科學(xué)推進(jìn)老舊小區(qū)改造

陳天

城市更新 進(jìn)一步加快推進(jìn)老舊小區(qū)綜合改造是實(shí)現(xiàn)城市空間存量更新提升的破題之舉，也是惠及千家萬戶的重要民生工程，對(duì)于實(shí)現(xiàn)城市有效治理、提升城市品質(zhì)具有重要意義。

近年來，政府非常重視老舊小區(qū)的改造升級(jí)，2015年中央城市工作會(huì)議提出“加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造，加快老舊小區(qū)改造”;2016 年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理辦法的若干意見》也多次提及舊住宅小區(qū)的改造問題;2017年住建部在廈門、廣州等15個(gè)城市啟動(dòng)了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造試點(diǎn);2019年政府工作報(bào)告提出，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣，要大力進(jìn)行改造提升;2019年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)“做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”;2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的“加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”被列入2020年重點(diǎn)工作;2020年4月14日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，對(duì)老舊小區(qū)改造投資進(jìn)一步加碼。城市老舊小區(qū)改造已上升為國家政策。

老舊小區(qū)綜合改造既是城市有機(jī)更新的重要組成部分，也是完善城市空間治理的關(guān)鍵所在。進(jìn)一步加快推進(jìn)老舊小區(qū)綜合改造是實(shí)現(xiàn)城市空間存量更新提升的破題之舉，也是惠及千家萬戶的重要民生工程，對(duì)于實(shí)現(xiàn)城市有效治理、提升城市品質(zhì)具有重要意義。同時(shí)，老舊小區(qū)的改造還是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)、拉動(dòng)內(nèi)需、創(chuàng)造社會(huì)效益的重要途徑。

四大難題待解

老舊小區(qū)改造是在原有小區(qū)基礎(chǔ)上進(jìn)行升級(jí)，既要解決現(xiàn)狀問題、保障居民的生活品質(zhì)得到提升，又要結(jié)合現(xiàn)階段的城市規(guī)劃，此外還需協(xié)調(diào)多方利益、合理籌措資金等，且由于各個(gè)老舊小區(qū)存在不同的現(xiàn)狀問題，每個(gè)老舊小區(qū)的改造均面臨不同的問題，因此，老舊小區(qū)改造的實(shí)踐操作是一項(xiàng)復(fù)雜程度較高、牽扯利益較廣的綜合性工作，存在著諸多制約難點(diǎn)。

一是資金籌措困難。老舊小區(qū)改造需要大量的資金支持，目前我國的相應(yīng)支出主要依靠財(cái)政資金的投入，部分小區(qū)有居民參與投資的方式，此外還有社會(huì)資本出資的模式。但上述3種模式目前均面臨困境，從政府的角度而言，財(cái)政資金有限，面臨壓力較大，僅靠財(cái)政資金難以滿足改造所需要的巨大需求;尋求居民出資的方式容易面臨較多抵觸，因多數(shù)老舊小區(qū)位于城市中心，其中居民以老人和租戶為主，缺乏良好的繳費(fèi)習(xí)慣，對(duì)改造后產(chǎn)生的效益敏感度低，因此缺乏出資的積極性;從社會(huì)資本出資的方式來看，由于目前尚未形成良好的收益模式和資本進(jìn)出的成熟機(jī)制，沒有資金鏈的健康循環(huán)模式，收益難以保障，因此現(xiàn)階段老舊小區(qū)對(duì)社會(huì)資本的吸引力不足。

