城鎮(zhèn)化中的行政區(qū)劃理論問題芻議*

劉云剛 王豐龍

導(dǎo)語

城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃設(shè)置密切相關(guān)，二者之間的關(guān)系是學(xué)術(shù)界長期關(guān)注的議題。一方面，行政區(qū)劃（尤其是市、區(qū)、鎮(zhèn)）的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)中涵蓋人口規(guī)模結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況、基本公共服務(wù)能力、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平、城鎮(zhèn)體系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局等情況。隨著城鎮(zhèn)化的推進，城鎮(zhèn)的人口、經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施等指標(biāo)會不斷變化，從而產(chǎn)生行政區(qū)劃調(diào)整的需求。為此，很多學(xué)者考察了城鎮(zhèn)化背景下的行政區(qū)劃設(shè)置問題。如劉君德等較早就從行政區(qū)劃視角討論了城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)、城市型政區(qū)、市制設(shè)置和城市社區(qū)體制改革等問題[1]；史育龍等指出了城鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的必要性，并歸納了在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)中存在的機構(gòu)設(shè)置、新舊城鎮(zhèn)關(guān)系和工作方式等問題[2]；羅震東等歸納了我國城市化進程中的行政區(qū)劃調(diào)整模式，并指出各模式的利弊[3]；王開泳等分別基于我國快速城鎮(zhèn)化的背景，指出我國行政區(qū)劃存在城市數(shù)量偏少、市鎮(zhèn)建制設(shè)置工作停滯、缺少市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)區(qū)的行政管理體制不完善、行政區(qū)邊緣管理薄弱、“城鎮(zhèn)”概念模糊、市領(lǐng)導(dǎo)縣模式弊端等問題，并提出推進我國行政區(qū)劃改革的建議[4]；熊競等也提出城鎮(zhèn)化背景下行政區(qū)劃改革的方向和行政區(qū)劃調(diào)整的思路[5]。

另一方面，行政區(qū)劃的級別、隸屬關(guān)系和幅員等會影響城鎮(zhèn)化的速度和質(zhì)量，這些行政區(qū)劃要素的調(diào)整也會對城鎮(zhèn)化進程產(chǎn)生重大影響[6-7]。為此，還有不少學(xué)者討論了如何利用行政區(qū)劃推進城鎮(zhèn)化。如浦善新和李金龍等在梳理我國行政區(qū)劃變遷歷程的基礎(chǔ)上指出，應(yīng)發(fā)揮行政區(qū)劃對新型城鎮(zhèn)化的引導(dǎo)、規(guī)范和服務(wù)作用，通過全面改革行政區(qū)劃促進城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展[8-9]；張京祥、馮奎等則在論述行政區(qū)劃對城鎮(zhèn)發(fā)展的重要作用的基礎(chǔ)上，提出以行政區(qū)劃調(diào)整推進城鎮(zhèn)化進程的思路，指出區(qū)劃調(diào)整異化對城鎮(zhèn)化發(fā)展的潛在威脅和更深層的行政體制改革的必要性[10]。

不過，現(xiàn)有研究更多關(guān)注城鎮(zhèn)化中行政區(qū)劃設(shè)置的實踐問題或基于計量模型評估行政區(qū)劃調(diào)整對城鎮(zhèn)化的影響，較少從理論層面系統(tǒng)梳理城鎮(zhèn)化背景下行政區(qū)劃的相關(guān)問題，也很少提供理解城鎮(zhèn)化中行政區(qū)劃科學(xué)規(guī)律的理論視角。為此，本文嘗試對城鎮(zhèn)化發(fā)展與城鎮(zhèn)體系設(shè)置中的行政區(qū)劃理論問題進行梳理和討論，以期為未來更深入理解城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃的關(guān)系提供參考。

