建筑業(yè)高質量發(fā)展改革路徑研究

李 善

（清遠市建設工程綜合服務站，廣東 清遠 511000）

0 引言

改革開放四十年來，我國經濟經歷了高速度發(fā)展，人民的生活水平已有顯著提高。十九大的召開宣告了中國特色社會主義進入了新時代，人民對美好生活的向往促成高質量發(fā)展成為時代主旋律。建筑業(yè)作為我國經濟的支柱產業(yè)，其產品也是經濟社會活動的載體，發(fā)展質量的好壞至關重要。然而建筑業(yè)質量事故時有發(fā)生，如 2019 年，長沙市某小區(qū)項目一棟在建已施工至 27 層的樓經檢測 12 層以上結構混凝土強度不達標的質量事故［1］，2020 年 3 月福建泉州市某七層鋼結構建筑坍塌事故［2］等。居民質量投訴更是居高不下，房地產工程質量問題已成為社會焦點的民生問題。建筑業(yè)如何高質量發(fā)展已是亟需研究解決的重大課題。

1 國內外建筑業(yè)質量控制體系比較

分析對象主要以房地產中的建筑業(yè)。首先對國內目前建筑工程質量運行體系的分析，對比了建筑質量較好的英國、德國、美國、日本等主要發(fā)達經濟體的質量管理模式及特點。

1.1 我國建筑業(yè)質量控制體系

我國建筑業(yè)的質量管理運行體制是以法律為準繩。通過法律法規(guī)對建筑業(yè)的運行進行制度安排，以規(guī)范市場各方質量行為。

目前我國以《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）為基本法，規(guī)定了像工程開工許可制度、建筑業(yè)企業(yè)資質等級制度、注冊人員負責制度、建筑工程監(jiān)理制度、政府監(jiān)督制度；質量保修制度等，搭建起建筑業(yè)運行體制框架。鋪以行政法規(guī)像《建設工程質量管理條例》等對市場各方主體責任進行界定、以及部門規(guī)章像《房屋建筑和市政基礎設施工程質量監(jiān)督管理規(guī)定》等對具體監(jiān)管進行規(guī)定。各類技術規(guī)范指導具體涉及的工程技術問題。

在法律框架運行下，我國建筑業(yè)質量控制體系呈現出“企業(yè)自檢、社會監(jiān)理、政府監(jiān)督”的模式。質量評價認證體系尚屬初步階段，主要已監(jiān)管部門的監(jiān)督報告進行評價，輔以行業(yè)協(xié)會的工程質量各類評優(yōu)。質量保障體系比較單一，施工過程中以合同形式規(guī)范各類主體活動，建成后有質量責任保修。物業(yè)維修基金是作為使用期的維修保障。

1.2 國外建筑質量控制體系

1.2.1 英國［3］

英國在建筑工程的質量管理體系因發(fā)展較早，目前體系較為完備。已形成較全面的法律、法規(guī)和標準體系。像《建筑法》《建筑產品法規(guī)》《住房和建筑控制法》等既有管理層面的、又有技術層面的具體要求，層次分明。建筑工程質量控制方面引入社會檢查員（個人或團體）制度，地方建筑控制機構與認可檢查員并行。從開工到完工，根據不同類型工程采取不同模式的開工許可申請及監(jiān)管模式，既有設計方面檢查、又有現場檢查，同時對于完工的項目出具證明。質量保證方面除了常規(guī)的合同約束，更是引入全面保險機制對工程建設項目進行風險管控。質量評價認證體系多樣，既有強制性認證又有市場主體自選認證，像產品符合性認證、建筑性能認證、從業(yè)人員認證等。

1.2.2 美國［4］

美國主要以完備的法律體系來規(guī)范各類市場主體的行為，以市場力量監(jiān)督為主。建設過程中以承建企業(yè)自檢為主，同時業(yè)主委托咨詢公司進行建筑過程質量檢查驗收。對于政府投資項目，主管部門進行監(jiān)督檢查（或聘請外部檢查人員）。工程擔保和保險貫穿于建設全過程。

