差異與共識：治理研究的反思性闡釋
——基于中、美、韓三國治理研究權威論文的關鍵詞網絡分析

鄭家昊， 丁貴梓

(陜西師范大學 哲學與政府管理學院， 陜西 西安 710119； 外交學院 國際關系研究所， 北京 100037)

一、 引 言

20世紀70年代，全球范圍內發(fā)生了一場行政改革運動，各國政府都在竭盡所能地重新定位職能和改進履職方式，以尋求建立一個低成本、高效率的政府。在這場改革運動中，“治理”(Governance)這個古老卻原本并不流行于公共領域的語詞，被廣泛應用于公共權力作用的諸多方面。正當人們努力弄懂“治理是什么”的時候，“治理”閃耀著熠熠星輝，已經開始取代“管理”(Government)躍升為一種全新的理念或方式，指導著各國政府推進變革與創(chuàng)新?！爸卫怼辈恢皇窃趯W術領域時髦，它成為人們常掛在嘴邊的術語。[1]

在中國，“治理”被納入國家事務管理的范疇，要追溯到2013年黨的十八屆三中全會的召開。會議審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，用“社會治理”替代了“社會管理”的表述，明確了“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。與西方國家將“治理”納入具體的社會領域來看待不同，中國賦予了“治理”一種總體性的國家意義。在國家治理的意義上來規(guī)劃與實施“治理”，是中國特色國家治理現(xiàn)代化的一項基本特征。

自治理問題勃興以來，無論在理論界還是實踐界，人們都熱衷于對治理的研究與詮釋，在概念、理論、個案與經驗等方面做出了有益的探索。那么，這些研究都關注了治理的哪些熱點議題，不同國家在認識治理上存在著哪些差異，又存在著怎樣的共識呢？這些問題可以被看成是治理的“元問題”，是各個國家在奮力實現(xiàn)好的治理時，必須放慢腳步去思考的基本問題。因為它們涉及“治理”的本質、規(guī)律以及理想。然而，目前還未見學者在國家比較意義上對這些問題進行專門地反思性闡釋。在失靈常態(tài)化、風險全球化日益嚴峻的形勢下，對近50年的治理研究進行反思已經顯得十分迫切。為此，筆者在中、美、韓的國別范圍內，對20世紀70年代以來刊發(fā)在這3個國家的治理研究權威論文進行關鍵詞網絡分析，在兼顧“量”與“質”兩方面要求的前提下篩選出治理研究的“最核心關鍵詞”，并對這些最核心關鍵詞做了文本闡釋，以揭示治理及其研究的國別差異和共識。需要說明的是，本項研究是一項關于治理研究的創(chuàng)新探索，是國內外首次在國別比較意義上，運用關鍵詞網絡分析篩取“最核心關鍵詞”來揭示治理及其研究的差異與共識的研究嘗試。在研究問題、方法、視閾以及結論方面均具有一定的創(chuàng)新性，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面具有很好的啟示意義。當然，作為一項全新的嘗試，亟待完善之處難免，懇請學界同仁指正。

(一) 關鍵詞網絡分析研究方法

關鍵詞網絡分析本質上就是關鍵詞的社會網絡分析，是對社會網絡分析方法的運用。[2]1在關鍵詞網絡中，各個具體的關鍵詞構成不同的網絡節(jié)點，并作為網絡中的行動者彼此發(fā)生聯(lián)系。這種原初在信息管理領域廣泛應用的方法，正在被引入政治學和管理學研究領域。只是，當前運用此方法的相關研究大都側重于測度關鍵詞的頻次(即在“量”的意義上來分析關鍵詞)，忽視了對關鍵詞關聯(lián)的文本意涵的闡釋(即在“質”的方面來詮釋關鍵詞)。本文關于治理研究的關鍵詞網絡分析主張在兼顧“量”和“質”兩個方面的基礎上來尋找關鍵詞，并將符合這一要求的關鍵詞稱之為“最核心關鍵詞”。最核心關鍵詞在關鍵詞網絡中具有地位高(點度中心度高)、控制力強(中介中心度高)和作用距離短(接近中心度低)3項特性，是關鍵詞網絡中最核心的“行動者”(無論在詞頻的意義上，還是在聯(lián)系的意義上)，因而最能反映出治理的重心與關鍵。對最核心關鍵詞及其所涉及的文獻進行比較分析，是揭示治理及其研究的國別差異與共識的有效途徑。

