鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的城鎮(zhèn)化效應及作用機制*
——以河南省3 類區(qū)劃調整的典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例

汪德根 沙夢雨 朱 梅

導語

行政區(qū)劃屬于上層建筑，是國家根據(jù)法律規(guī)定，實行區(qū)域劃分來進行分級管理，形成與不同層級行政單元相對應的空間體系。行政區(qū)劃作為城市的核心基礎性制度要素，其合理調整有助于推動社會經濟各環(huán)節(jié)的順利運行，對區(qū)域空間格局及治理結構產生深遠影響[1]。城鎮(zhèn)化的重要表現(xiàn)是鄉(xiāng)村人口不斷轉化為城鎮(zhèn)人口，同時過程中包括人口職業(yè)的轉變、產業(yè)結構的轉變、土地及地域空間的變化[2]。行政區(qū)劃調整是手段，加快推動城鎮(zhèn)化進程是目的。通過設立城市型建制或納入城市行政區(qū)劃，對已經納入或者即將納入城鎮(zhèn)體制的鄉(xiāng)村地區(qū)及時予以行政性確認，使行政建制層級、區(qū)劃范圍與經濟社會發(fā)展進程相適應[3]，促進了資源要素的合理流動和優(yōu)化配置，為推動城鎮(zhèn)化進程發(fā)揮特殊的效應。在新型城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整研究具有重要意義。

目前，國內關于行政區(qū)劃與城鎮(zhèn)化之間關系的研究主要集中在行政區(qū)劃調整的城鎮(zhèn)化效應、行政區(qū)劃調整的城鎮(zhèn)化測度和城鎮(zhèn)化對行政區(qū)劃調整的影響等3個方面。首先，在行政區(qū)劃調整的城鎮(zhèn)化效應方面，已有研究表明行政區(qū)劃調整具有顯著的城鎮(zhèn)化效應[4]，區(qū)域可以通過區(qū)劃調整來帶動鄉(xiāng)村地區(qū)基礎設施、產業(yè)結構、社會管理等城鎮(zhèn)化轉型[5]，隨著城鎮(zhèn)化的進程加快，地方政府需要積極推動區(qū)劃調整以加快提高城市經濟集聚水平[6]，但區(qū)劃調整并非是推進城市化的最終有效手段，區(qū)劃調整須充分考慮區(qū)域經濟發(fā)展的階段，綜合權衡利益得失[3]。其次，在行政區(qū)劃的城鎮(zhèn)化測度方面，主要是建立指標體系，構建城鎮(zhèn)化測度值進行分析，已有研究主要通過人口城鎮(zhèn)化指標構建[4，7]。最后，在城鎮(zhèn)化對行政區(qū)劃影響方面，區(qū)域在城鎮(zhèn)化加速期的行政區(qū)劃調整是中國從高速增長走向科學發(fā)展的政治經濟背景下政府主導的城鎮(zhèn)化的產物[8]，需要把握我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展態(tài)勢，明確行政區(qū)劃調整的主要思路和任務[9]。

總體而言，已有研究對行政區(qū)劃調整在城鎮(zhèn)化效應方面有較好基礎，但多側重于城市政區(qū)型和縣級以上行政單位的區(qū)劃調整[10-12]，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整較少涉及，且缺乏定量分析?；诖耍疚闹饕芯苦l(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的城鎮(zhèn)化效應，深入分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整不同模式的城鎮(zhèn)化效果與作用機制，以期為鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地制宜選擇合適的行政區(qū)劃調整模式推動區(qū)域城鎮(zhèn)化提供借鑒。

1 研究設計

1.1 評價指標體系的構建

城鎮(zhèn)化的內涵涉及多個方面，本文參考已有文獻[13-17]，從人口、經濟、土地和社會等4個維度構建包括17個因子的城鎮(zhèn)化水平評價指標體系。其中，人口城鎮(zhèn)化主要包含人口城鎮(zhèn)化率、就業(yè)城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)人口密度等3個指標；經濟城鎮(zhèn)化包括經濟發(fā)展水平、居民收入水平、規(guī)模以上工業(yè)總產值、招商引資水平、公共財政預算支出、固定資產投資水平和第二三產業(yè)發(fā)展水平等7個指標；土地城鎮(zhèn)化維度下有建成區(qū)面積、綠地面積和公路密度等3個指標；社會城鎮(zhèn)化維度由醫(yī)療水平、養(yǎng)老水平、文化水平和受教育水平等4個指標構成。