1.2.3 日本［5］

日本的建設質量控制采取政府質量監(jiān)督為主。施工過程業(yè)主委托施工監(jiān)理進行過程監(jiān)督管理。主要特點是項目承包企業(yè)普遍是總承包模式。總承包企業(yè)承包后再將各專業(yè)工作分給中小專業(yè)公司，且這一類專業(yè)公司多為設計施工一體化。

1.2.4 德國［6］

德國對建筑工程開工前和竣工后的使用實行的是較嚴格的審批制度。對于設計階段和施工階段的質量控制，德國政府委托具有政府資質認可的審查工程師，代表政府實施強制性全過程的監(jiān)督檢查。審查工程師對工程有疑問的可要求委托國家認可的檢查機構復查，費用由責任方支付。比較有特點的模式是設計競賽制度，建筑產品認證制度，青年技工的雙元培訓等。

比較不同國家的質量運行體系，發(fā)現這些體系的搭建是為了激勵市場各方主體朝著高質量建筑產品發(fā)展。在工程質量控制中各國都采用了一些常規(guī)辦法，如建設過程的質量檢查驗收制度、開工許可制度、檢測認證制度等。但是由于不同國家的文化、經濟社會不同，質量管控也有自己的特點，有的全部利用市場的力量，有的既使用市場的力量也使用政府的力量。因此在參考其他國家建設工程質量管理模式時也應分析不同模式下在其國家能夠有效運轉的社會條件，避免教條主義。

我國自改革開放以來，在建設工程質量管理上也基本上形成了自己的建設管理體系。但目前時期，仍然存在諸多問題，需要基于我國建筑業(yè)實情深刻總結正反兩面，提出適應我國國情、文化的建筑工程質量管理改革方案。

2 行業(yè)現狀分析

我國經濟是從計劃經濟逐步改革到社會主義市場經濟體制。建筑業(yè)作為國民經濟的一個分支，也是逐步發(fā)展到目前市場現狀。

計劃經濟時代建筑業(yè)各參建方基本上都是政府、國企事業(yè)單位。工程項目基本不需外來力量監(jiān)管，從上到下是按上級部門的要求做。因為出資方（甲方）是政府，承建方是國企，勘察設計是事業(yè)單位，主管是政府，甚至這些國企事業(yè)單位還屬于政府的下屬單位。工程項目的承建由誰來做直接按指示辦，不存在競爭獲取業(yè)務，建筑業(yè)市場基本還未成型。

20 世紀 80 年代改革開放的推行，我國建筑業(yè)才開始慢慢形成市場。隨著改革的深入，開始出現政企分開，承包單位轉制，企業(yè)自主經營，民營企業(yè)，這時才有了競爭投標的概念。隨著經濟的高速發(fā)展，建筑業(yè)需求也在增大，特別是我國住房制度的改革，建筑業(yè)的市場需求急劇擴大，陸續(xù)大規(guī)模出現各種建筑隊、建筑公司，建筑業(yè)市場基本形成。并在 20 世紀 90 年代，國家出臺了《建筑法》，框定了我國建筑業(yè)基本體制模式。

今日的中國，建筑業(yè)市場巨大，市場各方主體數量規(guī)模堪稱世界之最，但我國的建筑業(yè)質量控制體系與現實的社會市場需要存在較多深層次的矛盾。隨著改革的深入，以前政府出資建設的多已轉為市場中社會資本出資建設，特別是房地產業(yè)，基本是社會資本出資建設。但是政府的監(jiān)管力量確并沒有增強，甚至有變弱的趨勢。加上制度改革的慣性，建筑業(yè)仍然是“強政府、弱市場”。政府與市場的邊界仍沒劃清，政府干預市場過大，該管的沒管好，保姆式監(jiān)管，導致市場各方主體發(fā)展不夠，責任不清，市場力量薄弱的問題。具體呈現出像建設單位重銷售輕質量；監(jiān)理制度形同虛設；施工單位重接業(yè)務輕項目管理；建設單位、施工單位、監(jiān)理單位實際控制人同為一方；第三方機構檢測避重就輕、材料送檢不能反映結構實體質量；項目管理人員素質參差不齊，注冊持證上崗制度有名無實；市場競爭激勵未形成等的問題。

