避免危機(jī)發(fā)生 重在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

◎ 文《法人》特約撰稿 畢競(jìng)悅

隨著現(xiàn)代工業(yè)和科技的高速發(fā)展以及生態(tài)系統(tǒng)的演變，人類面臨的新型風(fēng)險(xiǎn)越來越多，而風(fēng)險(xiǎn)管理是國(guó)家治理體系中最為重要的內(nèi)容之一。

如何確保風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防先行

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是要求決策者對(duì)不確定的風(fēng)險(xiǎn)保持關(guān)注的一項(xiàng)原則。在沒有充分的科學(xué)證據(jù)證明確實(shí)會(huì)發(fā)生損害的情況下，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則依然要求國(guó)家和社會(huì)采取預(yù)防措施，防止可能的損害發(fā)生。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防屬于一項(xiàng)法律原則，首先出現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)法中。

瑞士于1969 年制定的環(huán)境保護(hù)法中，規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。此后，20 世紀(jì)70 年代初期，德國(guó)在治理空氣污染方面也提出了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的概念。由于新型風(fēng)險(xiǎn)帶來的損害有時(shí)非常大且具有不可逆性，相比損害以后再進(jìn)行事后恢復(fù)的救濟(jì)方案，“防患于未然”的事前預(yù)防是更有益的方法。因此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防應(yīng)該成為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理的首要原則。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則實(shí)際上已經(jīng)體現(xiàn)在了《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》中。如“非典”這種新型傳染病屬于乙類傳染病，但是采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施，目前新冠肺炎的防護(hù)也是如此。但遺憾的是，執(zhí)法人員沒有完全領(lǐng)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的精神，在新冠肺炎出現(xiàn)早期，未能充分重視。但是，疫情暴發(fā)之后，仍然需要繼續(xù)貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的精神。

那么，如何確保風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的實(shí)行呢？

此次新冠肺炎疫情中存在著一個(gè)關(guān)于“封城”時(shí)點(diǎn)的爭(zhēng)論。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，決策者沒有及早作出封城的決定，是導(dǎo)致新冠肺炎大規(guī)模暴發(fā)和全國(guó)性傳播的重大決策失誤。那么，“封城”決策需要什么依據(jù)？這就與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的原則相關(guān)。

首先，預(yù)防針對(duì)的對(duì)象具有不確定性。比如，新冠肺炎的防控不僅針對(duì)確診患者、疑似患者、密切接觸者，還擴(kuò)大到了普通民眾。很多地方果斷“封城”，限制人員出行，強(qiáng)推隔離措施，同時(shí)要求所有人佩戴口罩等措施，一開始并不能被理解和接受。有人認(rèn)為，新冠肺炎致死率低，目前的管控措施過度，筆者并不認(rèn)同這種看法，這恰恰是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的意義所在。

現(xiàn)代治理通常要求國(guó)家對(duì)自由的干涉必須具有充分理由，然而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則需要關(guān)注“蝴蝶效應(yīng)式”的因果關(guān)系。也就是說，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防不只是消除損害，或彌補(bǔ)已經(jīng)造成的損失，而是專注于危害的可能根源，即要求對(duì)尚不清楚或無(wú)關(guān)緊要的危險(xiǎn)嫌疑，發(fā)出公開警告，采取防控措施。

因此，在這種情況下，要獲得風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的良好效果，必須依賴法治的基本要素來保障防控措施的正當(dāng)性，比如，嚴(yán)格構(gòu)建國(guó)家權(quán)力，不隨意干擾自由，防止恣意的公權(quán)侵害。國(guó)家權(quán)力的行使應(yīng)以必要且適當(dāng)為準(zhǔn)則，防控措施應(yīng)有法律規(guī)定，經(jīng)有權(quán)機(jī)構(gòu)通過合法程序作出。

成本—收益分析要符合比例

實(shí)際上，法律很大程度上就是一種預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的制度，法治對(duì)公民的保護(hù)義務(wù)本身就包含了預(yù)防。法學(xué)界圍繞風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的內(nèi)容所展開的爭(zhēng)論，實(shí)際上反映了個(gè)人自由和公共利益之間始終存在的張力。

但另一方面，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防舉措常常會(huì)對(duì)相關(guān)人產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，應(yīng)基于科學(xué)和技術(shù)的判斷，需要政府進(jìn)行權(quán)衡。權(quán)衡的方法涉及成本—收益分析，不惜一切代價(jià)以將風(fēng)險(xiǎn)降至最低程度。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)上的成本和防控的收益應(yīng)該符合一定的比例，體現(xiàn)理性治理，以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)。

在法治的框架之下，防控措施至少應(yīng)遵循以下3 個(gè)基本準(zhǔn)則：成本—收益分析，照顧最少受益者，公眾參與和信息公開。

新冠肺炎的傳染性極強(qiáng)，且致死率還不十分明確，且病毒是否會(huì)變異尚不清楚。因此，新冠肺炎的風(fēng)險(xiǎn)管理類型應(yīng)該介于I 類和II 類之間，當(dāng)前最好歸入I 類管理。防控的重點(diǎn)是傳染源，通過隔離、交通管制等措施，遏制病毒傳播。隨著疫情得到控制，可納入II 類進(jìn)行常規(guī)管理，并加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)研究。

風(fēng)險(xiǎn)管理類型

照顧最少受益者才是正義的

預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，很大程度上要通過限制自由和給經(jīng)濟(jì)生活增加負(fù)擔(dān)等手段。集體會(huì)為個(gè)體擔(dān)責(zé)，個(gè)體也會(huì)為集體增加負(fù)擔(dān)。《正義論》作者、著名思想家羅爾斯指出，只有“為了最有利于社會(huì)中最少受惠成員的利益分配”時(shí)，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等安排（即差異分配）才是正義的，這就是最少受益者準(zhǔn)則。

防控新冠肺炎時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮最少受益者的利益，關(guān)注弱者，不能使他們的境遇變得更糟。具體包括：合理配置醫(yī)療資源，使患病者得到及時(shí)救治；在限制人口流動(dòng)、聚集的同時(shí)，保障人民的基本生活需求，穩(wěn)定物價(jià)；對(duì)來自疫區(qū)的人，采取人道的措施，不能隨意侵犯其合法權(quán)益；對(duì)于隔離者家中需要照顧的老人、未成年人和其他生活不能自理者，政府應(yīng)承擔(dān)救助義務(wù)等。

另外，公眾參與和信息公開，可以幫助決策機(jī)關(guān)作出客觀公正的判斷，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防對(duì)信息的需求非常強(qiáng)烈。信息越公開，公眾理解度越高，減少恐慌情緒，國(guó)家應(yīng)該積極提供暢通言論的條件。

隨著工業(yè)和科技的進(jìn)步，對(duì)預(yù)防措施的需求只會(huì)增加，而不會(huì)減少，法律必須對(duì)此給予關(guān)注，執(zhí)法機(jī)構(gòu)要樹立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念，制定合適的法律原則和標(biāo)準(zhǔn)。更為重要的是，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，不是任何不加約束的管制借口，也不能成為任何限制自由行為的“合法外衣”，它應(yīng)該是避免危機(jī)發(fā)生的預(yù)警機(jī)制。