1.2 指標權重的確定

本文城鎮(zhèn)化評價指標體系中指標權重的確定采用熵值法[20-21]，熵值法是指利用指標信息熵值的效用價值確定指標權重，避免了人為因素的干擾，使其評價結果具有較高的客觀性和可信度，如果某項指標的觀測值變異程度越大，則信息熵就越小，該指標提供的信息量就越大，因而該指標的權重就越大；反之，指標權重就越小。為了使結果更具科學性，本文分別計算鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整前和調整后的指標權重，計算結果如表1所示。此外，結合熵值法算出的指標權重得出各區(qū)域的綜合得分。

表1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化評價指標體系表

計算步驟如下：

（1）采用極差法對數(shù)據(jù)標準化處理：

正向指標：

負向指標：

式中：X'ij為標準化后的值，Xij為樣本i第j項指標的原始數(shù)值，max(Xj)、min(Xj)分別為j指標原始數(shù)據(jù)的最大值和最小值。

（2）求各指標的信息熵：

式中：Ej為j 項指標的信息熵，如果Pij=0，則定義Ej=0；n為鄉(xiāng)鎮(zhèn)樣本數(shù)。

（3）確定各指標權重：

式中：Wj為j項指標的權重，k為指標的個數(shù)。

（4）計算i鎮(zhèn)綜合城鎮(zhèn)化水平：

式中：Zi為i鎮(zhèn)綜合城鎮(zhèn)化水平，n為鄉(xiāng)鎮(zhèn)樣本數(shù)。

1.3 案例選取及數(shù)據(jù)來源

本文選取2013年以來河南省進行行政區(qū)劃調整的20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為研究樣本，涉及河南省6個地級市，并通過參加座談會、訪談調研等方式獲得研究涉及的相關數(shù)據(jù)，再根據(jù)公式計算選取其中具有典型代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行深入分析。

2 河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的城鎮(zhèn)化效應測度及效應分析

2.1 河南省3類鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整后的城鎮(zhèn)化水平變化

通過測算鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整年均增長率可知（表2），河南省20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化水平年均增長率為4.01%，增長率最高的為綠洲街道，最低的為惠安街道。首先，就城鎮(zhèn)化水平增長率而言。城鎮(zhèn)化水平增長率在10%以上的有4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，包括3個撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)和1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；增長率為5%—10%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)最少，僅有2個，分別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的水冶鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)改辦的皮營街道；增長率為0—5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)最多，共14個，占總數(shù)的70%，其中撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)模式最多，共11個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并僅有1個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設辦占2個。其次，就3類行政區(qū)劃調整模式而言。撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)共14個，城鎮(zhèn)化水平年均增長率為4%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并模式共2個，城鎮(zhèn)化水平年均增長率為3.09%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)設辦模式共4個，城鎮(zhèn)化水平年均增長率為4.52%，表現(xiàn)出城鎮(zhèn)化水平變化最明顯。在3類鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整類型中，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化年均增長率最高的為辛莊鎮(zhèn)（11.31%）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設辦增長率最高的為綠洲街道（12.30%），鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并增長率最高的為水冶鎮(zhèn)（5.94%）。因此，本文選取這3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為研究樣本進行深入分析。

表2 河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整的城鎮(zhèn)化水平測度表

2.2 河南省3類鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化效應特征

在本文分析的3類鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整類型中，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化增長率最高的是辛莊鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設辦增長率最高的是綠洲街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并增長率最高的是水冶鎮(zhèn)?？傮w而言，綠洲街道的城鎮(zhèn)化水平年均增長最高，為12.30%；其次是辛莊鎮(zhèn)，為11.31%；最低的是水冶鎮(zhèn)，為5.94%。

（1）辛莊鎮(zhèn)隸屬于河南省濮陽市范縣，位于濮陽市范縣西南部，距濮陽市范縣縣城25 km，處于兩?。ㄉ綎|省、河南?。﹥墒校ㄥш柺?、菏澤市）三縣（范縣、濮陽縣、鄄城縣）交界地帶，于2013年撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)。自撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)以來，全鎮(zhèn)經濟社會快速發(fā)展。圖1顯示，調整后的辛莊鎮(zhèn)面積（65 km2）和行政村數(shù)（56個）保持不變，常住總人口由4.8萬人增長至5.4萬人，年均增長率為12.5%。