3 高質量改革路徑研究

3.1 行業(yè)困境驅動機理

3.1.1 商品市場因素

房地產建筑作為一種特殊的產品，既是市場經濟活動中商品買賣的一種，又有區(qū)別一般商品的獨有特點。一棟建筑可能有很多使用者、所有者，承載了部分公共屬性，較難精準劃分產品價格；建筑的使用壽命較長，甚至有超過人的壽命，像我國的建筑設計使用年限一般為 50 年，這就可能導致這一產品越使用市場價格卻越高的情況；再者由于建筑在土地上建造，土地本身有價值，其中土地因其區(qū)位承載不同的周邊公共資源價值也不一，這導致就有一些質量很好的產品由于在不好的區(qū)位其價格也很低，而一些質量一般的產品可能其承載房子的土地區(qū)位很好其市場價格也很高；建筑產品銷售時土地、建筑本身、物業(yè)質量各自價格沒有明確區(qū)分，更加重了需求者對市場的不合理判斷；最后，作為商品的房子在我國現階段供需矛盾突出，供給仍然滿足不了城市化人口進入城市的需求，囤地的現象嚴重，產品提供者仍處于壟斷地位。

3.1.2 銷售模式因素

我國商品房實行的是預售制度，屬于賣方市場。只要主管部門頒發(fā)預售許可證，樓就可以買賣。但這時候房子還沒建好，買房者不能實地驗貨，只能看樣板，消費者無法自我判斷產品質量，相當于政府承擔了質量的保證承諾。這種模式對主管部門的監(jiān)管要求很高。

3.1.3 項目建設過程中參建各方因素

基于項目建設各方的參與，一個建設項目基本涉及到建設（甲方）、監(jiān)理、施工（乙方）、勘察、設計、檢測、以及外部的政府質量監(jiān)督等單位。

甲方作為出資方，既是建筑產品提供者，又是產品出售的受益者。在建設過程中它的目的是出售房子賺取利潤。只要能夠得到主管部門的預售準許或認可上市銷售，他們并沒有房屋質量的激勵動力和法律約束。從建設過程中涉及到的單位看，勘察設計、監(jiān)理、施工、檢測機構都是直接與甲方建立合同，存在發(fā)包與承包的關系，建設單位是他們的激勵方。在這過程中甲方偏重的是進度的完成，房屋的銷售、成本的控制，對房屋質量的監(jiān)管不足。

勘察設計單位，其市場地位特點較相近。他們屬于建筑實物形成之前的腦力成果。在建筑施工過程中很少參與到項目的檢驗批、分項驗收的簽字驗收。

施工、監(jiān)理單位作為建筑實物形成的關鍵方。一方是具體實際操作的，一方是過程監(jiān)督。由于施工單位是受甲方委托來施工的，一旦甲方無質量的要求，就會導致施工單位有“偷工減料”反向激勵的動機。他們只要能避免各種工程質量的監(jiān)理監(jiān)督，就可順利拿到甲方的合同款。如果在市場行情好的情況下，甲方以工期為要挾，就可能導致施工、監(jiān)理單位串通一氣。長此以往，就形成了企業(yè)輕項目管理，監(jiān)理形同虛設這樣的局面。出現項目管理技術人員缺乏，技術工作由勞務班組承擔，資料外包，基本工序程序不履行的情況。

檢測單位即是監(jiān)理控制質量的重要手段、也是監(jiān)督機構監(jiān)督質量的有效憑證。由于現行檢測模式下，送檢材料只需監(jiān)理見證，就可送去檢測機構。因此，只要施工單位與監(jiān)理單位串通一氣，材料送檢、半成品送檢就不能反映現場實情。再加上目前我國對檢測單位實體檢測行為無較多的法律規(guī)范，現實表現為只對來樣負責，只對具體檢測點位負責，并無義務關心來樣真實性的追溯，以及現場檢測點位的代表性。檢測避重就輕，導致實體檢測反映不了項目一般質量水平。

