立案登記背景下立案調(diào)解實證研究

張嘉軍 安帥奇

( 1.2.鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州450052)

一、導(dǎo)論：立案調(diào)解的緣起、價值與問題之提出

( 一) 立案調(diào)解之緣起

20 世紀以來兩大法系在司法理念上都開始呈現(xiàn)由“正式司法”①所謂“正式司法”即國家傾向于設(shè)立正式性的程序和機制，以訴訟和審判為中心建立的公立的民事司法體制。向“非正式司法”②所謂“非正式司法”即以其他方式來代替審判程序或者修正審判程序，以更好地解決糾紛，諸如調(diào)解、仲裁、中立評估等等。“非正式司法”具有非官僚化，社會相關(guān)性高、民間性和自然性較高、普通人易于使用、由外行人充任第三方的干預(yù)者、不以制定法作為依據(jù)等特性。［1］的轉(zhuǎn)變或過度，特別注重“正式司法”與“非正式司法”的銜接和交融。其中最為突出的就是在司法中引入了調(diào)解，“和解文化”在訴訟中得以張揚，司法ADR 勃興。我國歷來重視調(diào)解，非常注重運用調(diào)解這一“非正式司法”制度化解糾紛，我國的調(diào)解制度也因此被西方國家譽為“東方的一枝花”。我國在1982 年《民事訴訟法( 試行) 》以及1991 年《民事訴訟法》的總則中規(guī)定有調(diào)解原則而且還專列“調(diào)解”一章對此予以規(guī)定。不過，無論是1982 年還是1991 年的規(guī)定，都主要是指審判階段的調(diào)解。1982 年《民事訴訟法( 試行) 》第六條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，應(yīng)當著重進行調(diào)解；調(diào)解無效的，應(yīng)當及時判決?！?991年《民事訴訟法》第八十五條的規(guī)定更為明確：“人民法院審理民事案件，根據(jù)當事人自愿的原則，在事實清楚的基礎(chǔ)上，分清是非，進行調(diào)解?！庇纱藖砜?，我國民事訴訟法規(guī)定的法院調(diào)解主要是指案件在審理過程中的調(diào)解，即指審判調(diào)解，并不包括立案調(diào)解。

立案調(diào)解是進入21 世紀以來各地法院在審判調(diào)解基礎(chǔ)上實踐創(chuàng)新的結(jié)果。諸如廣東、上海、山東等地法院都積極探索立案調(diào)解，而且不少法院還出臺了規(guī)范立案調(diào)解的相關(guān)規(guī)定。諸如2006 年《廣東省東莞市人民法院立案調(diào)解工作規(guī)定( 試行) 》以及《山東省高級人民法院立案調(diào)解工作規(guī)定( 試行) 》等。各地對立案調(diào)解的實踐探索在相關(guān)司法解釋中得到回應(yīng)。諸如2009 年最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》第十四條對立案階段的委托調(diào)解進行了規(guī)定：“對屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄的案件，人民法院在收到起訴狀或者口頭起訴之后、正式立案之前，可以依職權(quán)或者經(jīng)當事人申請后，委派行政機關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織進行調(diào)解?！备鞯胤ㄔ毫刚{(diào)解的實踐探索以及有關(guān)司法解釋的規(guī)定，最終上升至立法的高度。2012 年修改的民事訴訟法第一百二十二條規(guī)定：“當事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當事人拒絕調(diào)解的除外?！痹摋l確立的“先行調(diào)解”原則“適用于當事人向法院提起訴訟后，遞交起訴狀或者口頭起訴之后，人民法院尚未立案或者立案后不久的案件”［2］。至此，立案調(diào)解正式入法。這一規(guī)定也劃定了立案調(diào)解的時空范圍，即立案調(diào)解僅限于在立案之前或者在立案之后移送審判庭之前的階段進行。

當然，我國之所以在這一時期開始立案調(diào)解的實踐探索，也與這一時期國家的政策走向密切相關(guān)。黨的十六屆六中全會提出建構(gòu)社會主義和諧社會的重大戰(zhàn)略決策，為貫徹中央這一重大決策，司法要發(fā)揮自身優(yōu)勢為維護社會和諧穩(wěn)定作出應(yīng)有貢獻。而司法調(diào)解具有融洽當事人關(guān)系的天然屬性與建設(shè)和諧社會的內(nèi)在要求高度契合，調(diào)解制度獲得了國家的高度重視，并被作為建構(gòu)和諧社會的重要一環(huán)。也正是在這一背景下，為拓展法院調(diào)解的時空范圍，創(chuàng)新法院調(diào)解的方式與方法，不少基層法院開始了立案調(diào)解的探索。

( 二) 立案調(diào)解的價值

我國民事訴訟中原本僅存在審判調(diào)解并不存在立案調(diào)解，但是在和諧社會建構(gòu)過程中，調(diào)解制度先天具有的融合當事人關(guān)系的功能被放大，各地法院積極探索調(diào)解的新方法和新方式，立案調(diào)解制度應(yīng)運而生，并最終成為一個法定制度固定下來。就調(diào)解制度而言，其價值和功能早已為大家所熟知，但是作為新生事物的立案調(diào)解而言，其到底具有何種價值，學(xué)界探討不多。在筆者看來，盡管立案調(diào)解是在和諧社會建構(gòu)這一時代背景下基于功利性需要而建構(gòu)的，但是這一制度本身還是具有如下價值：

第一，減輕法院案件壓力。我國法院受理的民事案件呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，由1978 年的61 萬件增長至2016 年的2303 萬件。但是法官人數(shù)的增長與此并未呈現(xiàn)正比例關(guān)系，我國法官人數(shù)由1978 年的6 萬余人僅增加至2016 年的20 萬余人［3］。法院案多人少矛盾突出。而在實行員額制后，全國法院由原來的211 990名法官遴選出了120 138名員額法官，隨著法官絕對人數(shù)的減少，“案多人少”問題更為突出。在2018 年元旦前，微信圈狂傳一微信文章《33 法官人均收案1400! 法官哭完當事人哭……》，該微信文章指出河南省某基層人民法院2017 年收案46 466件，結(jié)案30 631件，未結(jié)15 835件。而該法院的員額法官僅有33 人，人均結(jié)案928 件，再加上人均480 件的存案，每個法官人均要辦案1408 件［4］。

中央政法委原書記孟建柱在2016 年3 月召開的中央政法工作會議上指出“要堅持依法處理和多元化解相結(jié)合，強化訴前調(diào)解、訴調(diào)對接……有效化解‘案多人少矛盾’”［5］。而在立案環(huán)節(jié)積極進行調(diào)解，要么由立案庭法官進行調(diào)解或者立案庭將案件委托給人民調(diào)解委員會等進行調(diào)解，無論是哪一種，如果案件在立案環(huán)節(jié)調(diào)解成功，都可以減輕審判環(huán)節(jié)的案件壓力。