1 理論框架

行政區(qū)劃（administrative division）是國家行政機關(guān)為實行分級管理而進行的區(qū)域劃分。盡管“區(qū)劃”主要是一個動詞，即劃分和管理的過程或行為，但是很多研究將其作為名詞以指代劃分的結(jié)果，即行政區(qū)域（administrative region）或政區(qū)。本研究所討論的“行政區(qū)劃”既有動詞的含義，也有名詞的含義，而以“政區(qū)”特指行政區(qū)劃的名詞含義。政區(qū)又有廣義和狹義之分[12]。狹義的政區(qū)指國家劃定的正式的行政管理區(qū)域，在當(dāng)前中國就是各“省”“市”“縣/區(qū)”“鎮(zhèn)/鄉(xiāng)”等；廣義的政區(qū)指由政府劃分的具有行政管理功能的所有區(qū)域，不僅包括狹義的政區(qū)，還包括一些只有部分行政管理功能的準(zhǔn)政區(qū)（如開發(fā)區(qū)）。本研究所討論的為廣義的政區(qū)。

行政區(qū)劃包括層級、幅員、邊界、形狀和地理區(qū)位等要素[13]，且尤以前三個最為重要。其中，幅員指政區(qū)的面積大小，比較接近西方政治地理學(xué)的領(lǐng)域概念，可以從中引申出政區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟產(chǎn)值、人口規(guī)模和資源存量等指標(biāo)。層級是指行政區(qū)劃在國家的行政管理等級體系中所處的級別，目前由高至低主要為“省/自治區(qū)/直轄市-地級市-縣/縣級市/城區(qū)-鎮(zhèn)/鄉(xiāng)”這四級體系。此外，還存在一些未被納入正式行政等級體系但是具有等級特征的行政區(qū)劃層級（如特別行政區(qū)、副省級市、街道辦事處等）以及行政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)官員級別的差異（如低職高配）。邊界則指兩個政區(qū)之間的界線，是對轄區(qū)范圍的地理劃分。本文將主要從行政區(qū)劃的幅員、層級、邊界三個方面探討城鎮(zhèn)化進程中關(guān)于行政區(qū)劃的概念和理論問題，在此基礎(chǔ)上進一步討論行政區(qū)劃與城鎮(zhèn)化的理論關(guān)系。

2 城鎮(zhèn)化進程中的行政區(qū)劃幅員問題

城鎮(zhèn)化的核心是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)及從事非農(nóng)活動的人口在空間上的集中和擴張。因此，伴隨著城鎮(zhèn)化的推進，城市的功能地域是不斷變化的，這就產(chǎn)生了如何界定城市的行政區(qū)劃幅員和如何根據(jù)城鎮(zhèn)化進程重劃合理的行政區(qū)劃幅員等問題。

2.1 城市行政區(qū)劃幅員的界定：城市型政區(qū)vs區(qū)域型政區(qū)

根據(jù)是否區(qū)分城鄉(xiāng)功能和行政地域是否連續(xù)，往往可以將行政區(qū)劃分為城市型政區(qū)和區(qū)域型政區(qū)兩類①[13]。中國近代關(guān)于建制城市的行政區(qū)劃設(shè)置最早主要體現(xiàn)為城市型政區(qū)的形成和推廣[14-15]。如圖1所示，中國自1921年廣州市政廳的成立至1982年全面實施市領(lǐng)導(dǎo)縣期間（尤其是新中國成立以前），絕大多數(shù)城市采取切塊設(shè)市的方式設(shè)置，其行政區(qū)劃類型主要為城市型政區(qū)[16]。不過，自計劃經(jīng)濟時期，中國就零星出現(xiàn)了市直管縣的模式；1982年后，隨著市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的廣泛推行和“整縣改市”“整鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”設(shè)市模式的興起，中國的地級市逐漸走向“城鄉(xiāng)合治”，其行政區(qū)劃類型也日益體現(xiàn)為區(qū)域型政區(qū)。

