土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度研究

朱強(qiáng) 李鑫

摘要：本研究梳理了中國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度和各地實(shí)踐，主要針對(duì)《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（修訂草案征求意見(jiàn)稿）的修訂，結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》中新修訂的內(nèi)容，與修訂之前的內(nèi)容進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)解決了哪些問(wèn)題，尚存在哪些問(wèn)題，對(duì)地方政府隨后出臺(tái)的規(guī)范性文件補(bǔ)充的問(wèn)題進(jìn)行分析，并結(jié)合實(shí)踐對(duì)尚存在的問(wèn)題提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度改革;土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn);三權(quán)分置

中圖分類號(hào)：D912.3;F321.1 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2020）15-0182-05

Abstract： This study combs the relevant legal systems and local practices of the transfer of land management rights in China. Mainly aimed at the “Administrative measures for the transfer of rural land management rights”（revised draft for comment）. Combining with the newly revised contents of the “Rural land contract law”. Comparing with the content before the revision， it finds out what problems have been solved and what problems still exist. It analyzes the supplementary problems of the the subsequent normative documents issued by the local governments， and puts forward relevant suggestions for problems that still exist in combination with practice.

Key words： rural land system reform; land management right circulation; right division

中共十八大以來(lái)，為完善農(nóng)村土地制度，深化農(nóng)村土地制度改革，政府發(fā)布了一系列農(nóng)村土地改革的政策，并修改了相關(guān)的法律。中國(guó)《物權(quán)法》等法律在立法時(shí)基于保護(hù)土地的考慮，限制了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，然而現(xiàn)在大多數(shù)農(nóng)民都不僅僅依賴于耕種土地獲得收入，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力很多都選擇外出打工或經(jīng)營(yíng)生意獲得收入，限制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)極易導(dǎo)致土地的荒廢，也不利于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和規(guī)?；l(fā)展。為保障土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列的政策。2014年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。同樣，2014年中央一號(hào)文件也指出“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。中國(guó)《農(nóng)村土地承包法》于2018年修訂，2019年1月1日起正式實(shí)施，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》最大的亮點(diǎn)在于將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離成農(nóng)村土地承包權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，與農(nóng)村土地所有權(quán)構(gòu)成“三權(quán)分置”。該轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了理論基礎(chǔ)，完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度有利于更有效地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。目前《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（修訂草案征求意見(jiàn)稿）已經(jīng)出臺(tái)，部分地區(qū)也制定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件。

1 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的概述

新修訂的《農(nóng)村土地承包法》施行后，流轉(zhuǎn)的客體從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。先前關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是為了避免農(nóng)民因失地而不能滿足自身的生存需求，從而影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。然而，現(xiàn)在中國(guó)農(nóng)村人口持續(xù)向城市轉(zhuǎn)移，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的勞動(dòng)人口驟減，導(dǎo)致一些農(nóng)地?zé)o人經(jīng)營(yíng)，加上農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的環(huán)境也逐漸成熟，因此土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中剝離出來(lái)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為土地流轉(zhuǎn)的新客體，順應(yīng)了發(fā)展的潮流，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、社會(huì)保障水平和治理能力現(xiàn)代化等因素綜合提升的歷史選擇。

中國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定了轉(zhuǎn)包、互換和轉(zhuǎn)讓3種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，限制了耕地等土地使用權(quán)的抵押，放開(kāi)了以招標(biāo)、拍賣和公開(kāi)協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押。新修訂的《農(nóng)村土地承包法》施行以后，流轉(zhuǎn)的客體轉(zhuǎn)變成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式并不包括互換和轉(zhuǎn)讓，在新的法律沒(méi)有相關(guān)條款廢止或改變之前，應(yīng)當(dāng)依舊沿用之前的規(guī)定，即互換和轉(zhuǎn)讓的客體仍然是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。新修訂的《農(nóng)村土地承包法》中另外規(guī)定了出租、入股和繼承3種流轉(zhuǎn)方式。轉(zhuǎn)包主要是承包方把自己承包的土地在一定期限內(nèi)全部或部分轉(zhuǎn)交給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶耕種的行為，一般情況下需要支付轉(zhuǎn)包費(fèi);互換是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交換給他人行使，自己行使從他人處換來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為;出租主要是承包方作為出租方將自己承包的土地在一定期限內(nèi)全部或部分租賃給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人，并收取租金的行為[1];入股是指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán)，以此入股組成股份公司、合作社或農(nóng)場(chǎng)等，并從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。新修訂的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)需遵循的原則“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途;不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境;流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限;受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或者資質(zhì)”。