第二，合理配置司法資源。至于何謂司法資源，有學(xué)者指出“宏觀視角下的司法資源主要是司法權(quán)力資源、司法審判資源、司法執(zhí)行資源等；而微觀層面，法院內(nèi)部視角中的司法資源則主要是指司法人員、資金、物資等資源?！保?］也有學(xué)者認為“司法資源是以司法程序解決社會矛盾的物力、財力、人力等物質(zhì)要素的總稱?！保?］在筆者看來，無論如何界定司法資源，但有一點不可否認，即從宏觀層面上看，法院司法資源是一整體。而這一整體性司法資源，依據(jù)司法節(jié)奏性考慮，將配置到立案、審判和執(zhí)行三個環(huán)節(jié)。從應(yīng)然意義上看，法院的核心工作在于審判，為此法院司法資源無疑應(yīng)當更多地配置到審判環(huán)節(jié)。然而審判環(huán)節(jié)司法資源配置越多，則其壓力和責(zé)任越大。如何減輕審判環(huán)節(jié)的壓力，對立案、審判和執(zhí)行三個環(huán)節(jié)的司法資源再配置則是擺在當前法院面前的一個重大問題。在立案階段進行調(diào)解，無論是當事人達成調(diào)解而撤訴，還是當事人達成調(diào)解后不再要求立案，抑或是當事人在達成調(diào)解后申請司法確認等等，案件基本上可以在立案階段終結(jié)，這一部分案件無須再進入審判環(huán)節(jié)。這樣就可以省掉了開庭、質(zhì)證等內(nèi)容，進而實現(xiàn)審判司法資源的節(jié)約。為此，在立案階段充分發(fā)揮調(diào)解功能，將審判環(huán)節(jié)的部分功能前移，一定意義上可以實現(xiàn)法院司法資源的再配置與再平衡，實現(xiàn)司法資源與案件在時間、空間上的重新配置。

第三，調(diào)動社會力量化解糾紛。兩大法系于20 世紀60 年代以來非常重視引入社會力量解決糾紛［8］，其中最為明顯的就是法院積極引入社會力量參與調(diào)解，調(diào)解人主要為退休法官、律師、具有豐富社會經(jīng)驗的長者等。諸如日本民調(diào)委員由最高法院在有律師資格者( 主要包括律師、大學(xué)教授、原法官等) 、具有對民事糾紛解決有用的專門知識者即專家調(diào)停委員( 具體包括房地產(chǎn)鑒定師、建筑師、醫(yī)生、稅務(wù)代理人、注冊會計師等專家) 或者在社會生活上有豐富知識和經(jīng)驗者( 一般調(diào)停委員) 而且人品和見識都很高、年齡在40 歲到70 歲之間選取并任命［9］。我國法院也很重視引入社會力量解決糾紛。1991 年《民事訴訟法》第八十七條規(guī)定：“人民法院進行調(diào)解，可以邀請有關(guān)單位和個人協(xié)助。被邀請的單位和個人，應(yīng)當協(xié)助人民法院進行調(diào)解?！雹僭缭?982 年《民事訴訟法》( 試行) 中對此就有規(guī)定，該法第九十九條規(guī)定：“人民法院進行調(diào)解，根據(jù)案件需要，可以邀請有關(guān)單位和群眾協(xié)助。被邀請的單位和個人應(yīng)當協(xié)助人民法院進行調(diào)解?！弊罡呷嗣穹ㄔ阂渤雠_了多個進一步推動法院引入社會力量化解糾紛的司法解釋諸如《關(guān)于進一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》等。在立案階段引入社會力量協(xié)助調(diào)解或者是將案件移交給人民調(diào)解委員會等，讓其對案件進行調(diào)解，不僅可以激發(fā)或調(diào)動司法機關(guān)之外的社會力量積極投身于糾紛解決之中，還可以減輕法官的工作壓力，進而塑造全社會合力化解糾紛的大格局。

( 三) 問題之提出

既然立案調(diào)解具有上述多重價值與功能，那么在2012 年立案調(diào)解入法以后，特別是2015 年全面實行立案登記以來，我國立案調(diào)解制度在實踐中運行現(xiàn)狀如何? 其在運行中存在哪些問題? 導(dǎo)致其存在這些問題的原因何在? 在實行立案登記制度的背景下，我國立案調(diào)解又應(yīng)如何改革和完善? 等等。針對上述問題，筆者于2016 年對H 省四個地市——位于H 省東部的I 市、位于H 省西部的J 市、位于H省中部的K 市以及位于H 省中南部的L 市的各基層法院立案庭進行了問卷調(diào)查。筆者之所以選取四個地市作為調(diào)查對象的原因主要在于：一是調(diào)查樣本的各地經(jīng)濟發(fā)展水平。2016 年H 省有18 個地市，其中J 市人均GDP 為52 542元，位于H 省第2 位，屬于H 省經(jīng)濟發(fā)達的地市； L 市人均GDP 為26 065元，位于H 省第10 位，經(jīng)濟發(fā)展位于H 省中等水平；K 市人均GDP 為24 854元，位于H 省第11 位，經(jīng)濟發(fā)展位于H 省中等偏下水平；I 市人均GDP 為34 389元，位于H 省第12 位，經(jīng)濟發(fā)展水平位于H 省中等偏下水平［10］。所調(diào)查的四個地市涵蓋了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)以及經(jīng)濟較為落后地區(qū)，這樣的布局能夠較為客觀地反映出各地司法運行的基本面貌②本次針對立案登記制度的調(diào)研中，課題組還到N 市進行了調(diào)研并舉行座談，但是這次調(diào)研和座談僅僅是在前期對上述四個地市法院問卷調(diào)查、座談后在具體研究中出現(xiàn)的新問題再次進行的調(diào)查。此次調(diào)查座談，一是便于進一步了解新情況新問題；二是印證其他地市有關(guān)立案登記制度出現(xiàn)的問題在全省各地市是否基本相同。。二是調(diào)查樣本的空間位置布局。I 市位于H 省最東部，轄2 區(qū)、6 縣、1 縣級市；J 市位于H 省西部，下轄7 區(qū)、1 縣級市和8 縣；L 市位于H 省中南部，下轄1 區(qū)9 縣；K 市位于H 省中部，下轄4 個區(qū)5 個縣( 市) 。選擇的調(diào)查樣本兼顧了H 省中部、西部、東部和南部，布局較為合理。三是調(diào)查的便利性。筆者與四個地市法院業(yè)務(wù)往來較多，人脈資源較為豐富，便于調(diào)查的順利開展。

筆者給四個地市所轄縣區(qū)基層法院立案庭各發(fā)放1 份問卷，共發(fā)放40 份問卷，回收有效問卷40 份。

由圖一看到，I 市回收7 份、J 市回收13 份、K 市和L 市各回收10 份，共回收問卷40 份。筆者在對這些問卷按照一定的類別和要素進行整理統(tǒng)計基礎(chǔ)上，又針對性地對部分法院立案庭法官進行座談和訪談。筆者希望基于對實行立案登記制度以來，我國立案調(diào)解的實踐面貌進行較為全面的實證調(diào)查，歸納其運行的現(xiàn)狀以及存在的問題，并分析導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的成因，進而提出未來我國立案調(diào)解制度改革的具體路徑。

圖一 四地市法院回收問卷

二、立案調(diào)解運行的實踐現(xiàn)狀及其存在的問題

( 一) 立案調(diào)解運行的實踐現(xiàn)狀

1.大部分基層法院建立了調(diào)解室且積極從事立案調(diào)解。由報道來看，不少法院都在積極從事立案調(diào)解工作，那么這些法院的立案調(diào)解是在哪里進行呢? 是否都在立案庭建立了專門的調(diào)解室呢? 筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分基層法院的調(diào)解都在調(diào)解室進行。