作為區(qū)域型政區(qū)，目前中國地級市的行政區(qū)面積遠(yuǎn)大于建成區(qū)面積，建制市內(nèi)包含大量農(nóng)村地帶。根據(jù)具體的功能和管轄權(quán)屬關(guān)系，可以將城市地域劃分為實體地域（physical area）、行政地域(administrative area)和功能地域（functional area）三種[17]。其中，城市的實體地域集中了各種城市設(shè)施和城市型景觀，大體相當(dāng)于城市的建成區(qū)；行政地域為城市的市制涵蓋的地域，可以進一步分為不含轄縣的市區(qū)和以鄉(xiāng)村功能為主的轄縣；功能地域則主要為存在密切社會經(jīng)濟聯(lián)系的城市地域，可以是突破城市行政區(qū)界限的大都市區(qū)（或都市連綿區(qū)、城市-地域）。這幾類區(qū)域的幅員往往并不重疊。根據(jù)建成區(qū)、功能區(qū)和行政區(qū)的差異，存在界內(nèi)城市（行政區(qū)范圍大于建成區(qū)）、跨界城市（行政區(qū)范圍小于建成區(qū)或功能區(qū)）和適界城市（行政區(qū)與建成區(qū)范圍基本一致）等情形，從而產(chǎn)生一系列行政區(qū)劃體制沖突和城市統(tǒng)計指標(biāo)合理性問題[18-19]。如圖2所示，市轄區(qū)中的非建成區(qū)容易造成城市在統(tǒng)計指標(biāo)層面的“虛假城市化”；城市的市轄區(qū)與轄縣之間的資源競爭關(guān)系容易產(chǎn)生“市刮縣”“市卡縣”和鄉(xiāng)村發(fā)展滯后等問題；城市的行政區(qū)域與功能地域錯位容易造成城市連綿區(qū)的行政割裂問題。針對這些問題，一些研究提出了實施市縣分治和推進區(qū)域行政區(qū)劃改革等建議[20]。

圖1 中國城市型政區(qū)的誕生與市管縣體制的發(fā)展圖

2.2 城市行政區(qū)劃的合理幅員：腹地范圍vs層級管理效率

由于城市化水平不同，目前中國地級市的幅員和所轄縣/區(qū)的數(shù)量差異很大。朱建華等發(fā)現(xiàn)，中國平均每個地級市下轄8.5個縣(區(qū))，但是有的地級市下轄20多個縣級政區(qū)，還有80多個地級市僅有一個市轄區(qū)，個別地級市甚至沒有市轄區(qū)；面積最大的黑河市愛輝區(qū)有1.45萬km2，而天津市和平區(qū)的面積僅有9.98 km2。同時，隨著城市化的推進，城市內(nèi)部的經(jīng)濟水平和人口規(guī)模等不斷變化，如果以這些指標(biāo)作為設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，城市政區(qū)的幅員應(yīng)該相應(yīng)地變化。因此，在差異化和動態(tài)性的背景下，如何確定科學(xué)合理的城市及其轄區(qū)的行政管理幅員成為一個值得深入研究的議題。

圖2 中國城市的地域劃分圖

部分學(xué)者已經(jīng)嘗試對上述問題進行研究。其中，一些學(xué)者主要從區(qū)域的影響范圍出發(fā)，以腹地范圍作為劃分城市行政區(qū)劃幅員的依據(jù)。如陳田等基于斷裂點理論和引力模型等測算了中國城市或特定地區(qū)的影響范圍（或腹地）[21-23]，可以作為一種對城市-區(qū)域的行政區(qū)劃幅員的近似劃分，為城市行政區(qū)劃的調(diào)整提供科學(xué)依據(jù)；楊宇等則基于交通、經(jīng)濟和功能區(qū)原則，提出新疆的城市行政區(qū)劃調(diào)整方案[24]。還有一些學(xué)者主要從行政區(qū)劃的層級管理效率角度出發(fā)，提出行政區(qū)劃的合理幅員。這些研究認(rèn)為，中國兩千年來縣級政區(qū)的數(shù)量和幅員基本穩(wěn)定，但是由于相同區(qū)域內(nèi)政區(qū)的數(shù)量與幅員之間呈反比，而每一級政府能夠有效管理的下級政府?dāng)?shù)量有限，故可以根據(jù)省級政區(qū)的幅員及其管轄能力確定合理的城市政區(qū)的幅員。不過，從這一視角出發(fā)的很多學(xué)者主張中國應(yīng)該采取省-縣二級制[25]，因此反而較少提出具體的地級市的合理幅員。同時，目前仍缺乏關(guān)于城市化動態(tài)發(fā)展背景下科學(xué)、系統(tǒng)地界定城市行政區(qū)劃幅員的理論依據(jù)。