（2）水冶鎮(zhèn)隸屬于河南省安陽市，位于安陽市西20 km處。便利的交通和優(yōu)越的地理位置，使水冶鎮(zhèn)成為豫北地區(qū)重要的商品集散地和工業(yè)重鎮(zhèn)。2014年8月，河南省民政廳同意安陽縣撤銷水冶鎮(zhèn)和蔣村鎮(zhèn)，設立新的水冶鎮(zhèn)，以原水冶鎮(zhèn)和蔣村鎮(zhèn)行政區(qū)域為新設水冶鎮(zhèn)的行政區(qū)域，實現(xiàn)了“水蔣一體化”的構想。合并后，水冶鎮(zhèn)面積由原來的46 km2擴大到92 km2，增長幅度達到100%（圖1）；行政村數(shù)由17個增長至41個，增長率為141%；居委會數(shù)量沒有變化，仍為18個；常住總人口由20.7萬人增長至24.1萬人，增長率為16.4%。合并后的水冶鎮(zhèn)劃給殷都區(qū)管轄，擴大了安陽市中心城區(qū)的范圍。

（3）城關鎮(zhèn)隸屬河南省商丘市民權縣， 2015年民權縣撤銷城關鎮(zhèn)，設立綠洲和南華2個街道辦事處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改辦后（圖1），綠洲街道辦事處面積為56 km2，行政村數(shù)為17個，居委會數(shù)為9個，常住總人口為8.4萬人。

圖1 3類典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃調整前后基本情況比較圖

2.2.1 撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的人口城鎮(zhèn)化水平顯著提高，并對綜合城鎮(zhèn)化影響呈降低趨勢

人口城鎮(zhèn)化主要包括3個方面的差異，即人口城鎮(zhèn)化率、非農就業(yè)人口比重和人口密度。人口城鎮(zhèn)化水平為3個指標加權求和。辛莊鎮(zhèn)調整前人口城鎮(zhèn)化水平為0.017 8，調整后人口城鎮(zhèn)化水平年均增長了7.30%，為0.024 3；調整前人口城鎮(zhèn)化占綜合城鎮(zhèn)化的比重為13.11%，調整后降低了12.8%。綠洲街道調整前人口城鎮(zhèn)化水平為0.040 8，調整后人口城鎮(zhèn)化水平為0.034 8，年均降低了3.68%；調整前比重為25.52%，調整后降低了37.7%。水冶鎮(zhèn)調整前為0.045 2，調整后為0.040 9，年均降低了1.90%；調整前比重為22.45%，調整后降低了26.88%。綜上，就人口城鎮(zhèn)化水平而言，區(qū)劃調整后，辛莊鎮(zhèn)人口城鎮(zhèn)化水平呈增長趨勢，綠洲街道和水冶鎮(zhèn)人口城鎮(zhèn)化水平均呈降低趨勢，其中，綠洲街道降低幅度最大，說明撤鄉(xiāng)設鎮(zhèn)模式對人口城鎮(zhèn)化水平提升有顯著作用。從人口城鎮(zhèn)化對綜合城鎮(zhèn)化的影響而言，調整后，人口城鎮(zhèn)化對綜合城鎮(zhèn)化的影響均有所降低，綠洲街道降低最多，水冶鎮(zhèn)次之，辛莊鎮(zhèn)最少，說明隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整后，人口城鎮(zhèn)化對綜合城鎮(zhèn)化的影響逐漸降低。

由表3可見，辛莊鎮(zhèn)中對人口城鎮(zhèn)化水平影響最顯著的是就業(yè)城鎮(zhèn)化，其非農就業(yè)比年均增長了11.47%，人口城鎮(zhèn)化率和人口密度作用不明顯，均呈降低趨勢，分別降低了1.79%和0.11%；水冶鎮(zhèn)中影響最顯著的是就業(yè)城鎮(zhèn)化，增長了4.52%，人口城鎮(zhèn)化率增長較少，為1.19%，城鎮(zhèn)人口密度作用不明顯，略有降低；綠洲街道中對人口城鎮(zhèn)化水平影響最顯著的是人口城鎮(zhèn)化率，增長了4.52%，城鎮(zhèn)人口密度和就業(yè)城鎮(zhèn)化均有所降低，分別降低了9.8%和0.56%。由此，在3種模式中，就業(yè)城鎮(zhèn)化對撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并人口城鎮(zhèn)化水平影響最大，人口城鎮(zhèn)化率對鄉(xiāng)鎮(zhèn)設辦人口城鎮(zhèn)化水平影響顯著。