圖二 立案庭建立調(diào)解室的情況

由圖二對各地市立案庭是否建立調(diào)解室的問卷調(diào)查統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，其中I 市、K 市兩個地市各基層法院立案庭全部建有調(diào)解室，J 市有11 個基層法院、L 市有9 個基層法院也建立了調(diào)解室。由四個地市各基層法院立案庭建立調(diào)解室比率的平均值來看，竟有高達93.7%的基層法院建立了調(diào)解室?？梢?，絕大部分基層法院都在立案庭建立了調(diào)解室。

圖三 立案調(diào)解數(shù)

由圖三還看到，四個地市各基層法院每年都調(diào)解了大量案件，四者立案調(diào)解平均數(shù)為1527.5 件，占當年受理民商事案件數(shù)比率的平均值為5.51%。其中最多的為K 市，各基層法院立案庭一年共進行立案調(diào)解2921 件，占當年受理民商事案件數(shù)的比率為10.1%?？梢?，在實行立案登記制度后，各基層法院立案庭也還積極進行立案調(diào)解。

2.相當一部分當事人對立案調(diào)解持歡迎態(tài)度。法院調(diào)解向來是有爭議的，有的當事人歡迎、有的當事人反對［11］。那么對于立案調(diào)解，當事人的態(tài)度如何呢? 針對這一問題，筆者進行了問卷調(diào)查，詳見表一：

表一 當事人對立案調(diào)解的態(tài)度

由表一看到，四地市中選擇“D.絕大部分歡迎”選項的人數(shù)較多，位居第二，合計有15 人次，占四地市基層法院立案庭數(shù)的28.8%。盡管這一人數(shù)并非最多，但也說明，還是有相當一部分人對立案調(diào)解持歡迎態(tài)度的。

3.當事人積極履行達成的立案調(diào)解。調(diào)解系當事人意思自治的產(chǎn)物，從理論上而言，當事人對于自己達成的調(diào)解協(xié)議，也應(yīng)會積極履行。那么，當事人對于自己達成的立案調(diào)解是否也會積極履行呢?對此筆者進行了問卷調(diào)查。詳見表二：

表二 當事人是否積極履行達成的立案調(diào)解

由調(diào)查統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，四個地市各基層法院立案庭絕大多數(shù)選擇了“C.絕大部分積極履行”，其中I 市有6 人次、J 市有8 人次、K 市有8 人次、L 市有5 人次，合計27 人次，占四地市基層法院立案庭數(shù)的65.9%。盡管也有選擇“B.都不積極履行”“D.絕大部分不積極履行”和“E.有較少部分在履行后又反悔，進行上訪要求再審等”選項者，但人數(shù)不多，所占比重不大。由此可知，總體而言，當事人對于達成的立案調(diào)解，絕大部分都積極履行。

( 二) 立案調(diào)解實踐運行中存在的問題

1.部分基層法院立案庭仍未建立調(diào)解室。2004 年最高人民法院出臺了《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》第三條規(guī)定：“根據(jù)民事訴訟法第八十七條的規(guī)定，人民法院可以邀請與當事人有特定關(guān)系或者與案件有一定聯(lián)系的企業(yè)事業(yè)單位、社會團體或者其他組織，和具有專門知識、特定社會經(jīng)驗、與當事人有特定關(guān)系并有利于促成調(diào)解的個人協(xié)助調(diào)解工作?！备鶕?jù)這一規(guī)定，上海長寧區(qū)人民法院于2006 年成立了“長寧法院涉訴民事糾紛調(diào)解室”，專門從事調(diào)解工作。此后全國各地法院紛紛建立各種調(diào)解室。據(jù)報道山東省各基層法院或派出法庭都建立了調(diào)解室： “截至目前( 2016 年6 月5日——筆者注) ，我省( 指山東省——筆者注) 各基層人民法院訴調(diào)對接中心和人民法庭訴訟服務(wù)站已全部設(shè)置人民調(diào)解室?！保?2］這些給大家的印象是，我國絕大部分基層法院似乎都建立了調(diào)解室。但是由對四地市基層法院立案庭是否建立調(diào)解室的問卷調(diào)查統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，盡管絕大部分基層法院立案庭都建立了調(diào)解室，但是依然有部分基層法院立案庭至今并未建立調(diào)解室。由圖二看到，四地市也有3 人次選擇了“B.否”選項，占所有選取人數(shù)的7.9%。盡管選擇這一選項的人數(shù)不多，但是一定程度上也說明，目前尚有部分基層法院立案庭并未建立調(diào)解室。

2.委托調(diào)解和協(xié)助調(diào)解不多?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》( 以下簡稱《立案登記若干規(guī)定》) 第十五條規(guī)定：“人民法院推動多元化糾紛解決機制建設(shè)，尊重當事人選擇人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁等多種方式維護權(quán)益，化解糾紛?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》“28.健全委派、委托調(diào)解程序。對當事人起訴到人民法院的適宜調(diào)解的案件，登記立案前，人民法院可以委派特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員進行調(diào)解?！备鶕?jù)這些規(guī)定，各基層法院在立案階段應(yīng)積極發(fā)揮人民調(diào)解組織等人員進行調(diào)解，但是基于調(diào)查發(fā)現(xiàn)事實上并非如此，委托調(diào)解和協(xié)助調(diào)解不多，立案調(diào)解基本上以法官為主。

表三 主持立案調(diào)解的人員

由表三“主持立案調(diào)解的人員”看到，四地市各基層法院立案庭選擇“A.法官”選項者最多，四者合計25 人次，占四地市基層法院立案庭數(shù)的62.5%。盡管選擇“D.人民調(diào)解員/社區(qū)街道辦等社會其他人”選項者也不少，四個地市合計有11 人次，占四地市基層法院立案庭數(shù)的27.5%。但總數(shù)上遠遠少于選擇“A.法官”這一選項者。這說明當下的立案調(diào)解，絕大部分案件是由法官直接進行的，相反直接委托給非法官人員進行的調(diào)解不多。

同時，盡管1991 年《民事訴訟法》第八十七條規(guī)定：“人民法院進行調(diào)解，可以邀請有關(guān)單位和個人協(xié)助。被邀請的單位和個人，應(yīng)當協(xié)助人民法院進行調(diào)解?！??！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》第三條也規(guī)定：“根據(jù)民事訴訟法第八十七條的規(guī)定，人民法院可以邀請與當事人有特定關(guān)系或者與案件有一定聯(lián)系的企業(yè)事業(yè)單位、社會團體或者其他組織，和具有專門知識、特定社會經(jīng)驗、與當事人有特定關(guān)系并有利于促成調(diào)解的個人協(xié)助調(diào)解工作。”但是由調(diào)查發(fā)現(xiàn)，司法實踐中，由非法官人員協(xié)助法官進行立案調(diào)解者不多。由表三看到，四地市中選擇“E.法官與人民調(diào)解員等一起”并不多，四者合計有10 人次選擇了這一選項，占四地市各基層法院立案庭數(shù)的25%。盡管這一比例也不低，但是這一數(shù)據(jù)也說明，有高達75%的立案調(diào)解要么是由法官獨自調(diào)解，要么是由非法官人員獨自調(diào)解，而由其他人員與法官一道協(xié)助調(diào)解者也不多。