3 城鎮(zhèn)化進程中的行政區(qū)劃層級問題

城鎮(zhèn)化中的行政區(qū)劃層級問題主要有兩大方面。一個是如何確立各級城市自身的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，另一個是如何妥善處理不同層級城市之間或城市與其他類型行政區(qū)劃（尤其是其下轄政區(qū)）之間的關(guān)系。

3.1 城市自身的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)

中國城市的劃分標(biāo)準(zhǔn)總體上以人口規(guī)模為主要依據(jù)，兼顧城市的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其政治經(jīng)濟的重要性。近百年來，中國城市的分級及其劃分標(biāo)準(zhǔn)都發(fā)生了巨大變化（表1）。其中，在新中國成立初期，為了減輕民國時期省縣二級制導(dǎo)致的管理壓力和落實黨的工作重心由農(nóng)村移到城市的精神，中央降低了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)——人口超過5萬的城鎮(zhèn)即可設(shè)市；1963年前后，為了應(yīng)對“大躍進”過程中鄉(xiāng)村人口大量涌入城市導(dǎo)致的一系列問題，中央提高了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，并增加了非農(nóng)業(yè)人口占比的標(biāo)準(zhǔn)；1986年的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)則又相對降低了人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，且更強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展水平；1993年的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)開始考慮地域差異，根據(jù)人口密度的差異設(shè)置了不同的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)[26]；目前，中國的市建制標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了人口、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、資源環(huán)境承載力和公共服務(wù)能力等綜合性指標(biāo)。

然而，中國的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)更多受行政命令支配，雖然這些政令的出臺往往針對特定時期的問題，也符合一定的科學(xué)規(guī)律，但是探討城市設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)依據(jù)和基本原理的研究始終很少。其中，以下兩方面問題尤其值得深入研究：（1）城鎮(zhèn)化的過程中，城市的人口規(guī)模和經(jīng)濟產(chǎn)值都不斷發(fā)生變化，那么是否需要動態(tài)調(diào)整城市的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，還是需要根據(jù)城市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)進行行政區(qū)劃調(diào)整？二者調(diào)整的原則和科學(xué)依據(jù)是什么？（2）基于行政區(qū)劃原則或命令的城市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)是否有其內(nèi)在的科學(xué)規(guī)律？克里斯泰勒的中心地理論中包含基于行政原則的情況（K=7）[27]，那么這種原則是否適用于中國的城市行政區(qū)劃設(shè)置？中國目前的城市行政區(qū)劃設(shè)置與行政原則下理想的中心地體系存在多大差別？城市的行政區(qū)劃設(shè)置除了應(yīng)該考慮管理效率外是否應(yīng)該考慮經(jīng)濟發(fā)展和社會服務(wù)？不同目標(biāo)的輕重緩急關(guān)系是什么？