尋找“最核心關鍵詞”分為兩個步驟： (1) 基于“量”的要求，篩選治理的高頻關鍵詞，對近50年中、美、韓3國的治理高頻關鍵詞進行篩選并進行網絡可視化呈現(xiàn)。以中、美、韓3國入選論文的關鍵詞為基礎，借助BibExcel軟件篩選出高頻關鍵詞，綜合運用BibExcel軟件、Ucinet軟件及其Netdraw繪圖工具，分別對中、美、韓3國的治理研究高頻關鍵詞進行初步可視化分析。(2) 基于“質”的標準，篩選治理的最核心關鍵詞。根據點度中心度、中介中心度和接近中心度3項指標[2]58-70，運用Ucinet軟件對各個高頻關鍵詞進行中心性分析，分別求得3類核心關鍵詞，最后對3類核心關鍵詞取交集得到最核心關鍵詞。

(二) “治理”關鍵詞網絡分析的時空閾限

伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)曾經指出，“只有那些對其他政府制度和一般制度的主要歷史事實有一定了解的人，才能理解和欣賞我們自己的制度。運用透徹的比較和歷史學的方法，可以對各種觀點進行一般性的澄清。”[3]XXXV馬太·杜甘(Mattei Dogan)指出，“不關心別國的人不能真正地認識自己的祖國。只有將你所在的國家同其他國家相比較，才有可能體悟到本國的獨特性、結構以及運作”[4]1。比較研究對于我們更好地理解“治理”，尤其是中國的“治理”，也具有方法論的指引意義。但是，任何一項比較首先都必須回應時空閾限的問題。

就空間閾限而言，筆者選擇中國、美國、韓國這3個國家開展多國別比較，因為它們分別是后發(fā)國家、發(fā)達國家以及新型工業(yè)化國家的典型代表。中國的治理成效顯著，在全球治理體系中扮演著重要的角色；美國治理實踐和治理研究均走在世界前列，引領著公共管理與社會治理的創(chuàng)新；韓國在20世紀70年代成功躋身“亞洲四小龍”行列，其治理實踐展現(xiàn)出明顯的東西方交融特點。

就時間跨度而言，筆者基于治理在20世紀70年代勃興的現(xiàn)實，設定為20世紀70年代以來至今。有人可能主張，應當將時間延伸到更為久遠的時期，因為“治理”的出現(xiàn)可以追溯到人類社會發(fā)展的古代時期。在中文語境下，西周時期《大雅·江漢》的“于疆于理，至于南?！敝械摹袄怼?，既有“整理”之意，又可引申為“統(tǒng)治、治理”[5]2 742-2 744。春秋時期《管子·七法》中“治人如治水潦”中的“治”，具有“進行某種工作”和“治理、管理”之意[5]2 341-2 344。戰(zhàn)國時期《荀子·君道》的“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理”，是迄今可勘的“治理”獨立成詞的首篇文獻。[6]3 209-3 211在外文語境中，“governance”的詞根為“govern”，其詞源可追溯至希臘語“kubernan”(駕駛船只、掌舵之意)和拉丁語“gubernare”(駕駛、操縱之意)。[7]1 101-1 10211世紀時，古法語“governer”賦予“govern”以“權威統(tǒng)治”之意；14世紀晚期，古法語“governance”賦予“governance”以“管理的行為或方式”之意。我們并不反對在詞源的意義上認識治理，但是這并不意味著應該以治理語詞首次出現(xiàn)的時間來作為研究其熱點議題的起點。事實上，對治理關鍵詞進行反思性闡釋的起始時間至少應當考量兩個因素： 一是治理的勃興以及治理研究的繁榮； 二是治理在語義上已獲得超越管理的現(xiàn)代意涵?！爸钡?0世紀60年代前后，它在出版物中仍如鳳毛麟角，其使用頻率直到20 世紀70年代以后才開始緩慢增長，而爆發(fā)式增長出現(xiàn)在1990年以后?！盵1]因此，我們選取20世紀70年代至今作為時間跨度。只有這樣，才能立足當下做出有針對性的研究。