3.在法院之外進行調(diào)解者不多?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》規(guī)定“對于已經(jīng)立案的民事案件，人民法院可以按照有關(guān)規(guī)定邀請符合條件的組織或者人員與審判組織共同進行調(diào)解。調(diào)解應(yīng)當在人民法院的法庭或者其他辦公場所進行，經(jīng)當事人同意也可以在法院以外的場所進行?！绷刚{(diào)解并非僅能在法院內(nèi)部進行，也可以在法院之外的其他場所進行。但是基于調(diào)查發(fā)現(xiàn)，事實并非如此。

表四 立案調(diào)解的場所

由表四“立案調(diào)解的場所”看到，四地市中選擇“C.在人民調(diào)解委員會等單位/部門的辦公室”這一選項者不多，其中有2 個地市并未選擇這一選項，四者合計也僅有3 人次，占四地市基層法院立案庭總數(shù)的7.5%。盡管四地市也有11 人次選擇了“E.其他”選項，但都遠不及選擇“A.全部在調(diào)解室”以及“D.有時在調(diào)解室有時在調(diào)解室之外的立案庭”選項的人次多。這說明，目前我國各基層法院的立案調(diào)解基本上是在法院內(nèi)部的立案庭及其調(diào)解室進行，除此之外的其他地方較少。

4.立案調(diào)解開展并不理想。從應(yīng)然意義上而言，在實行立案登記制度后，因為案件數(shù)量增加，法院更會積極進行立案調(diào)解，實現(xiàn)案件分流，減輕法院審判的壓力。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層法院在實行立案登記制度后，立案調(diào)解的開展并不理想，甚至有不少基層法院已經(jīng)不再進行立案調(diào)解。

圖四 立案登記對立案調(diào)解的影響

由圖四“立案登記對立案調(diào)解的影響”看到，四地市中，各基層法院選擇“A.明顯減少”選項者最多，合計有18 人次，占四地市基層法院立案庭總數(shù)的45%。盡管也有選擇其他選項者，但總數(shù)都沒有選擇這一選項的人數(shù)多。同時由圖四也應(yīng)注意到，也有14 人次選擇“B.明顯增加”選項。這說明，盡管總體上來看，在實行立案登記后，立案調(diào)解總數(shù)有所減少，但是也有部分基層法院的立案調(diào)解反倒有所增加。這說明實踐運行中的立案調(diào)解并非那么均衡和理想。這一點在筆者舉行的立案調(diào)解座談會上得到印證。L 市一基層法院立案庭常姓庭長指出：“立案調(diào)解開展不好，走到法院都是沒辦法的?，F(xiàn)在積極性降低，有的原告不愿意調(diào)解，通知被告來調(diào)解電話上答應(yīng)，但不來參加，通知難?！盠 市一基層法院立案庭韓姓法官指出：“準備大力推行訴前調(diào)解，但是執(zhí)行有些難?！盠 市一基層法院立案庭李姓法官指出：“訴前調(diào)解做的不好，來立案時問是否愿意調(diào)解，如果愿意就當場調(diào)解。今年調(diào)解了十幾起①截止于2016 年4 月21 日?！弊剷弦灿辛竿シü僦赋龊芏嗷鶎臃ㄔ毫竿ガF(xiàn)在基本上不再進行立案調(diào)解，僅有部分法院還在堅持立案調(diào)解。目前還繼續(xù)開展立案調(diào)解的法院主要有兩類，一類是這一法院為試點單位或者創(chuàng)新單位，另一類是這一法院的案件特別多。除此之外的其他基層法院較少開展立案調(diào)解。

三、立案調(diào)解存在上述問題的原因

導(dǎo)致上述立案調(diào)解制度運行效果不好且存在眾多問題的原因，具有多方面性。但在筆者看來，其成因主要在于：

1.法官的專業(yè)性和權(quán)威性更有利于立案調(diào)解。筆者針對主持立案調(diào)解人的效果問題，進行了問卷調(diào)查，統(tǒng)計結(jié)果詳見表五：

表五 立案調(diào)解主持人的效果

由表五看到，四地市各基層法院立案庭中選擇“A.法官”選項的人數(shù)最多，四者合計有27 人次，占所有基層法院立案庭數(shù)的67.5%。盡管選擇其他選項的人數(shù)也不少，都遠未達到這一比率。由此可知，在各基層法院看來，還是由法官進行立案調(diào)解效果最好。畢竟法官精通法律，對案件的把握更為清楚，由這些“專業(yè)人員”調(diào)解效果更好。當然與其說法官進行的是調(diào)解，毋寧說其進行的就是“審判”，抑或為對“審判的模擬”。法官進行立案調(diào)解時，其在“調(diào)解中提示的解決結(jié)果與審判所能得到的結(jié)果十分近似的話，即使當事者對此加以拒絕，到審判的場合仍有可能受同樣的解決所強制，則當事者將不得不采取合作的態(tài)度，傾向于對調(diào)解時提出的解決方案予以接受。”［13］盡管立案庭法官并非審判庭法官，但是其也同樣是法官，當事人基于對法官專業(yè)性和權(quán)威性的認同，為立案法官調(diào)解的成功提供契機與可能。這些或許正是為何各基層法院立案庭進行立案調(diào)解時，非法官人員較少而更多為法官的重要原因。

2.法院內(nèi)部的氛圍更有利于立案調(diào)解。筆者針對立案調(diào)解場所在哪里效果更好問題進行了問卷調(diào)查，統(tǒng)計結(jié)果見表六：

表六 立案調(diào)解場所的效果

由表六看到，四個地市各基層法院中選擇“A.法院調(diào)解室”的最多，合計有35 人次選擇了這一選項，占所有基層法院立案庭數(shù)的87.5%。盡管也有選擇其他選項的，但都不多。由此分析發(fā)現(xiàn)，四地市基層法院立案庭中，絕大部分都認為立案調(diào)解在法院調(diào)解室進行效果更好。其原因在筆者看來主要有：一是畢竟法院調(diào)解室的設(shè)置和氛圍有別于法庭的威嚴和莊重，其更為溫馨和自然，這樣的環(huán)境和氛圍更利于雙方當事人之間的交流和溝通，更利于立案調(diào)解的順利開展；二是調(diào)解室盡管在布置上有別于法庭，但是畢竟是法院的調(diào)解室，法院的權(quán)威性在調(diào)解室也能得到一定程度的反映，這也有助于調(diào)解的最終達成。盡管法院判決作為一個潛在的內(nèi)在因素具體對調(diào)解的達成具有何種作用并非那么清楚①這一點英國學(xué)者也有相同看法。詳見［英］西蒙·羅伯特、［英］彭文浩著： 《糾紛解決過程： ADR 與形成決定的主要形式》( 第二版) ，劉哲瑋等譯，傅郁林校，北京大學(xué)出版社2011 年版，第347 頁。，但是在審判的陰影下的調(diào)解效果較好則是毋庸置疑的?！罢{(diào)解的地點設(shè)置在法院，這樣一方面有利于提高調(diào)解的權(quán)威性、增強當事人的信任感。”［14］在法院權(quán)威“陰影下的調(diào)解室”進行調(diào)解更有助于調(diào)解的達成。從心理上而言“同時，一般的國民對這些以公共權(quán)力為背景的糾紛處理機關(guān)也抱有給以糾紛正確解決的期待?！保?5］由設(shè)在法院內(nèi)部的調(diào)解室進行調(diào)解，本身就意味著此機構(gòu)系代表國家權(quán)力的法院對案件進行的調(diào)解。法院的公權(quán)性與權(quán)威性更利于當事人在心理上接受法官等提出的調(diào)解方案和建議，有助于調(diào)解的成功。三是當事人到法院起訴時，再讓當事人去人民調(diào)解委員會或其他部門可能因路途遠等會導(dǎo)致不方便。對此，早有學(xué)者指出： “調(diào)解地點在法院更便于與庭審的聯(lián)系和協(xié)調(diào)……同時也可避免另找調(diào)解處所的麻煩?！保?6］而且當事人是到法院“打官司”，如果讓當事人到法院之外的其他地方進行調(diào)解，他們心理上不易于接受，感覺是法院把他們向外推，抵觸情緒會更大。相反如果在立案庭設(shè)置的調(diào)解室進行調(diào)解，特別是有法官的參與，當事人在心理上的認同感會更強，認為這還是在法院，還是法院在給他們“解決問題”。這些或許正是為何立案調(diào)解更多在法院進行，而較少到法院之外的其他場所進行的重要原因。

