三產(chǎn)用地開發(fā)利用過程中存在問題與對(duì)策

劉暢

城中村是我國城市化發(fā)展的產(chǎn)物，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城市的邊界不斷向外延伸，在城郊結(jié)合處，城市與農(nóng)村的實(shí)際邊界逐漸模糊。但農(nóng)村與城市的土地性質(zhì)截然不同，為了城市的進(jìn)一步發(fā)展，政府在征地過程中，對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償除了征地拆遷款等資金補(bǔ)償外，還出臺(tái)了另一種補(bǔ)償?shù)恼摺a(chǎn)用地。

一、 三產(chǎn)用地制度的含義及由來

所謂三產(chǎn)用地（又稱農(nóng)村集體留用地），是指政府征用農(nóng)村土地時(shí)，按照一定比例，通過劃撥等形式，留給失地農(nóng)民用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的集體土地，旨在促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障失地農(nóng)民持續(xù)受益及權(quán)利福祉，解決農(nóng)民就業(yè)安置等問題。

三產(chǎn)用地模式最早來源于上世紀(jì)80年代改革開放后的廣東等沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)。由于當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化發(fā)展迅猛，政府的財(cái)力無法完全滿足征地補(bǔ)償?shù)囊螅谑翘剿鞒鲆惶准饶芄?jié)約財(cái)政資金，又能保障農(nóng)民后續(xù)生產(chǎn)生活，使失地農(nóng)民能夠分享發(fā)展紅利的有利舉措。后來隨著政策效果的逐漸顯現(xiàn)，各地紛紛效仿，于是便出臺(tái)了三產(chǎn)用地相關(guān)政策文件。

廣西壯族自治區(qū)南寧市2018年也相應(yīng)出臺(tái)了《南寧市人民政府關(guān)于印發(fā)南寧市征收集體土地補(bǔ)償安置辦法的通知》（南府規(guī)〔2018〕38號(hào)）。文件提出：“因征地需要安置的，除法律規(guī)定支付安置補(bǔ)助費(fèi)外，市人民政府可以根據(jù)實(shí)際情況通過安排產(chǎn)業(yè)用地、實(shí)物補(bǔ)助或自謀職業(yè)補(bǔ)助等方式之一拓寬安置途徑?！焙侠碛行ч_發(fā)三產(chǎn)用地對(duì)于城中村來說至關(guān)重要，不但是村集體經(jīng)濟(jì)收入的主要來源，也是村集體獲得建設(shè)用地的重要渠道。

二、A街道三產(chǎn)用地開發(fā)基本情況

A街道位于廣西自治區(qū)南寧市西北部，屬于城市成熟區(qū)外圍，下轄8個(gè)行政村，6個(gè)社區(qū)，是南寧市三產(chǎn)用地主要分布區(qū)域。目前轄區(qū)共有三產(chǎn)用地項(xiàng)目167個(gè)，土地面積1239.69畝，其中已開發(fā)完成土地約597畝，占總土地面積的48.2%。從開發(fā)方式來開看，主要采取場地出租的方式，用于房地產(chǎn)、酒店、文娛、餐飲、汽修等相關(guān)領(lǐng)域。2019年轄區(qū)三產(chǎn)用地開發(fā)獲得經(jīng)濟(jì)收入261.62萬元，占全年農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入的65%以上。

三、當(dāng)前三產(chǎn)用地開發(fā)利用存在的問題

1.開發(fā)利用模式單一，開發(fā)利用率不高。目前三產(chǎn)用地的開發(fā)模式主要有以下三種，一是土地租賃。即直接將土地發(fā)包出租，獲得固定收益，不參與經(jīng)營利益分享。二是合作開發(fā)模式。村集體提供土地，合作企業(yè)提供資金，雙方共同開發(fā)，分享經(jīng)濟(jì)利益，共同承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的模式。三是村集體獨(dú)立開發(fā)模式。

轄區(qū)三產(chǎn)用地主要的開發(fā)模式是第一種，存在開發(fā)模式單一，管理上簡單粗放，土地利用率不高等問題，有個(gè)別村還將大片土地出租做為停車場、曬場。另外，還有大量土地未完成開發(fā)，使土地閑置過多。目前已開發(fā)的土地面積占比不到五成，獲取收益遠(yuǎn)低于土地價(jià)值，造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

