淺談“放管服”改革背景下高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理

摘要：高校的科研活動(dòng)是科技創(chuàng)新的重要力量，對(duì)于保障新時(shí)期經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展起到了關(guān)鍵作用，而“放管服”改革相關(guān)政策的落實(shí)則是激發(fā)高?？蒲袆?chuàng)新活力、提升科研經(jīng)費(fèi)利用率的基礎(chǔ)。本文分析“放管服”改革背景下科研經(jīng)費(fèi)管理需解決的問(wèn)題，基于預(yù)算管理和信息化管理平臺(tái)的構(gòu)建，探討完善科研項(xiàng)目預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)使用情況核算和監(jiān)控、績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系和激勵(lì)機(jī)制的途徑，在簡(jiǎn)化管理流程、下放科研經(jīng)費(fèi)管理權(quán)的同時(shí)，提升服務(wù)水平和科研資源的使用效益。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費(fèi);預(yù)算管理;過(guò)程監(jiān)控;“放管服”

一、科研經(jīng)費(fèi)管理的“放管服”改革背景

科研活動(dòng)成果是推動(dòng)各個(gè)生產(chǎn)領(lǐng)域技術(shù)革新、保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和質(zhì)量的基礎(chǔ)，而高校匯聚了各學(xué)科的精英，在人才培育與技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目研究中均是中堅(jiān)力量。所以應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略需要，2018年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》，提出了貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)科技領(lǐng)域“放管服”改革要求。而教育部黨組隨后印發(fā)了《關(guān)于抓好賦予科研管理更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》，對(duì)落實(shí)相關(guān)政策給出了明確指示，致力于改變高校科研經(jīng)費(fèi)的管理思路，強(qiáng)調(diào)賦予項(xiàng)目承接主體更大的資金支配權(quán)，一方面簡(jiǎn)化科研項(xiàng)目的審批和監(jiān)管流程，讓研究團(tuán)隊(duì)專注于專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新活動(dòng)，提升科研資源的利用率;另一方面則通過(guò)更為靈活的科研經(jīng)費(fèi)管理模式，促使科研人員獲取與其實(shí)際貢獻(xiàn)相符的回報(bào)，改善科研環(huán)境并激發(fā)創(chuàng)新活力，以確保實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、提升各學(xué)科領(lǐng)域的科研水平。

二、“放管服”改革需解決的問(wèn)題

（一）科研經(jīng)費(fèi)使用和管理權(quán)限的界定

高校的科研經(jīng)費(fèi)管理牽涉到財(cái)務(wù)、科研管理部門和項(xiàng)目組等多個(gè)主體，在傳統(tǒng)的管理模式下，經(jīng)費(fèi)的審核與撥付權(quán)相對(duì)集中，而科研活動(dòng)中各項(xiàng)直接與間接費(fèi)用的發(fā)生往往存在很大不確定性，因而嚴(yán)苛的審批制度影響了科研活動(dòng)的效率。但在貫徹“放管服”改革政策的過(guò)程中，高校在下放科研經(jīng)費(fèi)使用與管理權(quán)時(shí)，面臨有效監(jiān)控各項(xiàng)費(fèi)用的合理性、真實(shí)性的問(wèn)題。目前試行的“包干制”只能基于科學(xué)的論證、審核保障總體經(jīng)費(fèi)撥付的合理性，卻無(wú)法在結(jié)題核算過(guò)程中評(píng)判科研經(jīng)費(fèi)的具體使用成效，加大了科研經(jīng)費(fèi)管理的道德風(fēng)險(xiǎn)。

（二）預(yù)算計(jì)劃的靈活性

簡(jiǎn)化預(yù)算科目是賦予科研項(xiàng)目承接方更大經(jīng)費(fèi)支配權(quán)的基礎(chǔ)，大多高校依據(jù)相關(guān)法規(guī)和指導(dǎo)文件對(duì)既有預(yù)算管理制度進(jìn)行了調(diào)整，放寬了對(duì)間接費(fèi)用比例、預(yù)算計(jì)劃調(diào)整的限制。但由于高校的科研項(xiàng)目類型多樣、專業(yè)性極強(qiáng)，因而在整合預(yù)算科目和簡(jiǎn)化預(yù)算計(jì)劃調(diào)整審批流程時(shí)，測(cè)算規(guī)則和預(yù)算指標(biāo)的設(shè)定、規(guī)章制度的優(yōu)化缺乏科學(xué)的依據(jù)[1]。體現(xiàn)為針對(duì)不同性質(zhì)科研項(xiàng)目，差旅、會(huì)議與合作考察等費(fèi)用在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中所占比例的設(shè)定大多借鑒其他高校，而沒(méi)有基于調(diào)研進(jìn)行分析和優(yōu)化。而且預(yù)算計(jì)劃調(diào)整制度中可調(diào)科目的申報(bào)、審核程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)，無(wú)法同時(shí)保障預(yù)算計(jì)劃的靈活性與權(quán)威性。