3.立案庭的人手不夠②需要指出的是，立案調(diào)解僅僅是立案庭工作中非常小的一部分，其最為繁重和核心的工作則是立案，每個立案庭每年需要立案受理相當多的案件。。筆者針對立案調(diào)解有所減少問題，設(shè)計了問卷進行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計詳見表七：

表七 立案調(diào)解減少的原因

由表七看到，四個地市中選擇“A.立案庭人手不夠”選項者最多，合計有30 人次選此選項，占所有基層法院立案庭數(shù)的75%。由此可知，在各基層法院看來，之所以導(dǎo)致立案調(diào)解開展不理想的重要原因之一就在于立案庭人手太少。

圖五 立案庭人數(shù)③ 筆者上述調(diào)查是在員額制改革實施之前，當時所謂的“法官”人數(shù)較多。但是在實行員額制改革之后，入額法官人數(shù)減少，之前不少所謂的“法官”僅能為“法官助理”或者其他人員。在實行員額制后，法官的絕對人數(shù)減少。與每年受理案件數(shù)

由圖五看到，四個地市各基層立案庭共有法官122 人、書記員110 人，每年受理案件共計166 264件，每個法官人均立案1363 件。由此可知，各基層法院每一個立案法官每年都需要受理相當多的案件。而在實行員額制改革后，隨著法官絕對人數(shù)的減少，這一問題更為突出，立案庭更是捉襟見肘。由于立案庭人手有限、任務(wù)繁重，而調(diào)解又需要花費很多精力，立案庭人員也僅能是簡單問一下當事人是否愿意調(diào)解，在當事人不同意調(diào)解時，立案庭人員就不再進行調(diào)解。在L 市法院座談時，L 市一基層法院立案庭常姓法官也指出：“立案庭人手不夠，還有其他任務(wù)，書記員比較少，人手不夠，無法開展工作( 指調(diào)解工作——筆者注) ”立案庭人手有限，無暇調(diào)解，是導(dǎo)致立案調(diào)解開展不理想的重要原因。

4.登記立案固有期限的限制。在表五“立案調(diào)解減少的原因”中發(fā)現(xiàn)，四個地市各基層法院立案庭中，不少人選擇了“C.立案登記制審限的限制”這一選項，在所設(shè)計問卷選項中，位居第二。四地市合計有13 人次選擇了這一選項，占所有基層法院立案庭數(shù)的32.5%。由此發(fā)現(xiàn)，在各法院立案庭法官看來，立案登記的期限是導(dǎo)致立案調(diào)解減少的重要原因。

《立案登記規(guī)定》第八條、第十三條等明確規(guī)定了法院應(yīng)當在7 日內(nèi)立案，否則要追求責(zé)任。至于不符合起訴條件的案件在補充材料后，也應(yīng)在法定期限內(nèi)進行立案。如此嚴格的立案期限讓立案調(diào)解的回旋空間越來越小。申言之，對于普通民事案件的起訴，立案庭僅能在法定的7 日內(nèi)進行調(diào)解，如果在7 日內(nèi)調(diào)解不成功，就應(yīng)作出是否立案的裁定。這就大大壓縮了立案調(diào)解運行的空間。

《最高人民法院印發(fā)《關(guān)于進一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》規(guī)定，對于立案階段的調(diào)解原則上不超過10 日，經(jīng)雙方當事人同意也可以延長。實踐中，各基層法院的立案調(diào)解期限一般也掌握在10～20 日之間。無論司法解釋的規(guī)定還是實踐中立案法官把握的立案調(diào)解時間其實都與民事訴訟法以及相關(guān)司法解釋規(guī)定的立案受理的7 日期間相沖突，而這一沖突在實行立案登記制后，更為突出。在實行立案登記制度之前，盡管民事訴訟法也規(guī)定案件應(yīng)當在7 日內(nèi)立案，但是法院立案庭基于調(diào)解等遲遲不予立案，而且調(diào)解延長的期限不計入審限，這為立案調(diào)解爭取了巨大的回旋空間。但是在實行立案登記制度之后，如果在法定期限內(nèi)不予立案，當事人特別是原告方則會明確提出反對繼續(xù)調(diào)解，要求法院立案受理。這無疑成為阻礙立案調(diào)解進一步開展的一大障礙。

5.立案庭法官立案調(diào)解的積極性不夠。在對各基層法院的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不少基層法院立案庭法官認為，他們對立案調(diào)解的積極性不高。在筆者針對“立案調(diào)解減少的原因”進行問卷調(diào)查時，四地市立案庭法官有6 人次選擇了“B.立案庭法官沒有積極性”選項，占所有基層法院立案庭數(shù)的15%。立案庭畢竟是訴訟啟動的第一道關(guān)口，其主要功能在于受理案件，依據(jù)民事訴訟法的規(guī)定對案件是否符合起訴要件等進行審查。盡管立法規(guī)定了立案調(diào)解，但在立案庭法官內(nèi)心深處，其依然認為自己工作的重心就在于立案受理，至于其他工作特別是調(diào)解并非其工作重心。為此，至于在立案受理環(huán)節(jié)，能否化解糾紛特別是能否調(diào)解成功等并非是立案法官關(guān)心的問題。因為在案件進入審判環(huán)節(jié)后，無論審判庭審理后依法作出判決結(jié)案，還是調(diào)解結(jié)案，都有審判庭來“兜底”——由其解決糾紛。也正是出于這樣的心理，很多立案庭法官對于調(diào)解并非那么熱心，在他們看來是否愿意進行調(diào)解完全是立案庭法官的“良心活”。此外，立案調(diào)解的現(xiàn)實困難性以及立案調(diào)解缺乏具體的操作規(guī)范也讓立案法官調(diào)解的積極性不高。與審判環(huán)節(jié)不同，當立案階段的原告到法院起訴時，被告并不可能一同到法院，立案庭法官如果想進行調(diào)解，則需要與被告聯(lián)系，通知被告方到立案庭后方可進行調(diào)解。當下中國人口流動性較大，特別是在廣大農(nóng)村地區(qū)，不少農(nóng)村人外出打工，經(jīng)常不在家。這就導(dǎo)致很多案件的當事人特別是被告方通知其到庭特別困難。再加之，被告對原告起訴自己本身也較為抵觸，這都導(dǎo)致立案庭聯(lián)系被告方到庭進行調(diào)解較為困難。立案調(diào)解當事人通知的困難性讓立案庭法官對調(diào)解產(chǎn)生畏難情緒，導(dǎo)致他們也不愿意積極進行調(diào)解。我國盡管建立了立案調(diào)解制度，但是并未明確立案調(diào)解的具體程序規(guī)范。因缺乏立案調(diào)解的具體規(guī)范要求，這讓立案庭法官在開展立案調(diào)解時非常犯愁，并不清楚應(yīng)該依據(jù)什么程序進行工作，往往是“八仙過海，各顯神通”地創(chuàng)造各種模式去調(diào)解。這一定程度上也導(dǎo)致立案庭法官并不積極去開展調(diào)解。