質量監(jiān)督機構作為政府監(jiān)管建筑工程施工的施行部門，是質量把控的最后一道關。在建筑業(yè)體量不斷增大的情況下，由于政府編制的嚴控，使得監(jiān)督人員更多是采用政府購買服務人員，監(jiān)管的力量不斷減弱，加上處罰繁瑣，處罰依據不具體，導致機構只重形式檢查而輕處罰。

具體項目建設過程中各參與方的關系可如圖 1、圖2 所示。

圖1 質量控制體系示意圖

圖2 改革后的質量運行控制體系

圖 1（a）是基于法律構建的質量控制體系。在這體系中，政府起到監(jiān)管全面、監(jiān)管全能、監(jiān)管兜底的萬能機構。然而，在實際運行中則是另外一番模式，具體如圖 1（b）所示。在 1（b）體系中，甲方發(fā)揮了主導質量的作用，而政府監(jiān)管卻抓不住重點，局限性比較明顯，監(jiān)管的力量主要放在乙方和監(jiān)理方。檢測機構作為政府認可的第三方機構在質量控制中的作用不斷在強化。因為不管是從監(jiān)理控制質量來說，還是主管部門監(jiān)管各類分部驗收、竣工驗收，第三方檢測的檢測報告變成質量好壞、或能否通過驗收的直接根據。但政府缺乏對檢測機構及檢測流程的監(jiān)管。

3.2 高質量實現路徑分析

經過以上分析，可得出制約我國建筑業(yè)高質量發(fā)展的主要根源是建筑質量的好壞不能反映在產品交易價格中，政府監(jiān)督未對質量控制的主導方形成有效監(jiān)管，施工過程監(jiān)管體系不獨立，質量責任終生制未形成，質量認證評價體系未形成等因素。

3.2.1 產品質量與市場價格

建筑作為商品經濟中的一種商品，如果其質量好壞不能體現在交易價格中，勢必導致產品提供者不注重質量。Rosert P.Elliott 曾提出了“激勵是質量之源”［7］。如果產品質量反映在價格中，好房子可賣出好價格，好的質量會得到市場的激勵。產品提供者就有做好質量控制的源動力。為了讓建筑的質量體現在價格中，可從以下幾方面進行市場規(guī)范。

1）明晰房價的各種特性的組成。從房子價格的備案到合同的價格簽定，都要區(qū)分總價由地皮出讓價格加房子建設價格。土地價格與建設價格分開，可探索土地因囤積年限而導致的土地價格的增加，向政府補交因囤積而增值的價格，有利于解決土地囤積開發(fā)的頑疾，遏制市場供方的壟斷。同時真正明確建筑的價格。

2）打通產品質量評價與市場的通道。既要打通施工過程中的質量評價與市場的聯(lián)通，又要打通購房后產品質量與市場品牌的關聯(lián)。提供預售之前相關監(jiān)督方對已建的建筑質量的核查認證，建立房屋使用的維修信息檔案。

3）構建保險制度。保險費率與建筑質量評價水平掛鉤。推行建筑市場企業(yè)、注冊人員責任風險社會分擔的保險體系。這即分擔了各類單位，注冊人員在建設過程中所承擔的巨大風險，也解決了建筑交樓后找不到因公司解體、破產的責任單位的維修。也為尋求社會監(jiān)督提供載體。具體涉及的保險費率問題可參考各類質量認證評價的等級，以及房屋質量維修檔案進行分類定價。

3.2.2 參建各方責任劃分

理順工程建設參建各方的責任，牽牢質量控制的“牛鼻子”。參照一般產品質量理論，“產品銷售誰收益誰負責”的理念，建立以甲方為質量總負責的監(jiān)管控制體系。通過抓住甲方這個質量控制的“牛鼻子”，打通利益?zhèn)鲗C制，破解監(jiān)管效率低下、責任不到邊的問題。

政府執(zhí)法檢查只要檢查出質量問題一律處罰甲方。然后，甲方可對有合同關系的其他責任單位進行追責。這樣甲方就知道自己在工程建設質量控制中的責任。如果質量一旦出問題將會被處罰，就避免了甲方為了快速回籠資金，盲目趕工期、以犧牲質量換取時間而導致的質量問題。同時也形成對甲方的反向激勵，即工程出現質量問題將會被重罰，工程質量合格將不會處罰，甚至做得好的工程將會被獎勵。最終使得參建各方形成追求建筑質量的局面。