（三）預(yù)算編制質(zhì)量

科研項(xiàng)目的預(yù)算編制質(zhì)量決定了其能否有效執(zhí)行，但由于科研人員對(duì)財(cái)務(wù)管理知之甚少，因而在估算各項(xiàng)費(fèi)用和編制預(yù)算計(jì)劃時(shí)，很難保障其合理性。而主導(dǎo)預(yù)算計(jì)劃審核的財(cái)務(wù)部門人員則不了解各學(xué)科的科研活動(dòng)特點(diǎn)，只能依據(jù)相關(guān)法規(guī)從財(cái)務(wù)管理視角進(jìn)行各科目的核算。因此，當(dāng)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算計(jì)劃進(jìn)入執(zhí)行階段時(shí)，科研人員在報(bào)銷采購(gòu)、調(diào)研等各項(xiàng)費(fèi)用時(shí)會(huì)遇到種種問(wèn)題，既影響研究活動(dòng)的順利開(kāi)展，又不利于科研資源的優(yōu)化利用。目前各高校的應(yīng)對(duì)措施是設(shè)置科研財(cái)務(wù)助理，但由于這一崗位明顯具有臨時(shí)性，因而在輔助進(jìn)行預(yù)算編制、處理費(fèi)用報(bào)銷等日常事務(wù)時(shí)，其專業(yè)素質(zhì)很難保證。加之部分項(xiàng)目組任命的助理與負(fù)責(zé)人有直接利益關(guān)系，因而這一管理機(jī)制很難起到預(yù)期作用。

（四）科研經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程的核算和監(jiān)督

高校的科研項(xiàng)目研究周期相對(duì)較長(zhǎng)，各項(xiàng)具體費(fèi)用的發(fā)生、核算和支出往往沒(méi)有事中監(jiān)控，體現(xiàn)為監(jiān)管部門側(cè)重于對(duì)預(yù)算和結(jié)算的審核，而對(duì)于費(fèi)用的用途是否真實(shí)、具體發(fā)生過(guò)程難以掌握。因此，在“放管服”改革背景下帶來(lái)了明顯的監(jiān)管空白，體現(xiàn)為在下放了差旅等費(fèi)用的審批權(quán)限之后，這部分經(jīng)費(fèi)是否被有效利用難以科學(xué)評(píng)定，而且在賦予科研項(xiàng)目承接主體更大自主權(quán)的背景下，財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量無(wú)法保證。

（五）科研經(jīng)費(fèi)審批流程的簡(jiǎn)化

傳統(tǒng)的高校科研經(jīng)費(fèi)管理高度依賴嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徟鞒?，有效約束了經(jīng)費(fèi)使用行為，保障了科研資金使用的合規(guī)性，但是卻制約了科研人員的創(chuàng)新動(dòng)力和工作效率。體現(xiàn)為在申請(qǐng)立項(xiàng)、領(lǐng)取科研經(jīng)費(fèi)和報(bào)銷各項(xiàng)費(fèi)用時(shí)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人需要在準(zhǔn)備各種資料、收集憑證和辦理必要的手續(xù)時(shí)投入較多精力，無(wú)法專注于項(xiàng)目的課題研究[2]。因此，在“放管服”改革背景下，要求重構(gòu)科研經(jīng)費(fèi)的審批流程，并且在處理相關(guān)信息的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)各管理主體之間的有效溝通，為科研人員創(chuàng)造有利的工作環(huán)境。

（六）績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系和激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建