6.法院調(diào)解政策的轉(zhuǎn)變。具有中國特色的法院調(diào)解在當代中國的司法中扮演重要角色，為解決中國民事糾紛發(fā)揮了重要作用。在20 世紀80 年代中后期掀起的民事司法改革的過程中，學(xué)界乃至實務(wù)界基于對我國民事訴訟調(diào)解制度實踐的深度反思而展開了對法院調(diào)解制度的全面批判，諸如認為法院調(diào)解常常犧牲原告方的合法權(quán)利、法院調(diào)解帶有強制性、法院調(diào)解導(dǎo)致實體法與程序法的雙重軟化甚至認為法官調(diào)解的動機不純等等［17］。在這一背景下，中國司法領(lǐng)域一改多年“重調(diào)解輕判決”的態(tài)度而開始轉(zhuǎn)向“重判決輕調(diào)解”，結(jié)果導(dǎo)致一審調(diào)解結(jié)案率就由1994 年的58.4%降至2001 年的36.74%［18］。在和諧社會建構(gòu)的時代背景下，法院調(diào)解迎來了振興與再構(gòu)的新契機。最高人民法院先后出臺了多個有關(guān)調(diào)解的司法解釋，諸如2007 年最高法院頒布了《關(guān)于進一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》和2010 年最高法院頒布了《關(guān)于進一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》等等，“調(diào)解優(yōu)先”政策正式在我國確立。在“調(diào)解優(yōu)先”政策的驅(qū)使下，“調(diào)解熱”在中國再度出現(xiàn)。在這一背景下，各地法院不斷創(chuàng)新法院調(diào)解的模式和方法，正如前所述，立案調(diào)解制度也在此時應(yīng)運而生。

歷史的輪回總是在不同時期以相似的面目出現(xiàn)。“調(diào)解優(yōu)先”政策引發(fā)對調(diào)解的過度重視和“調(diào)解熱”也同樣不可避免地遭到學(xué)界的批判與反思。諸如李浩教授提出“要理性對待調(diào)解優(yōu)先”［19］，肖建國教授指出要“理性看待‘調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合’”［20］，筆者也曾指出“未來中國應(yīng)當適度弱化法院調(diào)解的地位，擺正法院調(diào)解與判決的關(guān)系，回歸法院調(diào)解的理性定位?！保?1］等等。在學(xué)界的批判與呼吁下，我國法院盡管并未擯棄“調(diào)解優(yōu)先”這一政策，但是司法實踐中對調(diào)解的態(tài)度已經(jīng)發(fā)生根本性改變，不少法院已不再過于追求調(diào)解結(jié)案率，也不再將其作為考核指標，理性看待調(diào)解與判決的關(guān)系，回歸“能調(diào)則調(diào)，當判則判”。這一點由最高法院網(wǎng)站有關(guān)調(diào)解的文章或新聞報道可見一斑①作為代表中國司法最高層的最高人民法院，其網(wǎng)站上的有關(guān)新聞和文章等，一定程度上可以反映出某一時期最高法的司法態(tài)度以及司法政策的走向。?；诮y(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，從2010 年開始最高法院網(wǎng)站中有關(guān)調(diào)解的文章或報道②該網(wǎng)站有關(guān)調(diào)解的文章抑或報道等，最早的文章為2010 年。［22］逐年減少，并逐步走向低谷。詳見下圖六：

圖六 有關(guān)調(diào)解的文章或報道

而且在這些文章或報道中，涉及調(diào)解結(jié)案率的文章或報道則更少，其中2015 和2016 年竟然沒有一篇有關(guān)調(diào)解結(jié)案率的文章或報道。詳見下圖七：

圖七 有關(guān)調(diào)解結(jié)案率文章或報道

由上述可以發(fā)現(xiàn)，我國法院系統(tǒng)對于過度重視調(diào)解的態(tài)度開始發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，對調(diào)解的重視程度開始降溫，已不再過于重視調(diào)解結(jié)案率，調(diào)解在民事司法中的地位不再那么耀眼。基于創(chuàng)新法院調(diào)解這一功利性目的而出現(xiàn)的立案調(diào)解，其命運也同樣如此。由此不難知道，當下不少法院并未建立調(diào)解室、立案庭并不積極開展委托調(diào)解以及協(xié)助調(diào)解、立案調(diào)解數(shù)量明顯減少等等，都是在“過熱”的法院調(diào)解在降溫、法院領(lǐng)導(dǎo)也不那么重視調(diào)解這一大環(huán)境下的必然邏輯和產(chǎn)物。

四、立案庭功能重塑與立案調(diào)解的未來走向

( 一) 立案庭功能［23］的重新定位

立案調(diào)解僅僅是立案庭的工作職責(zé)之一，如果要對立案調(diào)解進行改革和重塑，首先需要對立案庭的職能進行相應(yīng)的調(diào)整。在實行立案登記背景下，立案庭的職能受到較大沖擊，其職能定位也應(yīng)與時俱進地予以改變。總體而言，立案庭具有四種功能： 審查過濾、糾紛解決、案件分流以及訴訟服務(wù)等。筆者認為，在實行立案登記背景下，立案庭應(yīng)當堅持“兩個弱化”和“兩個強化”。

1.“兩個弱化”。具體而言，“兩個弱化”是指弱化其審查過濾和糾紛解決功能。就前者而言，主要是要糾正當下實行的立案登記制與十八屆四中全會明確提出要“做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權(quán)”之間的偏差，為此未來應(yīng)當進一步降低審查起訴的強度和標準，真正實現(xiàn)“立案登記”的本意。