2.缺乏優(yōu)良的開發(fā)企業(yè)及資本，農(nóng)民對(duì)于土地開發(fā)認(rèn)知水平不高。一方面，三產(chǎn)用地一般分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部，區(qū)位優(yōu)勢不明顯，且用地面積較小，對(duì)于合作企業(yè)來說，預(yù)期收益不高，因此一些優(yōu)良的企業(yè)尤其是實(shí)力雄厚、經(jīng)驗(yàn)豐富的企業(yè)往往沒有開發(fā)的意向，只有一些規(guī)模較小，無法參與大項(xiàng)目開發(fā)的企業(yè)會(huì)退而求其次參與三產(chǎn)用地開發(fā)，而這些企業(yè)往往財(cái)力有限，缺乏相關(guān)的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，甚至資質(zhì)上都存在問題;另一方面，主管部門缺乏對(duì)廣大農(nóng)民的政策宣講、開發(fā)指導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn)，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)開發(fā)的流程不了解，認(rèn)知水平不高，對(duì)于合作企業(yè)的財(cái)力估計(jì)不足，對(duì)于開發(fā)合同審核不嚴(yán)，一旦合作企業(yè)由于資質(zhì)或資金等問題開發(fā)中斷造成爛尾，不但前期的投入無法收回，而且會(huì)影響后續(xù)開發(fā)，給村集體經(jīng)濟(jì)造成很大的損失，也對(duì)合作企業(yè)的聲譽(yù)造成不良影響。

3.三產(chǎn)用地規(guī)劃不合理，缺乏相關(guān)配套政策。目前轄區(qū)三產(chǎn)用地分布較為分散，沒有充分考慮后續(xù)的經(jīng)濟(jì)影響，無法將土地資源整合發(fā)揮最大價(jià)值。一些土地因開發(fā)難度大，存在土地閑置的問題。此外，國家層面缺乏三產(chǎn)用地的配套法規(guī)，各地雖然出臺(tái)了相關(guān)政策，但措施也不夠細(xì)化，導(dǎo)致執(zhí)行起來差異性較大，不利于社會(huì)的穩(wěn)定。

4.違規(guī)開發(fā)和銷售商品住宅。根據(jù)《南寧市人民政府關(guān)于印發(fā)南寧市征收集體土地補(bǔ)償安置辦法的通知》，“農(nóng)民產(chǎn)業(yè)用地在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求的前提下，可以用于發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，或者以集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式創(chuàng)辦企業(yè)。但不得用于開發(fā)經(jīng)營性房地產(chǎn)，也不得轉(zhuǎn)讓?！比a(chǎn)用地是集體土地，不能用于商品住宅的開發(fā)和銷售，購房者無法取得《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證》，俗稱“小產(chǎn)權(quán)房”。此類行為損害了購房者的合法權(quán)益，擾亂了房地產(chǎn)市場，近年來已成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。

四、三產(chǎn)用地開發(fā)利用的對(duì)策及建議

1.完善三產(chǎn)用地配套政策法規(guī)，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則。目前，三產(chǎn)用地相關(guān)法律法規(guī)存在適用范圍有限、措施不夠細(xì)化等問題，只有完善相關(guān)法律法規(guī)，提高法律政策的可操作性，才能避免實(shí)施過程中的隨意性。建議國家層面出臺(tái)專門針對(duì)三產(chǎn)用地安置法規(guī)，地方政府可根據(jù)本地實(shí)際情況，出臺(tái)相應(yīng)細(xì)則，明確三產(chǎn)用地安置的條件、比例、適用范圍、安置流程等，確保三產(chǎn)用地分配的公平、公正和公開。此外，還應(yīng)充分考慮到由征地衍生的農(nóng)民養(yǎng)老問題，如建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度，確保農(nóng)民的利益不受損害。

2.合理規(guī)劃，優(yōu)化審批流程，提高三產(chǎn)用地的利用率。三產(chǎn)用地落點(diǎn)規(guī)劃是否合理，不僅關(guān)系著土地利用率的高低也關(guān)系著村集體經(jīng)濟(jì)和村民的切身利益。一是在三產(chǎn)用地的選址上，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的決策體系，將土地開發(fā)的成本、收益、后續(xù)帶來的經(jīng)濟(jì)利益以及對(duì)周邊產(chǎn)業(yè)的影響等因素充分考慮進(jìn)來，如啟動(dòng)聽證程序，吸收政府、企業(yè)、村集體等各方的訴求和建議，聘請(qǐng)專家綜合考量后提出相應(yīng)方案，經(jīng)過論證、公示等環(huán)節(jié)方可實(shí)施。二是整合土地資源，將落點(diǎn)分散、不利于開發(fā)的三產(chǎn)用地進(jìn)行整合，探索村與村聯(lián)合開發(fā)、統(tǒng)籌規(guī)劃與建設(shè)的模式，發(fā)揮“1+1>2”的效果，提高土地的利用效率。三是精簡和優(yōu)化三產(chǎn)用地的審批流程，減少不必要的審批環(huán)節(jié)，做到限時(shí)辦結(jié)，為三產(chǎn)用地開發(fā)提供便利。