表1 中國近百年來城市分級及設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)表

3.2 地級市與其下轄政區(qū)的層級關(guān)系

目前，中國的城市分為縣級市、地級市、副省級城市和直轄市等級別，除地級市與縣級市存在代管關(guān)系外，其他幾個級別的城市主要體現(xiàn)為中央賦予的自主管轄權(quán)限的差異，彼此之間不存在復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系，與其上級政區(qū)（省、自治區(qū)或中央政府等）之間的關(guān)系也相對明晰。不過，地級市與其下轄政區(qū)（區(qū)、縣和縣級市等）之間的關(guān)系卻存在爭議。造成爭議的主要原因有二。一方面，如上文所述，中國市制的設(shè)立主要定位是城市型政區(qū)，但是在增加市管縣權(quán)限后演變?yōu)閺V域型政區(qū)，從而在功能上產(chǎn)生了如何兼顧城市管理與區(qū)域（鄉(xiāng)村）管理職能的矛盾。另一方面，中國的地級市是近百年來由虛變實的一級行政區(qū)劃，因此很多功能存在過渡特征。民國政府在廢除清朝的道、府、州、廳等一級行政區(qū)劃后，采取了省-縣二級制，截至1926年底共轄地方一級行政單位33個，這些一級政區(qū)下轄1 800余個縣[28]。但是，由于省級政區(qū)管理的縣數(shù)量過多，因此后面設(shè)置了一些行政監(jiān)察專員公署，它們作為省的派出機構(gòu)逐漸成為名副其實的準(zhǔn)政區(qū)。新中國成立后，專區(qū)陸續(xù)改為地區(qū)，地區(qū)之下縣市平級。1980年代實行“地市合并”和“市領(lǐng)導(dǎo)縣”改革后，地區(qū)行政公署才逐漸被地級市取代，且可以管轄縣級政區(qū)。在這一過程中，雖然地級市基本成為縣級政區(qū)的上一級行政區(qū)劃，但是縣級市、縣和區(qū)的管轄權(quán)和自治權(quán)往往遞減，如縣級市的黨政領(lǐng)導(dǎo)可能為副廳級，而縣的領(lǐng)導(dǎo)往往是處級。在從市縣分治到市管縣的過程中，還出現(xiàn)了行政層級過多和將財政投入傾斜到市區(qū)的“市壓縣”等問題。

為了理順地級市與其下轄政區(qū)的層級關(guān)系，一些學(xué)者建議取消地級市層級的政區(qū)，回歸省縣二級制，推廣省直轄縣[25]。還有一些學(xué)者建議回歸城市的非農(nóng)業(yè)功能和城市型政區(qū)類型，倡導(dǎo)市縣分治、弱化層級而重視服務(wù)，并建議在一些鎮(zhèn)級城市化較發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)置縣轄（鎮(zhèn)級）市[29]。但是，目前對于市領(lǐng)導(dǎo)縣和市縣分治的行政效率、地級市和縣轄市與縣的層級關(guān)系仍缺乏科學(xué)論證和理論化的梳理，經(jīng)常存在針鋒相對的觀點和建議，值得未來展開更深入的研究。

4 城鎮(zhèn)化進程中的行政區(qū)劃邊界問題

城鎮(zhèn)化中的行政區(qū)劃邊界問題也主要包括兩方面。一是行政區(qū)劃邊界對城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響，二是城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的各類跨行政區(qū)域邊界的行政管理問題。

4.1 城鎮(zhèn)化中行政區(qū)劃的邊界效應(yīng)

行政區(qū)劃的一個重要影響就是將地域進行邊界劃分和行政分割，進而形成一系列邊界效應(yīng)。如不同行政區(qū)的房價和地價存在較大差異；再如在行政區(qū)邊界出現(xiàn)的“斷頭路”現(xiàn)象。劉君德等提出的“行政區(qū)經(jīng)濟”理論就論述了因行政區(qū)劃這一“看不見的墻”對區(qū)域經(jīng)濟的剛性約束而產(chǎn)生生產(chǎn)要素跨地區(qū)流動受阻和行政區(qū)邊界經(jīng)濟的衰竭性等問題[1]。然而，關(guān)于行政區(qū)邊界效應(yīng)的正向作用也很明顯——行政區(qū)邊界明確了不同政區(qū)管理主體的責(zé)權(quán)，從而能夠激發(fā)其處理地方事務(wù)和發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性。實際上，在中央集權(quán)的中央-地方關(guān)系框架中，中央會通過明確劃分地方轄區(qū)邊界和向地方放權(quán)來鼓勵和促使地方政府在重要指標(biāo)上展開競賽[30-31]，地方保護主義和重復(fù)建設(shè)等負(fù)面效應(yīng)只是這種錦標(biāo)賽體制下的附帶后果[32]。那么，如何科學(xué)評估和比較行政區(qū)劃邊界劃分導(dǎo)致的正向和負(fù)向效應(yīng)？筆者認(rèn)為，對于行政區(qū)劃邊界效應(yīng)的評估應(yīng)該置于中央-地方關(guān)系和領(lǐng)域劃分背景下，通過借鑒制度經(jīng)濟學(xué)的錦標(biāo)賽和交易費用等理論和政治地理學(xué)的領(lǐng)域性等理論，并引入科學(xué)研究的計量分析模型，更深入、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乩斫庑姓^(qū)劃的邊界效應(yīng)的產(chǎn)生和變化機制。