就后者而言，主要是要進一步弱化立案庭的糾紛解決功能。就立案庭建立的初衷而言，就是專司立案審查，改變之前“立審不分”的混亂局面。不過，這里存在爭議的是，立案庭是否存在解決糾紛功能? 申言之，立案階段對起訴條件的審查等是否為審理? 一種觀點認為，法院對審查起訴的審查就是審理?！八^受理是指法院接受案件并進行審理?！保?4］即立案審查過程就是審理過程。另一種觀點認為，立案審查是審查而非審理，帶有行政審查色彩。因為立案環(huán)節(jié)僅僅對原告方的材料進行審查而被告方并不進入這一環(huán)節(jié)，也沒有任何對抗。為此，立案在性質(zhì)上僅為審查。在江偉教授2001 年主編的民訴教材中就指出：“民事訴訟中的受理，是指受訴人民法院通過對原告起訴的審查，認為符合法定起訴條件，決定立案審理，從而引起訴訟程序開始進行的職權(quán)行為?！保?5］在筆者看來，之所以出現(xiàn)如此分歧的主要原因在于，19 世紀80 年代因為“立審不分”，立案過程也就是審理過程；而在19 世紀90 年代末期，為改變這一弊端而形塑了“立審分立”進而建立了立案庭，立案環(huán)節(jié)與審理環(huán)節(jié)切割開來，為此立案過程更多為審查而非審理。無論我們?nèi)绾螤幾h，但有一點是明確的，對一審不予受理的上訴，二審法院是需要開庭審理的。為此，立案審查過程也具有一定的糾紛解決功能。但是立案審查過程中的調(diào)解行為，是糾紛解決則是毋庸置疑的。為此，弱化立案環(huán)節(jié)糾紛解決功能的根本點就在于弱化立案庭法官的調(diào)解。目前，立案庭對于當事人起訴更多為形式審查，而調(diào)解則需要分清是非、查清案件事實，在有限的立案期間內(nèi)，立案庭顯然不能達到這一要求。為實現(xiàn)調(diào)解的查清事實、分清是非這一目標，調(diào)解僅能放到審判階段，由審判庭法官基于庭審中雙方當事人對案件事實的辯論，對案件事實把握更為清楚，此時再進行調(diào)解，更利于雙方達成調(diào)解協(xié)議。為此，筆者認為應(yīng)當弱化立案庭法官本身進行的調(diào)解。

2.“兩個強化”。具體而言是指強化立案階段的訴訟服務(wù)和案件分流功能。就前者而言，立案庭未來應(yīng)牢固樹立“大服務(wù)”理念，深化服務(wù)內(nèi)容、增加服務(wù)方式、更新服務(wù)手段、擴張服務(wù)功能。諸如可以將法院有關(guān)對當事人服務(wù)的所有職能都整合至立案庭，建立“一站式綜合訴訟中心”等。就后者而言，盡管立案庭的本質(zhì)工作為立案審查，但是其也一定程度上肩負案件分流功能。其分流功能體現(xiàn)在兩個向度：一個是對內(nèi)分流，即案件在法院內(nèi)部進行的分流。根據(jù)案件的不同類型，案件可以分為諸如小額訴訟、簡易訴訟、支付令程序、普通程序等，立案庭根據(jù)法院內(nèi)部的案件流程管理程序?qū)讣峙渲粮鱾€業(yè)務(wù)庭抑或法官；一個是對外分流，即案件由法院向外部的分流。立案庭在案件立案受理之前，根據(jù)案件具體情況，經(jīng)當事人同意，將案件委托給民調(diào)組織、金融機構(gòu)、保險機構(gòu)或者退休法官等進行調(diào)解。在實行立案登記制度之后，隨著中國立案審查標準的降低，之前被擋在法院大門之外而不被立案受理的案件現(xiàn)在也可以受理。再加之當前中國經(jīng)濟下滑而引發(fā)的大量糾紛/案件也都被訴至法院，導(dǎo)致案件呈“井噴式增長”①有媒體指出，在實行立案登記制度后，案件出現(xiàn)“井噴式增長”。但是據(jù)筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，案件增長并非因為實行立案登記制這一原因，其實案件增長的原因具有多方面性，除立案登記制導(dǎo)致案件部分增長外，還有法院每年案件的自然增長以及經(jīng)濟下滑等導(dǎo)致的案件增長等。［26］，讓原本就“案多人少”的法院在實行員額制后②在實行員額制后，原來都可以辦案的“法官”因為未能進入員額，目前不能辦案，再加上法官助理和書記配備并未完全到位，以及司法改革的相關(guān)配套措施并未建立，這樣就導(dǎo)致進入員額的法官人均辦案絕對數(shù)字激增，法院結(jié)案的壓力陡增。，更是“捉襟見肘”、窮于應(yīng)付。為此，在這一背景下，立案庭更應(yīng)積極發(fā)揮案件分流功能，特別是要強化對外分流。即每一個法院立案庭都應(yīng)當建立與人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁等對接的機制。在立案之前，基于當事人的同意，由這些機構(gòu)和行業(yè)對案件進行調(diào)解或仲裁，以此緩解法院案件增長的壓力。

( 二) 立案調(diào)解的改革與重構(gòu)

基于上述可知，在實行立案登記背景下，我國立案庭的功能需要重新定位，立案庭的相關(guān)職能應(yīng)進行相應(yīng)的調(diào)整，特別是應(yīng)當弱化其解決糾紛的功能，即弱化立案調(diào)解，但是相反應(yīng)當強化對案件的分流，即應(yīng)當積極從事訴調(diào)對接，將案件委托給法院之外的其他機構(gòu)進行調(diào)解等?；谶@樣的思路，結(jié)合當下中國立案調(diào)解的司法現(xiàn)狀，筆者擬對我國立案調(diào)解及其相關(guān)制度進行如下改革：

1.每一個基層法院都應(yīng)建立多元調(diào)解室。鑒于目前尚有部分基層法院并未建立調(diào)解室，而且目前的立案調(diào)解中更多為法官，非法官人員進行調(diào)解者并不多的現(xiàn)實，為強化立案調(diào)解的案件分流功能，充分發(fā)揮非法官人員對案件的調(diào)解，未來各基層法院立案庭都應(yīng)建立以社會力量為主的多元調(diào)解室，積極引入人民調(diào)解委員會、保險協(xié)會、醫(yī)療糾紛協(xié)會等社會力量參與法院的糾紛化解。同時考慮到退休法官的專業(yè)性與豐富的司法實踐經(jīng)驗，可以多聘請退休法官參與調(diào)解。這樣就解決了困擾當前法院立案庭人手不夠無法開展立案調(diào)解的問題。同時，鑒于在法院內(nèi)部調(diào)解效果更好，除雙方當事人都同意在法院之外其他場所進行調(diào)解外，原則上立案調(diào)解都在法院內(nèi)部進行。當然，鑒于調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，當下立案調(diào)解存在到法院之外進行者較少的問題，這是因為立案調(diào)解本身依附于法院的權(quán)威，是法院陰影下的調(diào)解，為保證立案調(diào)解的效果，立案調(diào)解應(yīng)更多在法院內(nèi)部進行。但是對于一些到案發(fā)地進行調(diào)解效果更好的案件，諸如相鄰糾紛和婚姻家庭糾紛等案件，法院既可以邀請當事人所在地的村( 居) 委會協(xié)助調(diào)解也可以到案發(fā)地進行調(diào)解。

2.建立二元化立案調(diào)解機制。由于立案庭人手不夠以及立案登記固有期限等導(dǎo)致立案調(diào)解開展不順暢，未來應(yīng)當從兩個方面著手：一方面應(yīng)充分發(fā)揮非法官人員積極從事調(diào)解等；另一方面還應(yīng)建立立案法官較少從事調(diào)解的機制。基于這一思路，可以考慮在立案受理之前，立案庭法官不再參與調(diào)解，此時僅能由非法官人員進行調(diào)解。即對于當事人愿意調(diào)解或者存在調(diào)解意向的，由立案庭法官將案件交給法院多元調(diào)解室，由退休法官、人民調(diào)解員、保險員等非法官人員進行調(diào)解，法官可以進行指導(dǎo)。在案件立案受理后，移交審判庭之前，如果當事人愿意調(diào)解或者有調(diào)解意向的，此時僅能由法官對此進行調(diào)解，不能由非法官人員調(diào)解。同時為防止案件“久調(diào)不決”“反復(fù)多次調(diào)解”，凸顯立案調(diào)解的作用和地位，特別是為了實現(xiàn)“審判中心主義”③十八屆四中全會明確提出應(yīng)以“審判為中心”，盡管這更多系指刑事訴訟中應(yīng)當以“審判為中心”，但是民事訴訟中也應(yīng)當盡可能體現(xiàn)以“審判為中心”。，避免“泛調(diào)解化”，在案件交給審判庭之后，審判庭對于在立案階段已經(jīng)調(diào)解過且不成功的案件，在審判階段原則上不再進行調(diào)解，審判庭直接在庭審后作出判決。當然，如果一方當事人主動提出調(diào)解，而且對方當事人同意的，法官也允許再進行調(diào)解。但此時的調(diào)解僅能由法官進行，而不得再次委托調(diào)解。