科學(xué)評(píng)價(jià)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的使用成效是優(yōu)化科研資源配置的根本依據(jù)，但由于科研項(xiàng)目的多樣性、專業(yè)性，加之具體項(xiàng)目的支出科目非常復(fù)雜。因此，目前大部分高校沒(méi)有與自身科研活動(dòng)特點(diǎn)相適應(yīng)的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，而且缺乏對(duì)科研人員的激勵(lì)機(jī)制，不利于落實(shí)“放管服”改革背景下的各項(xiàng)政策。首先，依據(jù)現(xiàn)行的高校科研經(jīng)費(fèi)管理政策，應(yīng)在放寬間接費(fèi)用支出控制的前提下加大對(duì)取得顯著研究成果的人員的獎(jiǎng)勵(lì)，但受制于績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的不完善，在評(píng)定個(gè)人貢獻(xiàn)時(shí)難以保障客觀公平;其次，在具體項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收時(shí)，對(duì)研究成果的評(píng)定往往缺乏科學(xué)的依據(jù)，不利于各級(jí)財(cái)政和高?？蒲泄芾聿块T優(yōu)化科研資源的配置。

三、優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制的有效措施

（一）優(yōu)化制度體系并明確經(jīng)費(fèi)使用與管理權(quán)限

針對(duì)下放科研經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限帶來(lái)的權(quán)責(zé)界定不明等一系列問(wèn)題，應(yīng)優(yōu)化高校的科研經(jīng)費(fèi)管理制度體系。首先，在依據(jù)最新的政策改進(jìn)相關(guān)制度并放權(quán)的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合高校科研活動(dòng)特點(diǎn)分析各個(gè)環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是涉及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人有較大裁量權(quán)的部分，應(yīng)完善相應(yīng)的監(jiān)管措施;其次，在為了提升服務(wù)品質(zhì)而放寬科研經(jīng)費(fèi)審核條件的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)資金使用成果的管控。重點(diǎn)針對(duì)各個(gè)科研項(xiàng)目中購(gòu)置的試驗(yàn)儀器、設(shè)備等固定資產(chǎn)制定規(guī)范化的管理辦法，確保其在結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收時(shí)作為高校的固定資產(chǎn)得到進(jìn)一步的合理利用。

（二）完善預(yù)算管理機(jī)制

針對(duì)“放管服”改革背景下的預(yù)算科目簡(jiǎn)化要求，各高校應(yīng)根據(jù)以往科研項(xiàng)目預(yù)算管理情況，依據(jù)相關(guān)指導(dǎo)文件精簡(jiǎn)預(yù)算科目，并且確定新的測(cè)算規(guī)則。首先，調(diào)整后的預(yù)算科目應(yīng)明確在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)當(dāng)中的具體比例、測(cè)算依據(jù)，以保障科研活動(dòng)順利進(jìn)行為原則，根據(jù)學(xué)科領(lǐng)域、投資規(guī)模大小合理確定各項(xiàng)參數(shù);其次，依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)明確新的預(yù)算科目能否調(diào)整以及如何履行申報(bào)、審核程序，以便科研經(jīng)費(fèi)管理主體明確自身權(quán)責(zé)并規(guī)范預(yù)算計(jì)劃的執(zhí)行。

（三）健全科研財(cái)務(wù)助理制度

為了確?？蒲胸?cái)務(wù)助理起到運(yùn)用專業(yè)技能服務(wù)于科研項(xiàng)目管理的作用，應(yīng)完善這一崗位的相關(guān)制度，賦予其參與預(yù)算編制、處理日常資金收支等職能的同時(shí)，確保其能夠按照規(guī)定執(zhí)行費(fèi)用支出的核算等程序。首先，科研財(cái)務(wù)助理應(yīng)具備相應(yīng)的財(cái)務(wù)工作資質(zhì)，并且了解科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)法規(guī)，以便在協(xié)調(diào)項(xiàng)目預(yù)算編制、處理科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)日常事務(wù)時(shí)，給予項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和科研人員必要的指導(dǎo);其次，無(wú)論是外聘還是指定高校內(nèi)部員工擔(dān)任科研財(cái)務(wù)助理，都應(yīng)避免其與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人有直接利益關(guān)系，并且通過(guò)崗位工作準(zhǔn)則明確其權(quán)責(zé)，以便在“放管服”改革背景下規(guī)避科研經(jīng)費(fèi)管理的道德風(fēng)險(xiǎn)。

（四）構(gòu)建信息化的科研經(jīng)費(fèi)管理平臺(tái)