4.2 跨行政區(qū)劃邊界的城市治理問題

在城鎮(zhèn)化的背景下，城市線狀設(shè)施的維護和流動性要素的治理等往往與行政區(qū)劃邊界產(chǎn)生矛盾。一方面，行政區(qū)劃的邊界往往是地理空間上的閉合曲線，盡管這種邊界劃分方式在大多數(shù)情況下能夠清晰有效地劃分資源權(quán)屬和管理責(zé)權(quán)，但是對一些線狀或流動性要素的行政管理劃分可能存在困難。如城市之間的河流水質(zhì)與運輸、高鐵與公路的連接等涉及跨行政區(qū)邊界的溝通協(xié)商，城市行政邊界的存在使得這些自然和交通要素的綜合治理容易各自為政。對此，古代就有漕運司等線性地域的準(zhǔn)行政區(qū)，當(dāng)前也有專門面向線狀要素管理的長江航道局、各級河長和中國鐵路總公司等機構(gòu)。但是，如何理順這些機構(gòu)與城市行政區(qū)劃邊界的關(guān)系值得深入研究。另一方面，城市的很多生產(chǎn)要素是不斷流動的，且隨著城市化的推進而具有動態(tài)特征，此時行政區(qū)劃邊界本身就不足以清晰界定這些要素管理的責(zé)權(quán)歸屬。如在城鎮(zhèn)化的過程中，大量人口跨城鄉(xiāng)流動并出現(xiàn)人戶分離，此時對城鄉(xiāng)流動人口的行政管理邊界應(yīng)該按人口常住地還是戶籍所在地確定就存在爭議，進而導(dǎo)致城市化地區(qū)在設(shè)定學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)時存在對城鄉(xiāng)流動人口的不公平待遇；由于各地的社會保障和養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)不同，城市化過程中曾在不同地區(qū)工作并參保的人口面臨養(yǎng)老金賬戶跨地區(qū)對接問題。此外，很多公司的注冊地、納稅地和生產(chǎn)基地的區(qū)位不同，也會導(dǎo)致對公司生產(chǎn)要素流動的跨行政邊界管理和相關(guān)民政手續(xù)辦理歸屬地模糊等問題。

本文認(rèn)為，城市化過程中的行政區(qū)劃邊界問題可以置于政治地理學(xué)的尺度和領(lǐng)域視角下加以理解。一方面，行政區(qū)劃作為一種劃地而治的手段，是一種領(lǐng)域化過程。根據(jù)最新的領(lǐng)域研究[33]，領(lǐng)域化是一種策略和技術(shù)，因此其效應(yīng)應(yīng)該置于可計算的治理術(shù)角度理解。同時，領(lǐng)域不僅僅是被管制的有界空間，而是存在不同的質(zhì)量（qualities）、內(nèi)容（content）或維度（dimension），不同維度的領(lǐng)域邊界可以存在錯位。另一方面，行政區(qū)劃的邊界與線狀區(qū)域（如河流）或流動性要素之間的邊界劃分格局可以看作不同的尺度結(jié)構(gòu)[34]，而不同邊界劃分的差異及對其策略性的運用會產(chǎn)生各種尺度政治[35]。因此，可以從尺度劃分和尺度政治的角度理解行政區(qū)劃的邊界效應(yīng)和邊界調(diào)整過程[36]。