2.2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)改辦的經濟城鎮(zhèn)化水平顯著提高，并對綜合城鎮(zhèn)化影響呈增長趨勢

經濟城鎮(zhèn)化主要包括7個子系統(tǒng)，即經濟發(fā)展水平、居民收入水平、固定資產投資水平、第二三產業(yè)發(fā)展水平、公共財政預算支出、招商引資水平和規(guī)模以上工業(yè)總產值。經濟城鎮(zhèn)化水平為7個指標的加權求和。辛莊鎮(zhèn)調整前經濟城鎮(zhèn)化水平為0.029 4，調整后沒有明顯變化；調整前經濟城鎮(zhèn)化占綜合城鎮(zhèn)化的比重為21.65%，調整后降低了36.12%。綠洲街道調整前經濟城鎮(zhèn)化水平為0.061 3，調整后經濟城鎮(zhèn)化水平為0.098 6，年均增長了15.21%；調整前比重為38.34%，調整后提高了17.49%。水冶鎮(zhèn)調整前為0.101 1，調整后年均提高了9.46%；調整前比重為50.22%，調整后提高了19.02%。綜上，就經濟城鎮(zhèn)化水平而言，區(qū)劃調整后，綠洲街道和水冶鎮(zhèn)均呈增長趨勢，辛莊鎮(zhèn)無明顯變化，其中，綠洲街道增長最多。說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)改辦對經濟城鎮(zhèn)化水平有顯著提升作用。就對綜合城鎮(zhèn)化水平的影響而言，3種模式經濟城鎮(zhèn)化對綜合城鎮(zhèn)化的影響均有所提高，其中，水冶鎮(zhèn)提高最多，辛莊鎮(zhèn)最低，說明調整后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并模式經濟城鎮(zhèn)化的影響提升最大，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)影響提升較小。

由表3可知，辛莊鎮(zhèn)中對經濟城鎮(zhèn)化水平影響最顯著的是公共財政預算支出，年均增長率為36.38%，第二三產業(yè)和經濟發(fā)展水平也提高較多，年均增長率分別為27.80%和17.39%，此外，居民人均收入和固定資產投資水平呈降低趨勢，分別降低了2.56%和8.45%，招商引資和規(guī)模以上工業(yè)總產值無明顯變化；水冶鎮(zhèn)中影響最顯著的是公共財政預算支出，年均增長率為148.17%，其次為經濟發(fā)展水平，增長了20.61%，固定資產投資水平和招商引資水平也呈增長趨勢，分別增長了5.34%和0.08%，規(guī)模以上工業(yè)總產值降低了8.24% 居民收入水平和第二三產業(yè)發(fā)展水平無明顯變化；綠洲街道影響最顯著的是經濟發(fā)展水平、招商引資水平和公共財政預算支出，年均增長率分別為200.07%、256.09%和186.80%，居民收入水平和第二三產業(yè)發(fā)展水平無明顯變化，固定資產投資水平和規(guī)模以上工業(yè)總產值均有所降低，分別年均降低了6.85%和7.24%。總體而言，3種模式中，公共財政預算支出對經濟城鎮(zhèn)化水平影響顯著提高，均呈增長趨勢，且對鄉(xiāng)鎮(zhèn)設辦模式經濟城鎮(zhèn)化水平影響最大。

2.2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)改辦土地城鎮(zhèn)化水平顯著提高，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)改辦土地城鎮(zhèn)化水平對綜合城鎮(zhèn)化影響呈增長趨勢