(三) 樣本文獻及其年際分布

二、 尋找治理研究的最核心關鍵詞

(一) 中國治理研究的關鍵詞網絡分析

表1 治理研究的高頻關鍵詞(中國)

為了更直觀地展現(xiàn)各關鍵詞的分布和重要性，將66個高頻關鍵詞導入BibExcel軟件并統(tǒng)計它們兩兩同時出現(xiàn)在同篇論文中的次數(shù)，最終建立起66*66的高頻關鍵詞共現(xiàn)矩陣。運用Ucinet軟件的Netdraw工具，對高頻關鍵詞矩陣進行可視化處理并最終繪制出中國的治理研究的高頻關鍵詞網絡(見圖1)。

圖1 治理研究的高頻關鍵詞網絡(中國)

(二) 美國治理研究的關鍵詞網絡分析

將372篇美國期刊論文中的所有初始關鍵詞導入BibExcel軟件，對同義關鍵詞做合并處理后共提取出731個候選關鍵詞。(5)具體包括常規(guī)名詞的單復數(shù)合并，如government(s)、organization(s)、network(s)等；同義關鍵詞的合并，如decision making/policy making、United States/America等。選取8為關鍵詞的高低頻閾值并篩選出49個高頻關鍵詞(見表2)。將選定的高頻關鍵詞導入BibExcel軟件建立49*49關鍵詞共現(xiàn)矩陣，運用Netdraw工具繪制美國的治理研究的高頻關鍵詞網絡(見圖2)。

表2治理研究的高頻關鍵詞(美國)

圖2 治理研究的高頻關鍵詞網絡(美國)

對高頻關鍵詞進行中心性分析，計算得出： (1) 點度中心度指標下八強核心關鍵詞為：management，government，performance，organization，policy，public management，citizen participation，state； (2) 中介中心度指標下八強核心關鍵詞為：America，public management，policy networks，state，citizen participation，management，government，policy； (3) 接近中心度指標下八強核心關鍵詞為：government，management，mode，state，organization/policy/performance，democracy，accountability/network/trust，framework。美國治理研究的最核心關鍵詞為：management(管理)，government(政府)，policy(政策)，state(州)。

(三) 韓國治理研究的關鍵詞網絡分析

表3治理研究的高頻關鍵詞(韓國)

圖3 治理研究的高頻關鍵詞網絡(韓國)

三、 關于治理的差異與共識：基于最核心關鍵詞的國別比較

通過關鍵詞網絡分析，得出的近50年來中、美、韓3國治理研究的最核心關鍵詞及其頻次，如表4所示。

表4中美韓三國治理研究的最核心關鍵詞及其頻次

在關鍵詞網絡中，每一個關鍵詞都是構成網絡的一個節(jié)點，它的重要性的直觀體現(xiàn)是它在網絡中出現(xiàn)的頻次。高頻關鍵詞通常被認為是重要性較高的節(jié)點，在可視化的關鍵詞網絡中，這種重要性程度是由節(jié)點的大小來表現(xiàn)的。但是，這并不必然地能夠反映出某一節(jié)點在網絡中的真實作用。這一節(jié)點的真實作用應該體現(xiàn)在“中心性”上，即這一節(jié)點在整個網絡聯(lián)系中所發(fā)揮作用的強弱。社會網絡分析將每個節(jié)點當成“行動者”，行動者通常不是獨立的存在，而是彼此發(fā)生著聯(lián)系，正是基于這種聯(lián)系所發(fā)生的網絡效應推動著網絡的結構、規(guī)模、意義的豐富化。因此，如果說“頻次”衡量的是關鍵詞的形式重要性的話(量的方面)，那么“中心性”則體現(xiàn)了關鍵詞的實質重要性(質的方面)，只不過，這種實質重要性必須以形式重要性作為前提。