5 城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃的相互影響

除了從幅員、層級和邊界等行政區(qū)劃的要素角度展開分析外，還有必要系統(tǒng)思考城市化與行政區(qū)劃整體的關(guān)系。本文認(rèn)為，以下兩方面問題尤其值得深入研究。一是行政區(qū)劃設(shè)置和調(diào)整對城市化進程的影響，二是城鎮(zhèn)化過程對行政區(qū)劃設(shè)置的影響。

5.1 行政區(qū)劃設(shè)置和調(diào)整對城鎮(zhèn)化進程的影響

行政區(qū)劃不僅是一種空間劃分或限制，也是一種資源[37]。具體到城市化過程，行政區(qū)劃設(shè)置會直接影響城市用地與功能的空間范圍、要素流動的管理層級和政府管理職能[10]?；谶@種關(guān)系，筆者曾提出過“行政城市化”（Administrative Urbanization）的概念，并先后基于鶴壁和鄂爾多斯進行了實證研究[38-40]；類似的，Cartier也提出了“行政區(qū)域城市化”（Territorial Urbanization）的概念，并以浦東新區(qū)為例展示了行政區(qū)劃對城市化的影響[41]。有的學(xué)者結(jié)合案例考察了行政區(qū)劃調(diào)整的城鎮(zhèn)化效應(yīng)[42-43]；有的學(xué)者重點關(guān)注行政區(qū)劃調(diào)整對城市的人口增長[44]、土地利用[45]、房價[46]、公共服務(wù)水平[47]和政區(qū)位勢[48]等具體方面的影響。此外，陳金永和周一星等反思了以行政區(qū)劃形式界定的城市為統(tǒng)計單元所造成的虛假城市化現(xiàn)象和城市概念的混亂[49，17，50]。

不過，一方面，目前提出的行政城市化或行政區(qū)域城市化概念尚不夠系統(tǒng)，也尚未得到廣泛應(yīng)用，未來仍需從概念和理論上加強對行政區(qū)劃推動的城鎮(zhèn)化過程的嚴(yán)謹(jǐn)定義和歸納總結(jié)；另一方面，目前對行政區(qū)劃調(diào)整的城市化效應(yīng)的評估方法仍更多基于簡單的比較分析，尚需引進更多合成控制法[46]等更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊蚬治龇椒ǎ瑢ο嚓P(guān)城市化效應(yīng)的具體方面的分析也還不夠全面，未來可以進一步擴展行政區(qū)劃調(diào)整對區(qū)域財政、公共服務(wù)、居民日常行為等方面的影響的分析。

5.2 城鎮(zhèn)化過程對行政區(qū)劃設(shè)置的影響

城鎮(zhèn)化過程也在不斷重塑生產(chǎn)和社會再生產(chǎn)模式，從而對行政區(qū)設(shè)置和行政管理方式產(chǎn)生了新需求。正如前面對近百年來中國城市政區(qū)幅員的和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的梳理所示，隨著城市功能的演進和人口不斷向城市集中，城市的行政區(qū)劃類型在城市型政區(qū)和區(qū)域型政區(qū)之間轉(zhuǎn)換，設(shè)市的人口數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)也呈增長之勢。反過來，人口從農(nóng)村地區(qū)向城市的流動也導(dǎo)致縣轄人口數(shù)量的減少以及縣級政區(qū)中縣的數(shù)量的減少和區(qū)的數(shù)量的增加。此外，城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的開發(fā)區(qū)、城中村或外來人口社區(qū)等特殊的城市區(qū)域也要求構(gòu)建新形式的行政區(qū)劃或革新行政管理模式。不過，目前仍缺乏對城鄉(xiāng)的行政區(qū)劃功能差異和城鎮(zhèn)化過程對行政區(qū)劃設(shè)置影響的系統(tǒng)性理論研究。