土地城鎮(zhèn)化主要包括建成區(qū)面積、公路密度和綠地面積等3個方面。土地城鎮(zhèn)化水平為3個指標的加權求和。辛莊鎮(zhèn)調整前土地城鎮(zhèn)化水平為0.055 3，調整后土地城鎮(zhèn)化水平年均增長率為24.12%；調整前土地城鎮(zhèn)化站綜合城鎮(zhèn)化的比重為40.72%，調整后影響提高了40.92%。綠洲街道調整前土地城鎮(zhèn)化水平為0.017 6，調整后土地城鎮(zhèn)化水平年均增長率為30.83%；調整前比重為11.01%，調整后提高了63.11%。水冶鎮(zhèn)調整前為0.031 9，調整后年均增長了2.38%；調整前比重為15.85%，調整后降低了9.56%。綜上，就土地城鎮(zhèn)化水平而言，區(qū)劃調整后，3種調整模式鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地城鎮(zhèn)化水平均呈增長趨勢，其中，綠洲街道增長幅度最大，說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)設辦模式對土地城鎮(zhèn)化水平提升有顯著作用。就土地城鎮(zhèn)化對綜合城鎮(zhèn)化的影響而言，辛莊鎮(zhèn)和綠洲街道均有所提高，水冶鎮(zhèn)降低。說明撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)改辦模式土地城鎮(zhèn)化影響提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并影響降低。

表3顯示，調整后，辛莊鎮(zhèn)中對土地城鎮(zhèn)化水平影響最顯著的是公路密度，年均增長118.43%，建成區(qū)面積和綠地面積也有所增長，分別提高了21.95%和9.50%；水冶鎮(zhèn)中影響最顯著的是建成區(qū)面積，其建成區(qū)面積占比年均增長了7.47%，綠地面積和公路密度呈降低趨勢，分別降低了12.24%和22.09%；綠洲街道中影響最顯著的是建成區(qū)面積，其占比年均增長率為62.20%，其次為公路密度，增長了34.31%，綠地面積降低了18.75%?？梢?，土地城鎮(zhèn)化中，辛莊鎮(zhèn)提高最多的為公路密度，水冶鎮(zhèn)和綠洲街道提高最多的為建成區(qū)面積。說明公路密度對撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)模式土地城鎮(zhèn)化水平影響最大，建成區(qū)面積對鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并和鄉(xiāng)鎮(zhèn)設辦模式土地城鎮(zhèn)化水平提升作用更為顯著。

2.2.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)改辦的社會城鎮(zhèn)化水平顯著提高，并對綜合城鎮(zhèn)化影響呈降低趨勢

社會城鎮(zhèn)化主要指養(yǎng)老水平、教育水平、醫(yī)療水平和文化水平等4個方面。社會城鎮(zhèn)化水平為4個指標的加權求和。辛莊鎮(zhèn)調整前社會城鎮(zhèn)化水平為0.033 3，調整后社會城鎮(zhèn)化水平年均增長率為2.16%；調整前社會城鎮(zhèn)化占綜合城鎮(zhèn)化的比重為24.52%，調整后降低了84.95%。綠洲街道調整前社會城鎮(zhèn)化水平為0.040 1，調整后社會城鎮(zhèn)化水平為0.046 2，提高了3.80%；調整前比重為25.08%，調整后降低了81.58%。水冶鎮(zhèn)調整前為0.023 1，調整后提高了0.43%；調整前比重為11.48%，調整后降低了79.43%。綜上，就社會城鎮(zhèn)化水平而言，區(qū)劃調整后，3種調整模式鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會城鎮(zhèn)化水平呈增長趨勢，其中，綠洲街道增長最大，說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)設辦模式對社會城鎮(zhèn)化水平由顯著提升作用；社會城鎮(zhèn)化占綜合城鎮(zhèn)化的比重而言，3種模式均有所降低，其中，辛莊鎮(zhèn)降低最多，水冶鎮(zhèn)降低最少，相比較而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，社會城鎮(zhèn)化的影響降低最少。

由表3可知，辛莊鎮(zhèn)對社會城鎮(zhèn)化水平影響最顯著的是醫(yī)療水平，每萬人醫(yī)療床位數(shù)年均增長了22.82%，此外，養(yǎng)老水平、文化水平和教育水平均有所提高，年均增長率分別為8.6%、7.34%和5.58%；水冶鎮(zhèn)中影響最顯著的是養(yǎng)老水平，每萬人養(yǎng)老床位數(shù)年均增長了260.34%，大大提高了水冶鎮(zhèn)社會城鎮(zhèn)化水平，此外，文化水平也略有提高，年均增長率為14.91%，醫(yī)療水平和教育水平影響略有減少，年均分別降低了4.1%和9.39%；綠洲街道中影響最顯著的是文化水平，年均增長率為66.49%，其次為養(yǎng)老水平，年均增長率為12.99%，教育和醫(yī)療水平變化不大，年均分別增長了1.1%和1.25%?？梢姡B(yǎng)老水平對鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并模式社會城鎮(zhèn)化水平提升作用最大，文化水平對鄉(xiāng)鎮(zhèn)設辦模式提升最大，醫(yī)療水平對撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)模式社會城鎮(zhèn)化水平有顯著提升作用。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整對城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用機制