3.2.3 監(jiān)督體系的獨立化

建立由政府選定認證的注冊監(jiān)督工程師代替質量監(jiān)督機構對建設施工關鍵工序的監(jiān)管。由于政府質量監(jiān)督機構的特點，像技術人員方面存在新招錄的人員工程實際經驗缺乏，老一輩的監(jiān)督人員素質參差不齊，一線監(jiān)督技術人員不足的問題，已適應不了目前監(jiān)管內容。如果推行注冊監(jiān)督工程師既引入市場的強大技術力量，又可騰出政府編制人員填補政府對工程質量執(zhí)法的短板。真正理清政府與市場的邊界。

取消強制性的監(jiān)理制度，改由強制性保險制度，以保險公司委托監(jiān)理公司執(zhí)行社會對工程質量的監(jiān)督。通過引入強制保險的社會監(jiān)理制度，改變以往監(jiān)理單位由甲方委托的局面，真正實現社會監(jiān)理監(jiān)督的獨立性。

推行主要工序需企業(yè)注冊質量工程師、政府認定的注冊監(jiān)督工程師，社會委托的注冊監(jiān)理工程師共同簽署意見方可進行下一道工序的“三簽制度”。形成與政府執(zhí)法公務人員只檢查程序不管技術“雙隨機、一公開”改革模式的聯(lián)通，真正破解“掛證”難題，打通責任到人的質量責任終生制。同時也適應了裝配式建筑的施工工序特點，有利于未來全面推行裝配式建筑。

3.2.4 質量認證評價體系

目前建筑質量的認證評價較單一，只有檢測機構對建筑原材料、半成品、性能的檢測評定，以及質量監(jiān)督機構的監(jiān)督報告涉及到質量評價，完全不能滿足市場多樣性的需求。我國對裝配式建筑技術使用的不斷推動，建筑產品、半成品的質量需要獲得認證；再生骨料制備再生混凝土預制構件在裝配式建筑中的推廣，也需要認證［8］，以便流通推廣使用；作為保險制度推行關聯(lián)的質量評價體系也需建立；建筑產品對一般買受方用肉眼無法完成對產品質量好壞的鑒定，也需要建設過程中各類質量評價（監(jiān)督）機構給出的階段性的質量評價情況。這些都需要各類質量認證評價機構來填補市場在這方面的空白。

3.3 高質量監(jiān)督改革框架

通過研究得知，當前比較理想、可以實現的質量監(jiān)督改革框架是：政府變工程建設質量監(jiān)督為質量程序的執(zhí)法，通過注冊監(jiān)督員制度將技術監(jiān)督交給市場，理清政府與市場的邊界；以甲方為質量總負責制來抓住建筑質量的主導方（出資方）；推行全面工程質量保險制度，監(jiān)理由保險公司委托，引入社會監(jiān)督。具體監(jiān)管體系如圖 2 所示，通過政府、市場、社會的力量對建筑產品進行全方位、完全獨立的監(jiān)督，以期形成建筑產品質量市場激勵與法制的反向激勵。

這個框架，適應了政府執(zhí)法“雙隨機、一公開”，以及推行甲方項目經理注冊制的改革方向，有利于與目前的改革探索有機銜接。

4 結語

在經濟轉型的時期，我國國家政府機構已基本改革完成，各行業(yè)都在探究改革之法，實現經濟發(fā)展的高質量要求。在此大背景下，本文通過對我國建筑業(yè)質量運行體系的總結分析研究，找出了影響質量運行的根本制約因素，根據質量激勵理論、人的趨利避害行為等理論，多維度探究了解決的方法，并構建了一套全新的工程建設質量監(jiān)督改革框架。為改革的制定者及研究人員提供了全新的研究思路及改革建議。由于改革框架體系屬于制度設計的問題，許多細節(jié)操作層面的問題仍需要更進一步的研究細化。