根據頻次和中心性分析所選出的治理研究的最核心關鍵詞，可以被視為是行動者網絡中具有最重要地位和發(fā)揮最重要影響力的關鍵詞。最核心關鍵詞通常起到兩種作用： 一種是字面意義上的，一種是比喻意義上的。在字面意義上，最核心關鍵詞所展現(xiàn)的差異已經說明中美韓3國在治理的主張和理解上的不同，然而在比喻意義上，最核心關鍵詞的作用則必須依賴于對于它們及其相關文獻的比較分析。只不過，因為受制于量的限定和關鍵詞的高度凝練性的限制，最核心關鍵詞的比較分析所取得的成果并不一定周延地展示人們對治理要素所做的一般規(guī)定(如主體、方式、目標、效果等)，甚至在具體的敘述邏輯和順序上也表現(xiàn)出一定的“隨意性”。

在中國，治理研究的最核心關鍵詞是地方政府、協(xié)同治理、地方治理、善治，涉及的相關論文近百篇。通過對這些論文進行文本闡釋，中國的治理研究揭示了治理實踐具有如下特征： 第一，治理的焦點領域在“地方”——地方政府及其治理。[10]但是，幾乎所有的研究都自覺不自覺地回應了實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的總要求，強調央地之間的聯(lián)系——中央對地方的規(guī)劃與指導，地方治理創(chuàng)新對中央要求的回應。[11]第二，治理的本質體現(xiàn)是不同層面上的協(xié)同與合作。這種協(xié)同與合作既包括央地之間，又包括地方政府層面，而且還涉及政府與非政府組織之間的協(xié)同合作問題，所以“協(xié)同治理”是全域性的、全方位的。[12-13]第三，治理的目標是“善治”(即好的治理)。[14]以十八屆三中全會為界，在會議召開之前，研究者在詮釋“什么是好的治理”的時候呈現(xiàn)出“百家齊鳴、百花齊放”的現(xiàn)象，幾乎使用了所有關于對正向價值的描述語詞；在會議閉幕之后，研究者把“什么是好的治理”的詮釋統(tǒng)一到“國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”上。[15]第四，治理的實現(xiàn)基礎是政府引導以及行政力的作用。雖然在中國的非政府領域很早就存在著“治理”的元素，但是治理真正地被運用到公共權力領域，則是政府引導的結果，體現(xiàn)在中央政府對治理理念的確認、地方政府自覺地治理實踐創(chuàng)新，以及央地政府對非政府組織參與治理的空間拓展和能力培育。[16-17]

在美國，治理研究的最核心關鍵詞是management(管理)、government(政府)、policy(政策)、state(州)。包含這些最核心關鍵詞的論文近200篇。通過對這些論文進行文本闡釋，美國的治理研究揭示了治理實踐具有如下特征： 第一，治理的焦點領域為“州”的層面。[18]所涉及的議題非常豐富，州際間關于治理理念的認識以及治理實踐的把握存在著差異，但是都主張政府在治權的共享上和履職方式的創(chuàng)新上做出更多地嘗試。[18-19]第二，治理的本質在于合作。在州乃至聯(lián)邦的范圍內，存在著很多多元主體通過契約訂立的方式來開展合作行動的豐富案例[20]，這種合作甚至拓展到監(jiān)獄等涉及國家安全的領域。這也導致了政府職能負面清單的范圍在不斷地變化，進而引起了各方專家關于政府職能負面清單變化背后所導致的公私領域關系以及權責問題的大討論。[21]第三，治理的實現(xiàn)依賴于“政策”的功能發(fā)揮。[22-23]政策本質上就是一種公共契約，政府運用政策來推進治理也反映出美國對建國時期所確立的“規(guī)則意識”和“契約精神”的一貫遵循，這也促使著治理的過程更加透明。第四，治理的動力來源于政府務實地選擇私人領域中的管理技術。在美國，治理理念從非政府領域向政府領域的滲入并最終被接受，好像是自然而然的事情。[24-25]