為了強(qiáng)化對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程的監(jiān)控、為科研人員提供更好的服務(wù)，高校應(yīng)構(gòu)建信息化的管理平臺(tái)，整合財(cái)務(wù)、科研管理等職能部門的信息系統(tǒng)，圍繞科研經(jīng)費(fèi)的審批、收支管理實(shí)現(xiàn)各方的協(xié)同[3]。首先，基于預(yù)算管理對(duì)科研項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)控，從預(yù)算計(jì)劃匯總、優(yōu)化到其執(zhí)行和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)所有信息的共享。使得財(cái)務(wù)部門實(shí)時(shí)了解具體科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用情況，而科研管理部門則可以依據(jù)各方匯總的信息，動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)、監(jiān)督科研資源的利用狀況;其次，依托信息化的科研項(xiàng)目管理平臺(tái)，可以簡(jiǎn)化費(fèi)用報(bào)銷、科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算計(jì)劃調(diào)整等事務(wù)的處理，使得科研人員不必被瑣事占用精力，達(dá)到“放管服”改革的目標(biāo)。

（五）簡(jiǎn)化審批流程并重構(gòu)監(jiān)督審查制度

為了在放權(quán)的背景下保障科研經(jīng)費(fèi)被合規(guī)使用，必須基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估重構(gòu)管理工作流程，在賦予科研項(xiàng)目承接主體必要自主權(quán)的同時(shí)，基于財(cái)務(wù)內(nèi)部控制、審計(jì)機(jī)制的優(yōu)化提升管理效能。首先，在依據(jù)相關(guān)法規(guī)和政策簡(jiǎn)化預(yù)算計(jì)劃調(diào)控、費(fèi)用支出審核流程的同時(shí)，建立高?？蒲蓄I(lǐng)域的信用管理體系，記錄和披露項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、科研人員的違規(guī)行為，并且作為科研項(xiàng)目審批、職稱評(píng)定的依據(jù)之一;其次，完善內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)察機(jī)制，除了常規(guī)的立項(xiàng)論證、結(jié)項(xiàng)審計(jì)，還要在科研項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中進(jìn)行不定期的審查。

（六）完善績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系和激勵(lì)機(jī)制

針對(duì)當(dāng)前高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理缺乏完善的指標(biāo)體系、無(wú)法兌現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制的現(xiàn)象，應(yīng)由審計(jì)、科研管理和財(cái)務(wù)部門共同研究可行的方案。借鑒企業(yè)管理領(lǐng)域的成本分析等財(cái)務(wù)管理理論與技術(shù)方法，構(gòu)建可以反映科研經(jīng)費(fèi)使用成本、預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行效果和個(gè)人貢獻(xiàn)的分類指標(biāo)。首先，根據(jù)高?？蒲谢顒?dòng)的特點(diǎn)設(shè)計(jì)預(yù)算指標(biāo)體系，用于在科研計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程中評(píng)價(jià)工作成效;其次，完善高?？蒲腥藛T的績(jī)效考評(píng)體系，把個(gè)人在科研項(xiàng)目中的貢獻(xiàn)作為重要指標(biāo)之一，使其有更強(qiáng)的科技創(chuàng)新動(dòng)力。此外，建立科研經(jīng)費(fèi)管理的績(jī)效考評(píng)與激勵(lì)機(jī)制，結(jié)合具體項(xiàng)目科研成果的性質(zhì)、轉(zhuǎn)化應(yīng)用情況，給予相關(guān)人員和貢獻(xiàn)對(duì)等的獎(jiǎng)勵(lì)，達(dá)到優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)分配的目的。

四、結(jié)語(yǔ)

“放管服”改革有助于優(yōu)化高?？蒲泄ぷ鳝h(huán)境，保障科研經(jīng)費(fèi)得到合理利用。但在落實(shí)各項(xiàng)改革措施的過(guò)程中，高校必須結(jié)合自身情況合理調(diào)整現(xiàn)行管理制度，在放權(quán)的同時(shí)優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制并提升服務(wù)水平，使得科研人員專注于技術(shù)創(chuàng)新，提升科研資源的利用率。

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作者簡(jiǎn)介：王曉婷（1981—），女，北京人，高級(jí)會(huì)計(jì)師，碩士研究生，主要從事財(cái)務(wù)管理研究。