二是多方利益協(xié)調(diào)困難。老舊小區(qū)由于建成時(shí)間長，居民多是居住多年的住戶，改造首先需要居民達(dá)成一致，但是多方利益的協(xié)調(diào)往往面臨較大的困難。協(xié)調(diào)小區(qū)業(yè)主的焦點(diǎn)主要體現(xiàn)在：第一，對(duì)改造需要的費(fèi)用意見難以統(tǒng)一。由于部分改造內(nèi)容需要業(yè)主投入部分資金，但各戶居民的改造意愿不同、經(jīng)濟(jì)收入水平不同，導(dǎo)致了居民對(duì)投入資金的預(yù)期額度不同，也造成了協(xié)商的困難。第二，改造后不同位置的物業(yè)可能會(huì)產(chǎn)生程度不同的效益提升，居民對(duì)于利益均衡的要求會(huì)給意見的協(xié)調(diào)帶來難度。第三，對(duì)改造內(nèi)容需求的差異造成了改造內(nèi)容的爭議。在進(jìn)行老舊小區(qū)的停車場改造、上下水管道改造時(shí)，常會(huì)遇到有車無車之爭、排水需求不同之爭，甚至與極少數(shù)住戶發(fā)生的上述爭議導(dǎo)致了小區(qū)長期無法進(jìn)行改造。綜上可見，如何平衡各方利益、協(xié)調(diào)各方意愿是老舊小區(qū)改造中難以避免的難題。

三是改造內(nèi)容和改造水平參差不齊。近年來，我國老舊小區(qū)改造缺乏頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)，尚未形成完整的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，雖然當(dāng)前已有多地根據(jù)自身需要制定了相應(yīng)的導(dǎo)則、規(guī)范等，但老舊小區(qū)改造涉及的問題繁多且較為復(fù)雜，如綠化、道路、停車、采光等各方面都難以按照新建建筑的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范執(zhí)行，造成了近年來的老舊小區(qū)改造無完善標(biāo)準(zhǔn)可依的局面，也導(dǎo)致了改造水平不一的現(xiàn)象。部分小區(qū)的改造流于形象整改，還有部分改造工程僅針對(duì)建筑單體，對(duì)綜合改造、老齡化改造、小區(qū)可持續(xù)發(fā)展缺乏考慮。此外，由于缺乏有效引導(dǎo)，老舊小區(qū)改造工程中對(duì)新理念、新技術(shù)、新材料、新設(shè)備的應(yīng)用較少，不利于可持續(xù)發(fā)展，也無益于相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

四是改造后長期管理困難。老舊小區(qū)改造應(yīng)是建設(shè)與管理并重的長期工作，能否取得成功并非僅靠硬件環(huán)境的提升，還應(yīng)包括改造完成后的長期且有效的管理，只有建設(shè)和管理水平同步提升才能夠有效促進(jìn)老舊小區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、惠及百姓。但從目前已經(jīng)完成的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目來看，改造后的物業(yè)管理水平難以同步提升。

完善標(biāo)準(zhǔn)體系，以求突破困境

由上可知，近年來我國的規(guī)劃建筑法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系等是適合于現(xiàn)階段規(guī)劃和建設(shè)的，老舊小區(qū)的改造難以依賴其進(jìn)行工程項(xiàng)目的實(shí)施，同時(shí)改造工作在資金籌措、后續(xù)管理方面也缺乏模式上的指導(dǎo)，這也是我國當(dāng)前各地老舊小區(qū)改造的困境難以突破、水平難以統(tǒng)一的重要原因。

根據(jù)西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，老舊小區(qū)、舊建筑改造需要一套針對(duì)性較強(qiáng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以便系統(tǒng)指導(dǎo)、規(guī)范改造項(xiàng)目。在此背景下，2016年4月，中國城市科學(xué)研究會(huì)組織天津大學(xué)、清華大學(xué)等單位的科研人員及相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者專家，正式啟動(dòng)老舊小區(qū)改造標(biāo)準(zhǔn)編制研究工作，經(jīng)過3年的編寫，于2019年7月26日正式發(fā)布了團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)《城市舊居住區(qū)綜合改造技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（T/CSUS 04-2019），針對(duì)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目偏重單項(xiàng)改造、缺乏整體設(shè)計(jì)、居民參與不夠、缺公共中心建設(shè)、企業(yè)參與不足、基本公共服務(wù)業(yè)與管理不足等問題，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，創(chuàng)新性地提出因地制宜的老舊小區(qū)菜單式改造方法模式。