3.開展三產(chǎn)用地開發(fā)政策培訓(xùn)和指導(dǎo)。一是通過講座等形式，開展“三產(chǎn)用地政策宣講”、“ 三產(chǎn)用地開發(fā)案例分析”、“合作開發(fā)合同簽訂注意事項(xiàng)”等培訓(xùn)班，將國家及本地最新的三產(chǎn)用地政策法規(guī)及開發(fā)經(jīng)驗(yàn)傳授給村民，提高村民的法律意識(shí)及知識(shí)儲(chǔ)備;二是組織村民到先進(jìn)地區(qū)、企業(yè)參觀，學(xué)習(xí)三產(chǎn)用地開發(fā)的模式、管理方法及成功經(jīng)驗(yàn)，如南寧市南寧飯店、淡村市場都是三產(chǎn)用地開發(fā)的成功案例，實(shí)現(xiàn)了政府、合作企業(yè)、村民三方共贏的局面。

4.搭建政府、企業(yè)、村集體三級(jí)投資服務(wù)平臺(tái)。從一些開發(fā)失敗的案例中可以看出，信息不對(duì)稱是重要原因之一，合作企業(yè)和村集體間互相了解不夠，沒有對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管控，從而導(dǎo)致雙方利益受損。因此，有必要搭建政府、企業(yè)、村集體三級(jí)投資服務(wù)平臺(tái)，消除信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息互通，并引入競爭機(jī)制，使合作企業(yè)和村級(jí)體之間能進(jìn)行雙向選擇，互相找到更適宜的合作方，達(dá)成合作意向，提高合作的成功率，使企業(yè)和村集體實(shí)現(xiàn)雙贏局面。同時(shí)，政府要加強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)，做好“中間人”的角色，為雙方牽線搭橋，從政策法規(guī)上給予雙方支持，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并作出有效的風(fēng)險(xiǎn)提示，降低開發(fā)失敗的概率。例如，在簽訂合作開發(fā)合同環(huán)節(jié)，聘請(qǐng)律師為企業(yè)、村民提供法律咨詢服務(wù)等。

5.依法打擊違法建設(shè)及開發(fā)。未批先建及違規(guī)開發(fā)等違法行為擾亂了三產(chǎn)用地開發(fā)的秩序，造成無序競爭，必須堅(jiān)決予以打擊。一是要開展違建專項(xiàng)拆除行動(dòng)，對(duì)違建存量進(jìn)行清理;二是要加強(qiáng)違法建筑日常巡查，控制增量，發(fā)現(xiàn)新增違建，下達(dá)整改通知，限期拆除，把違建扼殺在萌芽狀態(tài);三是要加大宣傳力度，及時(shí)公示違建信息，在社會(huì)上營造“不敢違，不想違”的良好氛圍;四是要加強(qiáng)監(jiān)督，暢通投訴舉報(bào)渠道，讓群眾參與到打擊違建的行動(dòng)中來，對(duì)違建保持“零容忍”的高壓態(tài)勢，形成打擊違建的長效機(jī)制。

6.加強(qiáng)規(guī)范化管理與監(jiān)督，杜絕三產(chǎn)用地開發(fā)中的腐敗行為。三產(chǎn)用地是集體土地，屬于村集體共有財(cái)產(chǎn)，因此必須通過集體的決策，體現(xiàn)集體的意志。要成立村監(jiān)督委員會(huì)，將三產(chǎn)用地開發(fā)情況與村務(wù)公開結(jié)合起來，對(duì)涉及三產(chǎn)用地開發(fā)重大決議、工程項(xiàng)目，實(shí)施事前、事中、事后監(jiān)督，確保工程質(zhì)量和工程進(jìn)度都能落實(shí)到位。紀(jì)檢監(jiān)察、公安部門要緊盯三產(chǎn)用地開發(fā)、集體用地處置過程中的違紀(jì)違法問題，加大監(jiān)管力度，通過設(shè)立舉報(bào)信箱、電話、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)等方式，收集違法違紀(jì)線索，一經(jīng)查實(shí)，依法加快辦理，做到件件有落實(shí)，事事有回音。

（作者單位：廣西壯族自治區(qū)南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)心圩街道辦事處）