清末民初，政府如何征地

在“普天之下，莫非王土”的封建王朝時(shí)代，除了有地契明確所有權(quán)的耕地、宅基地、家族山林等外，絕大多數(shù)土地為皇家所有。早先土地的征用也沒(méi)有固定的法規(guī)，征地方式主要靠雙方協(xié)商，地價(jià)因時(shí)而異、因人而異。直到鐵路建設(shè)興起以后，大規(guī)模征地現(xiàn)象才在中國(guó)出現(xiàn)。

土地征用法規(guī)

光緒二十四年（1898），清政府礦路總局奏定《礦務(wù)鐵路公共章程》二十二條。章程一方面對(duì)農(nóng)民利益給予保護(hù)，如第七條規(guī)定“公司買地，遇有廬墓所在，務(wù)當(dāng)設(shè)法繞越，以順民情而免爭(zhēng)執(zhí)，不得勉強(qiáng)抑勒”，同時(shí)也禁止釘子戶影響建設(shè)，如第十四條規(guī)定地方官對(duì)“地主阻撓工役、聚眾”要“妥為曉諭彈壓”。

光緒三十二年（1906），清政府商部頒布《全國(guó)鐵路購(gòu)地章程》，共18條。可惜章程操作性不強(qiáng)，沒(méi)能實(shí)施。

而同時(shí)的《滬寧鐵路購(gòu)地章程》則十分具體，詳細(xì)規(guī)定了征地的各種細(xì)節(jié)，堪稱土地征收和房屋拆遷的早期范本?！稖麑庤F路購(gòu)地章程》把土地分為田地、房屋、墳?zāi)埂⒔烫?、青苗農(nóng)地等類別，由鐵路和地方共同確定土地等級(jí)和地價(jià)，現(xiàn)場(chǎng)丈量登記，憑票領(lǐng)取征地費(fèi)用。關(guān)于地價(jià)房?jī)r(jià)，該章程明確規(guī)定要以征地前的平常價(jià)格為準(zhǔn)，參照本縣其他未征地區(qū)域地價(jià)，排除征地拆遷戶的主張，由鐵路部門和地方官員、鄉(xiāng)紳酌定。房屋主人愿意自行拆遷的，發(fā)給拆遷搬家費(fèi)。不愿拆遷的，由鐵路部門拆。遷墳、青苗、池塘魚蝦另給費(fèi)用。

其后，正太鐵路、京張鐵路等各路征地都專門制定了購(gòu)地章程，詳細(xì)規(guī)定了征地程序，比較好地兼顧到了國(guó)家、地主和佃戶各方的利益。

《京張購(gòu)地章程》對(duì)購(gòu)地程序的規(guī)定也大同小異。由鐵路公司的委員帶領(lǐng)該縣的戶工、書辦和鄉(xiāng)村的地保，召集所有地主一起丈量，商定土地的等級(jí)，當(dāng)場(chǎng)登記造冊(cè)，填寫騎縫小票，注明土地等級(jí)、面積、房墳井樹(shù)等，作為領(lǐng)取征地費(fèi)的憑證。發(fā)放征地費(fèi)前，先列榜公示。到期，請(qǐng)地方官監(jiān)督。地主持小票、印契和糧串（上繳稅費(fèi)的憑據(jù)）到鐵路分局簽字畫押，當(dāng)面領(lǐng)取銀票。銀票在就近的錢莊或糧店兌現(xiàn)，錢莊或糧店兌現(xiàn)每百兩銀子，鐵路公司付給四錢的手續(xù)費(fèi)。

1913年，中華民國(guó)交通部新訂《鐵路收用土地暫行章程》55條，全國(guó)土地分為國(guó)有、公有、民有三類，鐵路建設(shè)無(wú)償征用國(guó)有土地，征用公有和民有土地需要協(xié)商定價(jià)。

1915年，中華民國(guó)參政院通過(guò) 《土地收用法》38條，以大總統(tǒng)令形式公布實(shí)施。

晚清地價(jià)和房?jī)r(jià)

先明確一下單位。貨幣有銀子和銅錢兩種，銅錢單位為千文、文（錢），銀子單位為兩。1兩白銀折合銅錢1200文。土地為畝。

晚清首條官方自主修建的鐵路——京張鐵路

1900年前津盧、津榆鐵路購(gòu)地價(jià)格：

北京天津段地價(jià)，園地每畝60千文，糧地上等24千文，中等18千文，下等12千文?；牡?千文，墳地8兩銀子。

天津至山海關(guān)段地價(jià)，上等園地80千文，中等18千文，下等10千文。荒地30千文，沿海灘地15兩銀子，墳地60千文，水井每口40千文。

基本上，京津地段地價(jià)最高為每畝80千文，最低每畝10千文。

光緒二十八年、二十九年后，新開(kāi)河段地價(jià)為：車站兩側(cè)分別為每畝20兩和30兩銀子，其他地段16兩到24兩。瓦房每間50兩，草房40兩，土草房30兩。磚井每眼30兩，土井10兩。大樹(shù)每棵1兩，小樹(shù)3錢。青苗每畝1兩，蔥蒜類每畦5錢。廟宇每間100兩，墳?zāi)姑口?兩，拆房搬家費(fèi)每間4兩。