2 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）

2.1 修改的內(nèi)容

《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱新《管理辦法》）修訂之前的名稱為《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱舊《管理辦法》），新《管理辦法》是根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》及有關(guān)規(guī)定制定的，由于《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，所以管理辦法的名稱也隨之修改。新《管理辦法》一共有50條，比舊《管理辦法》多出14條。主要包括總則、流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)管理和附則6個(gè)部分。①總則部分，增加了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)容增加了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的管理職能;②流轉(zhuǎn)當(dāng)事人部分，受讓方由承包農(nóng)戶或其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人修改為具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或資質(zhì)的組織和個(gè)人，擴(kuò)大了受讓方的范圍，增加了受讓方再流轉(zhuǎn)“不僅需要取得承包方的書(shū)面同意，還需向發(fā)包方備案”的內(nèi)容;③流轉(zhuǎn)方式部分，增加了“國(guó)家鼓勵(lì)各地創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式”，給自愿入股的承包方增加了降低其風(fēng)險(xiǎn)的方式條款，增加了“承包方可以用承包地的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)?！钡囊?guī)定，刪除了有關(guān)互換、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定;④流轉(zhuǎn)合同部分，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)合同一般包括的內(nèi)容增加了“土地被依法征收、征用、占用時(shí)有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)的歸屬”這一項(xiàng)，增加了承包方不得單方解除合同的除外情形，刪除了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同鑒證的有關(guān)規(guī)定;⑤流轉(zhuǎn)管理部分，增加了“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)5年以上的可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，未經(jīng)登記不得對(duì)抗善意第三人”的規(guī)定，增加了工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)內(nèi)容和受讓人各種違法、違規(guī)、違約行為的法律后果。

2.2 修改的亮點(diǎn)

2.2.1 土地流轉(zhuǎn)對(duì)象的轉(zhuǎn)變 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地產(chǎn)權(quán)制度將農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，即農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，由本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員承包經(jīng)營(yíng)。在承包期內(nèi)，發(fā)包方既不得收回承包地，也不得調(diào)整承包地。該制度為了保護(hù)農(nóng)民的利益，規(guī)定承包方只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員。在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不可分的情況下，土地流轉(zhuǎn)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員間進(jìn)行，所以就加大了抵押權(quán)人處理抵押物的難度。

新《管理辦法》的土地流轉(zhuǎn)對(duì)象從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本質(zhì)上是一種純粹的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，其存在的意義在于為農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)提供理論支撐，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，為農(nóng)村土地的抵押提供可能性。所以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)具有以下特征：①非身份性，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得最大的區(qū)別在于，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員;②獨(dú)立性，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立后便獨(dú)立于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)的影響;③排他性，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受到他人妨害時(shí)，可以通過(guò)行使物權(quán)請(qǐng)求權(quán)獲得救濟(jì);④完全的可處分性，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)無(wú)需經(jīng)過(guò)發(fā)包方以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的同意，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不同，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓人無(wú)需具有穩(wěn)定的非農(nóng)收入，本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員并沒(méi)有優(yōu)先受讓的權(quán)利[2]。土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，可以僅將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為土地流轉(zhuǎn)的客體，依據(jù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的特性，土地承包權(quán)并不受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的影響，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的非身份性特征拓寬了經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的渠道，便于農(nóng)村土地資源得到有效的配置。

2.2.2 受讓主體的擴(kuò)大 舊《管理辦法》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人;在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán);受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力。新《管理辦法》中規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方須是具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或資質(zhì)的組織和個(gè)人;在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán);受讓主體從之前的其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人擴(kuò)大為具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或資質(zhì)的組織和個(gè)人。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)束縛了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)?；陌l(fā)展，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受讓主體的擴(kuò)大在一定程度上緩解了農(nóng)作物種植的零散性，提高了農(nóng)村土地的利用率，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。