3.1 區(qū)劃調整強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的確權賦能能力

設立街道、鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)型政區(qū)建制，通常表明本地區(qū)具有更高的人口密度、更好的基礎設施完備程度和更高的經濟社會發(fā)展水平。對于設立的每一個行政建制，必須賦予特定的行政層級以確認社會經濟事務管理權限，并通過行政區(qū)劃明確其行使權限的空間邊界。區(qū)劃調整增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的確權賦能的能力，一是可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府向上爭取政策資源、獲取財政資金；二是可賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府更多的社會經濟管理權限（圖2）。例如，過去的水冶鎮(zhèn)和蔣村鎮(zhèn)是安陽縣產業(yè)集聚區(qū)的核心區(qū)域，就實際發(fā)展而言，以蔣村鎮(zhèn)獨立承載集聚區(qū)產業(yè)發(fā)展的能力有限，由水冶鎮(zhèn)共同參與，卻又受到行政區(qū)劃的分割和制約，無法統(tǒng)籌規(guī)劃、建設和管理。在區(qū)劃調整后，水冶鎮(zhèn)和蔣村鎮(zhèn)合并后形成的“新水冶”一方面吸引了更多的社會資本，加速了城市建設和產業(yè)發(fā)展，其綜合實力和競爭優(yōu)勢得到了飛快增強，并輻射帶動周邊；另一方面，新水冶鎮(zhèn)對原有的行政機構和事業(yè)單位進行綜合設置，加大了編制資源傾斜力度，安陽縣為新水冶鎮(zhèn)增加了87名行政事業(yè)編制，同時，分兩批把項目審批、規(guī)劃建設、城鎮(zhèn)管理方面的137項縣級經濟社會管理權限下放給新水冶鎮(zhèn)，有效解決了水冶鎮(zhèn)權責不匹配的問題，使全鎮(zhèn)經濟發(fā)展和社會管理活力得到釋放。

表3 3類調整模式鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化增長水平對比表

3.2 區(qū)劃調整增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整合資源能力

人口和經濟活動空間分布的集聚水平不同形成了城市與鄉(xiāng)村兩種不同的社會經濟活動組織方式和居民生活方式，這種城鄉(xiāng)差異也是推動社會經濟不斷發(fā)展前進的動力之一[20]。行政區(qū)劃調整后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口和用地規(guī)?？焖僭鲩L，具備了推進城鎮(zhèn)化的客觀基礎，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間整合需求。區(qū)劃調整增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整合集聚能力，對于城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要的推動作用，體現(xiàn)在兩個方面（圖2），一方面增強了區(qū)域的資源整合能力，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)用地資源。調整前，安陽縣產業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃蔣村鎮(zhèn)為產業(yè)發(fā)展區(qū)，將已初具城鎮(zhèn)雛形的水冶鎮(zhèn)作為建成區(qū)，但受到行政區(qū)域的分割和制約，無法統(tǒng)籌發(fā)展，對長遠發(fā)展不利。調整后，水冶鎮(zhèn)和蔣村鎮(zhèn)統(tǒng)籌規(guī)劃拉大水冶鎮(zhèn)城鎮(zhèn)框架，實現(xiàn)產城互動，推動城鎮(zhèn)向東、向北拓展延伸，解決水冶鎮(zhèn)發(fā)展空間不足和蔣村鎮(zhèn)基礎設施薄弱的難題。另一方面提升了區(qū)域的公共設施和基礎設施配置能力，提高了區(qū)域整體開發(fā)水平和服務水平。調整后，辛莊鎮(zhèn)在盆窯村、馮堤口村實施了整村推進工作，在柳園等村實施了胡同戶戶通工作，水源公路開始修建，農業(yè)開發(fā)項目繼續(xù)施工，制約辛莊鎮(zhèn)西南部多年的交通問題得到破解。同時對27個新建村室進行了配套提升，為村民議事辦事提供了方便。