塘沽、北戴河等處零星征地地價(jià)：一律按上等30兩、中等20兩、下等8兩執(zhí)行。

光緒三十年（1904），京張鐵路征地價(jià)格：

好田好地20兩到35兩，一般土地8兩到16兩，山地6兩到10兩，荒地3兩。樹(shù)的價(jià)格與京津線一樣。果樹(shù)價(jià)格每株2兩到5兩，青苗每畝1兩到2兩。草房、瓦房?jī)r(jià)格分別為15兩到60兩，土棚每間5兩，磚墻每丈4兩。磚井每眼10兩，土井5兩。墳?zāi)姑繅V8兩。房基，也就是宅基地按上等地價(jià)，即每畝16兩。

當(dāng)時(shí)中國(guó)北方農(nóng)村的地價(jià)和房?jī)r(jià)也呈現(xiàn)出越靠近城市越貴的特點(diǎn)，但總體上不高。

同時(shí)期的南方地價(jià)：

1904年潮汕鐵路開(kāi)始征地修建，專門制定了《潮汕鐵路測(cè)勘購(gòu)地章程》，鐵路公司與地方商議后確定所有土地分為四等，“上等每畝價(jià)銀壹佰肆拾圓，次等每畝價(jià)銀壹佰圓，又次每畝價(jià)銀柒拾伍圓，下等每畝價(jià)銀伍拾圓”。

這個(gè)地價(jià)比京津沿線地價(jià)高出甚多，潮汕地區(qū)真是寸土寸金。

其他鐵路沿線征地價(jià)格：

吉長(zhǎng)鐵路，光緒三十四年（1908）開(kāi)工建設(shè)，購(gòu)地6731畝，費(fèi)用213400圓，平均每畝約31圓。

京漢鐵路，1905年建成，購(gòu)地153106畝，費(fèi)用5550489圓，平均每畝36圓。

株萍鐵路，光緒二十四年（1898）開(kāi)始籌備，1903年萍鄉(xiāng)至醴陵通車。全線共購(gòu)地4709畝，費(fèi)用386486.07圓，平均每畝82圓。

廣九鐵路，建設(shè)時(shí)間1907年，購(gòu)地15080畝，費(fèi)用1690631圓，平均每畝112圓。

滬寧鐵路，1908年竣工。滬寧購(gòu)地30467畝，費(fèi)用2387768圓，平均每畝約78元；淞滬購(gòu)地1184畝，費(fèi)用176329圓，平均每畝約149圓，超過(guò)潮汕地區(qū)的最高價(jià)！

鐵路征地價(jià)格大致在以上區(qū)間之內(nèi)，當(dāng)時(shí)中國(guó)地價(jià)東南高于西北，城市高于農(nóng)村。特別是滬寧鐵路沿線，地價(jià)全國(guó)第一。上海站租界附近每畝高達(dá)萬(wàn)元，一般百姓土地也是別處地價(jià)的10～20倍。鐵路通車以后，“上海北站、南京下關(guān)、無(wú)錫等站，較原價(jià)幾增十倍以上”。

上海傲視全國(guó)，是名副其實(shí)的一線城市。十多年以后，民國(guó)高官蔣百里賣掉北京的一座四合院，居然買不起上海的一棟小洋樓。

單純談地價(jià)，沒(méi)什么感覺(jué)?？纯串?dāng)時(shí)人們的收入，可以具體體會(huì)一下地價(jià)高低。

畫家齊白石（1864—1957）是湖南人，他曾回憶祖父和父親當(dāng)時(shí)每天做零工的收入是20文，也就是兩個(gè)月的工錢才掙到1200文或者1兩銀子。株萍鐵路征地平均地價(jià)為82圓，銀圓兌銀兩要打7折，相當(dāng)于57.4兩銀子。齊白石的父親想買一畝地，需要將近8年的工錢。

鐵路工人當(dāng)時(shí)屬于高薪群體。1910年，京漢、京奉、京綏、正太等鐵路工人平均年薪都在120到130圓，可以買到一畝半地。

那時(shí)兩極分化，蔣百里每個(gè)月300圓，月薪可以購(gòu)買近4畝地，建個(gè)四合院足夠了。

土地有關(guān)稅費(fèi)

晚清土地征用后，土地用途雖然改變，但附著在土地上面的納稅義務(wù)不變。也就是鐵路征用田地后，原田地每年應(yīng)該繳納的公糧稅費(fèi)由鐵路公司繼續(xù)繳納。

《潮汕鐵路有限公司詳細(xì)章程》第六條規(guī)定：鐵路所經(jīng)地段， “買后報(bào)明地方官注冊(cè)，作為公司產(chǎn)業(yè)，照原定科則納糧”?！冻鄙氰F路測(cè)勘購(gòu)地章程》中也明確“公司買進(jìn)之地，每年應(yīng)繳租稅仍照舊數(shù)完納”。這個(gè)規(guī)定給人感覺(jué)不像是買斷土地，而像是長(zhǎng)租。清朝所謂的土地所有權(quán)，其實(shí)是經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)。土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓之后，土地用途可以改變，但土地的稅賦收益權(quán)歸國(guó)家不變。這個(gè)核心體現(xiàn)了“王土”的概念。