6 總結(jié)與討論

本文在已有關(guān)于城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃關(guān)系研究的基礎(chǔ)上，嘗試提出城鎮(zhèn)化中的行政區(qū)劃理論問題分析框架。總體上，城鎮(zhèn)化過程中行政區(qū)劃的幅員、層級和邊界問題都值得深入討論，而對這些議題的討論應(yīng)該放在對城鎮(zhèn)化進程與行政區(qū)劃設(shè)置和調(diào)整之間相互作用的大背景下展開。本文進一步基于現(xiàn)有的中心地、領(lǐng)域和尺度等地理學(xué)經(jīng)典概念，針對部分問題給出了可以參考的理論視角。

總體而言，目前對城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃之間關(guān)系的分析仍較為零散，一些現(xiàn)實存在的問題也增加了現(xiàn)有研究得出科學(xué)規(guī)律的困難。第一，行政區(qū)劃本身受行政干預(yù)較強，不論是設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)、市縣管理層級關(guān)系還是很多城市政區(qū)邊界都往往被各級政府的行政力量主導(dǎo)。這些行政干預(yù)過程本身就存在很強的武斷性，加之目前國內(nèi)對于政治過程和中央-地方關(guān)系的研究仍存在諸多理論空白，增大了客觀、深入地理解城鎮(zhèn)化中行政區(qū)劃設(shè)置和變動的科學(xué)規(guī)律的難度。第二，城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃之間無論是機制上還是指標(biāo)上都往往相互影響、相互依賴。受統(tǒng)計資料限制，目前對城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃關(guān)系的定量研究往往需要以現(xiàn)有城市行政地域為分析單元，而這些單元的劃分受行政區(qū)劃設(shè)置的影響，其邊界也經(jīng)常因行政區(qū)劃調(diào)整而變動，從而影響了數(shù)據(jù)的可比性和定量分析結(jié)論的可靠性。第三，受科研考核等因素限制，目前關(guān)于行政區(qū)劃與城鎮(zhèn)化關(guān)系的研究仍以面向?qū)嵺`為主，大量研究歸納現(xiàn)象或指出問題后直接就提出政策建議，忽略了對相關(guān)機制的分析論證。如關(guān)于市管縣的利弊，現(xiàn)有研究已經(jīng)有廣泛討論，但是往往片面強調(diào)其中正向或負(fù)向影響來支持或反對這種行政區(qū)劃形式，卻很少綜合、全面地衡量這些利弊后做出科學(xué)判斷，或指出其背后的深層規(guī)律。加之對很多政策建議的效果需要基于民政部或地方政府采納相關(guān)建議后才能檢驗，因此一些長期未被采納意見（如劃小省區(qū)幅員、實施省-縣二級制）的科學(xué)性難以評判。

不過，筆者認(rèn)為上述問題不應(yīng)成為放棄進行理論性研究和對科學(xué)規(guī)律進行歸納提煉的借口。未來可以通過補充小尺度的數(shù)據(jù)、增加更一般性的概念和采取更為科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆椒?，深化對城?zhèn)化中行政區(qū)劃相關(guān)理論問題的認(rèn)識。如某座城市因為撤縣設(shè)區(qū)擴大了城市市轄區(qū)的面積，導(dǎo)致很多以城市為單元的歷史數(shù)據(jù)沒有可比性。此時可以通過收集區(qū)縣尺度的數(shù)據(jù)重新生成原行政區(qū)范圍的數(shù)據(jù)，或不簡單比較已有的統(tǒng)計指標(biāo)，而是使用諸如人口密度和政區(qū)幅員等可比性更高的指標(biāo)，或利用合成控制法等構(gòu)建反事實對照組、提升模型結(jié)論的穩(wěn)健性。此外，應(yīng)該基于中心地、領(lǐng)域、尺度等基礎(chǔ)理論，展開關(guān)于行政區(qū)劃現(xiàn)象、過程、效應(yīng)的普遍性和規(guī)律性問題的考察。

注釋：

①劉君德等在這兩類政區(qū)之外，進一步區(qū)分了民族型政區(qū)和特殊型政區(qū)兩類。

②1943 年修訂的《市組織法》中省轄市的標(biāo)準(zhǔn)有所降低，但沒有系統(tǒng)性變化，本文不單獨列出。