綜合各國最核心關鍵詞所揭示出治理的國別特征(如表5所示)，可以發(fā)現(xiàn)：(1) 3個國家在治理的核心議題上存在著很多差異。這些差異首先體現(xiàn)為3個國家的最核心關鍵詞的不同，更為重要的差異體現(xiàn)為：在治理的實現(xiàn)基礎上，中國是政府引導、美國是契約簽訂、韓國更加依賴于信任網絡；在治理的過程與目標上，中國的國家治理目標最具體明確，美國最追求透明，韓國最注重治理的文化因素。(2) 3個國家在治理上的共識體現(xiàn)在認為“治理的本質在合作”“治理的焦點領域在地方或基層”。這兩項重要共識可以被看成是近50年來治理的共識性內容，也代表了未來全球范圍的治理創(chuàng)新必然要體現(xiàn)的環(huán)節(jié)。

表5治理的國別特征與異同

如果進一步對可能導致治理及其研究的國別差異與共識的深層次原因的探究，或許我們可以邏輯地將其歸結到不同國家在文化制度、歷史條件、科學研究等方面。事實上，這種推斷在沒有經過驗證之前依然是一種猜測，但是關于這一推斷的驗證已經超出了本項研究的范圍。不管怎樣，需要承認的是： 3個國家關于治理及其研究的差異性共識是客觀存在的。在如何對待差異和共識上，應當堅持辯證法：“共識”代表著發(fā)展趨勢，“差異”意味著個殊化的方面，一些積極的“差異”存在著向“共識”轉化的可能。尤其是在經過實踐檢驗的一些有助于改進治理的“差異”方面(比如治理目標的明確、治理過程的透明性、治理的文化價值等)，其意涵和適應性是非常值得深入研究。

四、 結論及其對中國的政策啟示

通過對中美韓3國關于治理研究的最核心關鍵詞的選取，以及對最核心關鍵詞的比較與闡釋，我們發(fā)現(xiàn)了治理及其研究在國別意義上的差異與共識。近50年來，3個國家在治理方面的最重要共識是對治理的合作本質以及關注基層治理的默契認同，其中“治理的合作本質”是最重要共識的決定方面。這對我們弄清楚“治理究竟是什么”提供了重要的啟發(fā)。在某種意義上，“治理”就是合作的諸多可能性構成的譜系，它定義了治理力量之間的相互關系與他們所追求的目標。治理是一座“富礦”，合作是“治理”的本質因素，地方或基層是治理的焦點領地。治理的力量就是合作譜系中的行動者，這些行動者主要是治理的主體。在治理主體的意義上來審視治理，在譜系的一端是單一社會治理力量(通常甚至長期是國家或政府)在治國理政中的行動——是一種官僚制體制內的合作，這種合作在程度和范圍上通常被收縮的很?。辉谧V系的另一端則是多元治理主體基于信任關系而開展的共同行動，這種情況長久存在的前提是治理主體在身份上的平等并且都具有足夠的治理勝任力，這將依賴于政府自覺主動地共享社會治理權，這種共享可以通過契約、關系等多種方式來實現(xiàn)。當然，這是最核心關鍵詞的一種理論邏輯指向，不過這種指向是具有現(xiàn)實意義的——它指引著人們在“合作”的意義上對治理進行更為深刻的探索，從而去不斷地實現(xiàn)基于合作的治理。關于這種基于合作治理的追尋已經直接體現(xiàn)在更廣泛的核心關鍵詞的并集組合之上，乃至更加全面地體現(xiàn)在由更為廣泛的候選關鍵詞所構筑的網絡之中。

