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶協(xié)商哥論證后，確定可操作性的執(zhí)行水價(jià)。

4.2 管護(hù)機(jī)制方面對(duì)策建議

首先，費(fèi)縣政府要對(duì)已經(jīng)建設(shè)完成的小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，明確產(chǎn)權(quán)改革的范圍。同時(shí)，制定配套政策，對(duì)改革目標(biāo)、任務(wù)以及實(shí)施方案進(jìn)行確定。確定產(chǎn)權(quán)和管護(hù)主體后，要管護(hù)主體簽署管護(hù)責(zé)任書，明確管護(hù)責(zé)任。其次，建立健全水利技術(shù)服務(wù)體系，建立起“縣水利局-鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站-村級(jí)水管員”三級(jí)水利管理體系，對(duì)各級(jí)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行明確，提高管理人員工資待遇，建立穩(wěn)定的工程管護(hù)隊(duì)伍。同時(shí)，定期組織管護(hù)工作人員開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高管護(hù)工作人員的綜合水平。最后，合理分配水權(quán)，對(duì)水資源進(jìn)行嚴(yán)格管理。根據(jù)農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)和農(nóng)戶用水實(shí)際情況來制定用水總量目標(biāo)。

4.3 管護(hù)主體方面對(duì)策建議

在管護(hù)主體方面，對(duì)相關(guān)用水協(xié)會(huì)進(jìn)行規(guī)范管理，進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，提高用水協(xié)會(huì)運(yùn)行效率。在用水協(xié)會(huì)組建過程中，要征求農(nóng)戶的意見，讓農(nóng)戶具備協(xié)會(huì)的自治權(quán)，由農(nóng)戶自發(fā)參與協(xié)會(huì)事宜。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各地區(qū)不用情況，制定符合當(dāng)?shù)厍闆r的《用水協(xié)會(huì)管理章程》，定期組織會(huì)員參與專業(yè)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)管理知識(shí)和出臺(tái)的水利工程方面的政策文件，提高自身綜合素質(zhì)。同時(shí)，費(fèi)縣水利局要加強(qiáng)對(duì)用水協(xié)會(huì)的監(jiān)督和指導(dǎo)，定期開展考核，確保用水協(xié)會(huì)充分發(fā)揮應(yīng)有的管理作用。在此基礎(chǔ)上，費(fèi)縣政府還可制定激勵(lì)政策，提高農(nóng)戶的綜合收入水平，如加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼力度，優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，以此提高農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利工程管護(hù)的意愿。

4.4 管護(hù)條件方面對(duì)策建議

首先，完善配套設(shè)施，安裝用水計(jì)量設(shè)備。費(fèi)縣政府要對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)已建設(shè)完成的小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)合農(nóng)戶的實(shí)際需求，完善相關(guān)配套設(shè)施，促進(jìn)小型農(nóng)田水利工程的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，在供水管道中安全相應(yīng)的用水計(jì)量設(shè)備，對(duì)部分無法正常使用的灌溉設(shè)備及配套設(shè)施進(jìn)行更新替換和維修，以此提高農(nóng)業(yè)用水效率。其次，要加強(qiáng)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的監(jiān)督管理，要從工程建設(shè)源頭保障工程質(zhì)量。費(fèi)縣政府應(yīng)嚴(yán)格做好小型農(nóng)田水利工程的規(guī)劃工作，定期對(duì)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目情況進(jìn)行公示，選擇信譽(yù)良好，實(shí)力雄厚的施工單位參與小型農(nóng)田水利工程建設(shè)，嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)，為建后管護(hù)工作奠定基礎(chǔ)。

5 結(jié)論

針對(duì)費(fèi)縣小型農(nóng)田水利工程建后管護(hù)存在的問題，本文分別在管護(hù)資金、管護(hù)主體、管護(hù)機(jī)制和管護(hù)條件4個(gè)方面提出了對(duì)策建議，這些對(duì)策建議不僅對(duì)落實(shí)費(fèi)縣小型農(nóng)田水利工程建后管護(hù)工作具有重要促進(jìn)作用，對(duì)我國其他地區(qū)的小型農(nóng)田水利工程建后管護(hù)來說也具有一定借鑒意義。同時(shí)，本文研究也存在不足之處，由于時(shí)間和精力所限，在實(shí)地調(diào)研過程中未對(duì)基層管護(hù)人員進(jìn)行深入的了解，提出的對(duì)策建議具有一定的主觀性。基層管護(hù)人員是落實(shí)水利工程管護(hù)的關(guān)鍵所在，在未來的工作和學(xué)習(xí)中，會(huì)繼續(xù)深入進(jìn)行調(diào)查，充分考慮基層管護(hù)人員在工程管護(hù)工作中的重要作用。