修建鐵路采購(gòu)材料、設(shè)備等免稅。鐵路通車后需按6%繳納營(yíng)業(yè)稅，利潤(rùn)也要上交一部分給國(guó)家。

繳納完土地本身綁定的糧稅和鐵路營(yíng)業(yè)稅后，一般在毛利中先付息，年息一般4厘到6厘（粵漢鐵路六月底、十二月底每年兩次取息）；然后提取公積金，按10%提；純利潤(rùn)分配各路不盡相同，區(qū)別主要在于上繳比例。

《川漢鐵路總公司集股章程》規(guī)定，鐵路年度利潤(rùn)三成報(bào)效國(guó)家，一成用于員工獎(jiǎng)勵(lì)，六成用于股東分紅。

新寧鐵路章程規(guī)定上繳比例為利潤(rùn)的5%。

《安徽全省鐵路招股章程》規(guī)定，純利分20份，一成“報(bào)效公家”，六成作為公積，三成作為獎(jiǎng)金，十成分紅。上繳國(guó)家的比例也是5%。

外資鐵路不上繳。

“釘子戶”難纏

利益當(dāng)前，釘子戶在所難免?！稖麑庤F路購(gòu)地章程》授權(quán)各地方官對(duì)釘子戶可以抓人送官后仍然強(qiáng)征土地，按官府定價(jià)賠償，“如有不肖痞棍，串聳抬價(jià)、借端阻撓、希圖居奇違抗，一面送縣嚴(yán)辦，一面將標(biāo)內(nèi)地段先行撥歸路工應(yīng)用，照章應(yīng)給官價(jià)”。

順便說(shuō)一句，清代法律不健全，民商法尤其如此。處理民間糾紛常常官說(shuō)了算，上面所說(shuō)的“串聳抬價(jià)、借端阻撓、希圖居奇違抗”并不構(gòu)成違法，因此“送縣嚴(yán)辦”其實(shí)并無(wú)法律依據(jù)。

清代建造鐵路、征地都是新鮮事物，“釘子戶”與洋人、官府的斗爭(zhēng)極具特色。中國(guó)最早的鐵路吳淞鐵路建設(shè)過(guò)程中，沿路人民各種對(duì)抗。據(jù)同治十一年（1872）十二月二十三的《申報(bào)》報(bào)道，路口造橋時(shí)，鄉(xiāng)民屢次拔去木樁。官府出面訓(xùn)話，竟然遭到婦女?dāng)?shù)落，“殊形棘手”。最后在各地保的勸解下，才算達(dá)成協(xié)議，條件是：“應(yīng)用民田，議給巨價(jià)，并將工程逐段議歸該處本地鄉(xiāng)民，各認(rèn)己田開(kāi)筑，仍照給工價(jià)。”簡(jiǎn)單說(shuō)就是，地征了，要給高價(jià)。地上的工程還得田主自己干，也要照給工錢。

有時(shí)候，“釘子戶”的處理還需要上報(bào)朝廷批準(zhǔn)。

光緒末年（1908），郵傳部組建交通銀行，在北京正陽(yáng)門內(nèi)西交民巷買了一塊地作為銀行的地基。這塊地中間有鑲紅旗蒙古官房?jī)伤?0間、漢軍官房6所共18間和一塊空地，住戶不同意征地。

郵傳部反復(fù)前往商量，住戶聲稱這些官房被兵丁承領(lǐng)多年，屬于自己出資添蓋，如果讓出來(lái)也行，多給銀子。郵傳部沒(méi)法，只好專門向朝廷上折，奏請(qǐng)批準(zhǔn)多用銀子買個(gè)“官私兩便”?；侍?、皇帝“依議，欽此”。

從中國(guó)第一條鐵路開(kāi)始，針對(duì)鐵路的破壞從來(lái)就沒(méi)有間斷過(guò)，原因多樣，征地顯然是主要矛盾。光緒十八年（1892），李鴻章就奏請(qǐng)對(duì)竊毀鐵路電桿的行為定罪。后來(lái)，破壞行動(dòng)發(fā)展到“路軌上之道釘、枕木及一切附屬物件被匪偷竊者幾日有所聞。小則阻礙通行，大則覆車斃命，或壓壞貨物”。直到民國(guó)時(shí)期，仍然“防不勝防。而鐵路因此所受損失更不可以道里計(jì)”。

土地征用，打破了封建王朝的治理體制。過(guò)去皇帝對(duì)子民土地的野蠻侵占形式漸漸退出，協(xié)商式的政治管理、合同式的經(jīng)濟(jì)管理、平等的市場(chǎng)交易逐步進(jìn)入中國(guó)人的生活，與此伴生的公民權(quán)利、公平規(guī)則、民商法規(guī)互相疊加，催生了中國(guó)人的民主觀念，促進(jìn)了中國(guó)社會(huì)的進(jìn)步。