值得一提的是，檢視中國的治理實踐，雖然相較于西方起步較晚，但是已經很好地發(fā)揮了后發(fā)優(yōu)勢、取得了非常顯著的成績，正在形成具有中國特色的國家治理觀和關于全球合作治理的中國主張。中國特色的國家治理觀是一種在國家的意義上審視和規(guī)劃治理的認知觀和行動觀，也正是因為這種對在國家范疇實施的治理規(guī)劃以及政府開展的積極引導，讓中國國家治理現(xiàn)代化的目標更加明確，進而激發(fā)了中國學者對治理議題的廣泛研究和深刻探析。如果說中國特色的國家治理觀是中國政府針對國家內部的治理現(xiàn)實的基本主張，那么全球合作治理的中國主張則體現(xiàn)出了中國政府看待治理的全球觀。全球合作治理體現(xiàn)了中國政府的智慧，即中國政府注意到社會復雜性無限增長所帶來的社會治理問題幾何倍級增長日益挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)政府職能的科學判斷[32]，很多治理問題日益全球化，尤其是隨著生存和生活在地球村的人不斷地加強著彼此的聯(lián)系[33]315-317，相關的社會治理問題日益演化為關系整個人類“共生共在”[34]7-12的深刻命題，在這種情況下，開展全球化的合作治理勢在必行。

無論是在國家的總體性范疇上來審視國內的治理，還是在人類命運共同體的意義上來主張全球合作治理，這些都體現(xiàn)出中國在治理方面的遠見卓識。那么，中國的治理到底可以從本項研究中獲得哪些具有政策意義的啟示呢？筆者認為主要有3個方面： 第一，遵循合作的要求，堅定不移地基于合作來推進治理實踐。第二，堅持治理的焦點領域在地方或基層，在地方政府乃至更加微觀的社區(qū)等領域的廣泛探索。第三，不斷創(chuàng)新治理的實現(xiàn)方式。適當?shù)亟梃b和創(chuàng)新契約訂立和信任關系建構等方式，同時注重文化和價值的因素來思考構建有益于合作行動的網絡結構，注重發(fā)揮政策法規(guī)的治理效應以確保治理過程更加透明。當然，所有這些治理實踐行動離不開科學研究的支持，未來中國關于治理的相關研究應當聚焦在合作治理和地方(或基層)治理的主題，在信任網絡建構、治理方式創(chuàng)新、治理的文化價值等方面開展有針對性的研究。

需要說明的是，本項研究在國家比較視域下對治理研究進行關鍵詞網絡分析是一次全新的嘗試，試圖通過簡化的方式呈現(xiàn)治理研究的國別差異與共識，進而揭示出治理的差異與共識，這種對“治理”富礦的試探性地取樣發(fā)掘具有獨特的意義，至少已經為中國的乃至世界上各個國家的治理指明了扎根基層開展合作行動的方向。但是，任何一項研究都會受制于時空約束而存在著局限性，即使是最完美的研究也僅僅是特定時空之中的完美。雖然本文致力于對治理及其研究的差異與共識做出完美的詮釋，但是也難免受制于時空的局限(尤其是受制于樣本確定、方法選擇以及關鍵詞的特性等因素的限制)，存在著很多可以拓展與完善的空間。例如，是否可以以更科學的標準來選取更多的國家進行比較分析，是否可以抓取更多的樣本文獻來展開關鍵詞網絡分析，是否可以進一步優(yōu)化研究方法增強對最核心關鍵詞解讀的邏輯性和條理性，是否可以通過對50年的時段再分期，在時空流變的意義上探討治理的演進及其規(guī)律，等等。不過，相較于真正地解決問題而言，一項研究如果能夠引起人們對該項問題的共同關注并深入探討，該項研究的價值也就得到體現(xiàn)了。