《城市舊居住區(qū)綜合改造技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》創(chuàng)新性地將改造項(xiàng)目分為優(yōu)選項(xiàng)目、拓展項(xiàng)目兩類，改造主體可根據(jù)現(xiàn)狀診斷評(píng)估結(jié)果、改造主體意愿和經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平，因地制宜確定改造內(nèi)容和具體改造項(xiàng)目。優(yōu)選項(xiàng)目是指有利于保障居民安全、滿足居民基本需求、技術(shù)經(jīng)濟(jì)成本可承受、群眾改造意愿強(qiáng)烈、需做到應(yīng)改盡改的項(xiàng)目，而拓展項(xiàng)目是指在已實(shí)施優(yōu)選項(xiàng)目基礎(chǔ)上，可根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件和改造主體意愿，選擇確定的改造項(xiàng)目。

2020年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》提出：城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造內(nèi)容可分為基礎(chǔ)類、完善類、提升類三類。對(duì)此，《城市舊居住區(qū)綜合改造技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》能夠在各地制定地方標(biāo)準(zhǔn)時(shí)以及改造時(shí)給予較為便捷的引導(dǎo)，可根據(jù)需要篩選相應(yīng)的改造項(xiàng)目。

目前，標(biāo)準(zhǔn)成果通過國內(nèi)外學(xué)術(shù)會(huì)議交流、媒體報(bào)道等途徑，面向城市規(guī)劃建設(shè)管理人員進(jìn)行學(xué)術(shù)交流與應(yīng)用推廣，覆蓋面廣，成效良好。發(fā)布兩年來，已在北京、天津、吉林、廣東、江蘇、浙江、新疆等10余個(gè)不同氣候分區(qū)、不同規(guī)模等級(jí)城市老舊小區(qū)與城鎮(zhèn)改造實(shí)踐中得到良好應(yīng)用，涵蓋建筑單體改造、加裝電梯、綜合改造、城鎮(zhèn)綜合改造、海綿化改造等多個(gè)項(xiàng)目類型。

通過近兩年的實(shí)踐，我們積累了部分經(jīng)驗(yàn)，也發(fā)現(xiàn)了一些問題。如在給老舊小區(qū)住宅樓加裝電梯時(shí)發(fā)現(xiàn)，推動(dòng)該項(xiàng)工程的難度較大，主要包括資金籌措困難、住戶利益協(xié)調(diào)困難、改造工程實(shí)施困難以及后續(xù)使用中可能遇到的維修和管理困難。面對(duì)上述困難，筆者建議從細(xì)節(jié)上增加工作可靠性。

第一，政府層面需要加大經(jīng)濟(jì)投入。例如，天津市、各區(qū)政府設(shè)立專項(xiàng)公積金，政府、社會(huì)、企業(yè)共同參與投資，先期少量投入來推動(dòng)重點(diǎn)項(xiàng)目起步。筆者建議政府增加少量的示范性項(xiàng)目預(yù)算。

第二，借鑒國外金融管理制度，建立保險(xiǎn)制度，為加建電梯或其他改造提供金融保險(xiǎn)、有償付費(fèi)，若今后出現(xiàn)安全問題，用保險(xiǎn)補(bǔ)償企業(yè)。

第三，建立負(fù)面清單制度，設(shè)定好企業(yè)進(jìn)入的門檻和標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)先期進(jìn)入的企業(yè)給予政策優(yōu)惠，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

總的來說，中國城市科學(xué)研究會(huì)編制的《城市舊居住區(qū)綜合改造技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》為老舊小區(qū)綜合改造技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的形成奠定了良好的基礎(chǔ)，為當(dāng)前的改造工程提供了一定的指導(dǎo)。但我國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)存量巨大，對(duì)其進(jìn)行改造是重大的民生工程和發(fā)展工程，也是極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)發(fā)展的趨勢下，推動(dòng)老舊小區(qū)改造是改善民生、增加就業(yè)、刺激消費(fèi)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑之一，如何長效保證老舊小區(qū)改造的科學(xué)性、合理性，真正促進(jìn)民生、改善居住環(huán)境仍需社會(huì)各界的共同努力。

（作者系天津大學(xué)建筑學(xué)院教授、建筑學(xué)院城市空間及城市設(shè)計(jì)研究所所長）