3.3 區(qū)劃調整增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的擴容提質能力

圖2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整對城鎮(zhèn)化發(fā)展作用機制圖

區(qū)劃調整增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的擴容提質能力，主要表現(xiàn)在人口和面積規(guī)模，以及經濟發(fā)展方面（圖2）。一方面，在人口方面，由于建制變更，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積擴大，人口增多，城鎮(zhèn)人口增加。調整前，水冶鎮(zhèn)面積30 km2，總人口18.7萬人，是原安陽縣人口最多、面積最小、經濟總量最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。調整后的水冶鎮(zhèn)面積達到97 km2，人口24.1萬人。另一方面，在經濟方面，區(qū)劃調整可有效促進企業(yè)和人群向集鎮(zhèn)集中，有利于形成較大規(guī)模的城鎮(zhèn)格局，進一步強化小城鎮(zhèn)的中心帶動作用，提高綜合承載能力和輻射帶動能力，創(chuàng)新體制機制，增強經濟實力和發(fā)展活力，加快城鄉(xiāng)一體化的進程，經濟運行更加發(fā)達。撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)后，辛莊鎮(zhèn)城鎮(zhèn)人口年均增長7.3%，城鎮(zhèn)人口明顯增長，同時經濟實力顯著增強，人均GDP年均提高了17.39%。水冶鎮(zhèn)調整后，市縣兩級財政共計向水冶鎮(zhèn)撥付專項資金、返還土地出讓金和各種稅收獎3.6億元，鎮(zhèn)級可用財力明顯增強，經濟運行趨穩(wěn)向好，綜合實力不斷提升。

3.4 區(qū)劃調整提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效治理能力

行政區(qū)劃調整不僅使得行政管理方式和人們的生活方式向城市轉變，區(qū)域間要素流動集聚，資源配置趨于合理化，同時促進了政府職能轉變，推動了政府管理制度的創(chuàng)新，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效治理能力，主要體現(xiàn)在兩個方面（圖2），一是區(qū)劃調整精簡了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員和機構，節(jié)約了財政開支。調整前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量過多、干部超編嚴重、內設機構龐雜，造成政府運轉成本過高，并直接轉化為居民負擔過重。調整后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量和內設機構都得以減少，降低了財政支出，行政管理成本大幅下降，有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫、人員膨脹等問題。二是區(qū)域調整減少了區(qū)域的管理層級，促進要素流動與合理集聚，削弱了經濟社會要素流動中的門檻，使各種發(fā)展要素在市場規(guī)律的作用下實現(xiàn)了集聚發(fā)展和規(guī)模效益的最大化。

4 結論與討論

本文從人口、經濟、土地和社會等4個維度構建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化水平評價體系，并基于撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并和鄉(xiāng)鎮(zhèn)改辦3類區(qū)劃調整模式的典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行實證研究，分析發(fā)現(xiàn)，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)人口城鎮(zhèn)化水平顯著提高，人口城鎮(zhèn)化水平對綜合城鎮(zhèn)化影響呈降低趨勢；鄉(xiāng)鎮(zhèn)改辦經濟城鎮(zhèn)化水平顯著提高，經濟城鎮(zhèn)化水平對綜合城鎮(zhèn)化影響呈增長趨勢；鄉(xiāng)鎮(zhèn)改辦土地城鎮(zhèn)化水平顯著提高，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)改辦土地城鎮(zhèn)化水平對綜合城鎮(zhèn)化影響呈增長趨勢，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并土地城鎮(zhèn)化水平對綜合城鎮(zhèn)化影響有所降低；鄉(xiāng)鎮(zhèn)改辦社會城鎮(zhèn)化水平顯著提高，社會城鎮(zhèn)化水平對綜合城鎮(zhèn)化影響呈降低趨勢。行政區(qū)劃調整增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的確權賦能、整合集聚、提質擴容和有效治理的能力。

本文在一定程度上反映出3類鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整模式的城鎮(zhèn)化效應的特征與趨勢，彌補了現(xiàn)有研究對行政區(qū)劃的不足，可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇區(qū)劃調整模式提供參考。但行政區(qū)劃也并非城鎮(zhèn)化發(fā)展的唯一方式，要真正尋找到推進我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的保障機制，需要因地制宜基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身條件采取不同發(fā)展模式。