3.明確立案調(diào)解的案件范圍和期限。鑒于立案登記固有期限嚴重限制了立案調(diào)解的開展，那么就應(yīng)明確哪些案件可以立案調(diào)解，哪些案件不適合立案調(diào)解；同時還要改變之前司法解釋確立的立案調(diào)解的期限，讓立案調(diào)解的期限與立案登記的限期保持一致。一是對于案件標的額不大、雙方當事人爭議也不大、案件簡單、事實較為明確的案件，可以進行立案調(diào)解；對于案件標的額較大、案情復(fù)雜、事實不清、爭議較大的案件，不得進行立案調(diào)解。即適用小額訴訟以及適用簡易程序的案件尤其適合立案調(diào)解。二是現(xiàn)有司法解釋對于立案調(diào)解特別是委托調(diào)解的期限一般都規(guī)定為10～20 日，但是這一調(diào)解期間與立案登記的時間嚴重沖突，為此應(yīng)當對立案調(diào)解的期限進行調(diào)整。對于立案受理之前的立案調(diào)解，建議其調(diào)解的期限應(yīng)與立案登記的期限保持一致。根據(jù)立案登記期限的規(guī)定，不同類型的案件采用不同的調(diào)解期限。諸如一般民事案件調(diào)解期限不得超過7 日、第三人撤銷之訴案件不得超過30 日、執(zhí)行異議之訴案件不得超過15 日。對于立案受理之后尚未移交給審判庭之前的調(diào)解，建議其期限明確規(guī)定為不得超過5 日①一些案件較多的基層法院為減輕審判庭的壓力，在案件立案受理后，將案件交給調(diào)解室，讓人民調(diào)解委員會等進行30 日左右的調(diào)解。。

4.建立部分案件非訴調(diào)解前置程序。為減輕法院的案件壓力，解決立案調(diào)解人手不夠問題，還可以考慮對于鄰里糾紛、家庭內(nèi)部糾紛、小額訴訟等案件，立法應(yīng)明確規(guī)定，在立案前，首先應(yīng)當進行非訴調(diào)解。如果在立案前并未進行過非訴調(diào)解等而直接到法院起訴的，法院不予受理。對于經(jīng)過人民調(diào)解委員會等機構(gòu)的調(diào)解，但不成功者，又起訴到法院的，如果符合法定起訴受理條件，可以立案；但是對于并未經(jīng)過訴前非訴調(diào)解的案件，直接起訴到法院的，法院在征求當事人意見后，也可以將案件交給法院調(diào)解室，由非法官人員進行調(diào)解。如果調(diào)解不成功，當事人堅持要求立案的，法院審查后，對于符合立案受理條件的，可以立案。

5.建立立案調(diào)解激勵機制。鑒于立案調(diào)解法官對于調(diào)解的積極性不夠以及存在對此的畏難情緒等，未來應(yīng)當建立相應(yīng)的立案調(diào)解的促進與激勵機制。一方面，盡管當下我國法院對于調(diào)解的政策發(fā)生變化，導(dǎo)致調(diào)解不被重視，但是考慮到立案調(diào)解具有可以實現(xiàn)案件分流、減輕審判案件的壓力等價值，未來還是應(yīng)當強化法院領(lǐng)導(dǎo)對立案調(diào)解的高度重視，積極發(fā)揮立案調(diào)解的作用。另一方面，為激勵廣大立案法官積極開展立案調(diào)解，未來應(yīng)出臺相應(yīng)的立案調(diào)解激勵措施。諸如在績效考評、晉級晉升或者物質(zhì)等方面給予一定的考慮等，以此激發(fā)立案庭法官積極開展立案調(diào)解的熱情和積極性。

6.明確立案調(diào)解的程序規(guī)范。鑒于立案調(diào)解缺乏清晰明確的程序規(guī)范，導(dǎo)致立案庭法官對于立案調(diào)解的積極性不高。特別是在實行立案登記制度的背景下，為了更好地開展立案調(diào)解，實現(xiàn)立案調(diào)解和繁簡分流的對接、建立立案調(diào)解的二元化機制，以及劃定立案調(diào)解與審判調(diào)解的關(guān)系等，未來應(yīng)當明確立案調(diào)解的程序規(guī)程。筆者認為未來立案庭開展立案調(diào)解可以按照如下流程開展，詳見圖八：

圖八 立案調(diào)解流程圖

按照上述“圖八：立案調(diào)解流程圖”開展立案調(diào)解，不僅明晰了立案調(diào)解的流程規(guī)范，而且還明確了二元調(diào)解機制的具體做法，同時還界分了立案調(diào)解與審判的關(guān)系，以及二者如何銜接的問題等。

五、結(jié)語

調(diào)解制度具有的融合當事人關(guān)系的品質(zhì)在和諧社會建構(gòu)背景下，再度被重視，“調(diào)解優(yōu)先”政策得以確立。在調(diào)解再度被重視、“調(diào)解熱”再度出現(xiàn)的背景下，基于對法院調(diào)解時空范圍的進一步拓展，各地法院開始探索立案調(diào)解，立案調(diào)解正式進入我國司法的視野。立案調(diào)解盡管具有減輕法院壓力、合理配置司法資源以及調(diào)動社會力量化解糾紛等價值，但是在實行立案登記背景下，這一制度的運行并不順暢，立案調(diào)解在實踐中存在諸多問題。導(dǎo)致出現(xiàn)這些問題的原因既有制度上的問題，也有心理上的問題，還有政策上的問題，等等。但是無論是何種原因?qū)е铝刚{(diào)解走向萎縮或低迷，我們都必須正視這一現(xiàn)實。我們還應(yīng)當清醒認識到立案調(diào)解制度在立案登記來襲之際遭到“重創(chuàng)”的原因還在于自身“缺鈣”，即自身還存在諸多不能適應(yīng)環(huán)境的“軟肋”或不足。為了重振立案調(diào)解，讓其發(fā)揮應(yīng)有的價值，就應(yīng)對其不足和缺點予以矯正與重塑。當然，對這一制度的重構(gòu)首先應(yīng)在立案庭整體職能進行調(diào)整的框架下進行；其次，這一重構(gòu)還需要在法治化思路下進行，即要建立法定化的立案調(diào)解程序規(guī)范；最后，這一重構(gòu)還要兼顧司法實踐的現(xiàn)實。唯有如此，方能讓其既能抵御來自方方面面的壓力，還能讓其在新的歷史環(huán)境下逆勢而上、煥發(fā)新機。