2.2.3 轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓和互換流轉(zhuǎn)方式的刪除 轉(zhuǎn)讓和互換是關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)舊法律的特別規(guī)定，并不適用于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，所以新《管理辦法》中刪除了舊法中所有關(guān)于轉(zhuǎn)讓和互換的內(nèi)容。新《農(nóng)村土地承包法》中第2章第4節(jié)規(guī)定了土地的互換和轉(zhuǎn)讓，但規(guī)定互換和轉(zhuǎn)讓的客體為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就是說(shuō)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是平行關(guān)系，不再是包含與被包含的關(guān)系。而新《管理辦法》是有關(guān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，如果仍然將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換和轉(zhuǎn)讓囊括，就違背了新修訂的《農(nóng)村土地承包法》。有研究認(rèn)為將轉(zhuǎn)包與出租并列規(guī)定實(shí)無(wú)必要，不僅不能豐富流轉(zhuǎn)方式，而且因未作嚴(yán)格區(qū)分反會(huì)導(dǎo)致重復(fù)規(guī)定[3]。事實(shí)上，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)包給他人，即是一種出租行為;臨時(shí)性的轉(zhuǎn)包如代耕，則是臨時(shí)性勞務(wù)的承包，是一種雇傭合同關(guān)系，不產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移;至于無(wú)償轉(zhuǎn)包甚至“倒貼皮”，則為有償轉(zhuǎn)包所吸收，因?yàn)楫?dāng)事方可以自行約定是否有償及轉(zhuǎn)包費(fèi)的多少，因此，為避免重復(fù)規(guī)定，可直接規(guī)定出租。

2.2.4 風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的完善 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的很大障礙來(lái)源于土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)較大，主要體現(xiàn)在兩方面，一是土地流轉(zhuǎn)的政策機(jī)制不完善，二是配套服務(wù)機(jī)制不完善。而這2種情況在新《管理辦法》的修改中得到了一定程度的解決。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制方面，①防止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)過(guò)于集中，新《管理辦法》第34條規(guī)定工商企業(yè)等社會(huì)資本取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的面積有上限，并明確了該面積上限的參考依據(jù)，防止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)過(guò)多流入單一的社會(huì)資本手中;②規(guī)定了準(zhǔn)入條件，新《管理辦法》在第35條和第36條中規(guī)定了社會(huì)資本取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的自身?xiàng)l件和項(xiàng)目條件，以及取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后禁止從事的行為;③建立審查委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)開(kāi)展工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的審查和審核工作;④建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，對(duì)于整村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)或33.33 hm2以上土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目，新《管理辦法》要求應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。在事后監(jiān)督方面，明確了各行政主管部門(mén)的監(jiān)督責(zé)任，并鼓勵(lì)各方對(duì)流轉(zhuǎn)農(nóng)地利用情況進(jìn)行監(jiān)督。

3 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題和建議

3.1 厘清土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性

新修訂的《農(nóng)村土地承包法》雖然將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離成土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念和性質(zhì)并沒(méi)有作出明確規(guī)定。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性定義不清，將會(huì)導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)規(guī)則設(shè)計(jì)困難。不同性質(zhì)的權(quán)利在制度設(shè)計(jì)上都是有區(qū)別的。盡管債權(quán)物權(quán)化和物權(quán)債權(quán)化現(xiàn)象在現(xiàn)代民法中出現(xiàn)，但物權(quán)和債權(quán)的基本規(guī)則并不會(huì)發(fā)生根本性的變化，如果對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性不作出明確界定，很多制度的設(shè)計(jì)便會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。如在用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作擔(dān)保時(shí)，如果不對(duì)其性質(zhì)作出界定，就不知道是適用抵押擔(dān)保的規(guī)則還是質(zhì)押擔(dān)保的規(guī)則。不同性質(zhì)的權(quán)利其行使規(guī)則亦會(huì)存在差異。物權(quán)是絕對(duì)權(quán)，其效力及于一切人，即任何人均負(fù)有不妨害權(quán)利人實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的義務(wù)。債權(quán)是相對(duì)權(quán)，權(quán)利人只能針對(duì)特定人行使請(qǐng)求權(quán)。在對(duì)權(quán)利保護(hù)方面，物權(quán)和債權(quán)也會(huì)不同，所以只有準(zhǔn)確界定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，制度設(shè)計(jì)上遇到的基本問(wèn)題才會(huì)迎刃而解[4]。中國(guó)《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬于用益物權(quán)編，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟是沿用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)還是另有安排，法律并沒(méi)有作出明確的界定。關(guān)于其性質(zhì)的爭(zhēng)議主要是債權(quán)和用益物權(quán)之爭(zhēng)，“債權(quán)說(shuō)”主要基于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式是簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)合同的原因，既然簽訂了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的合同，就應(yīng)當(dāng)定性為債權(quán)。新修訂的《農(nóng)村土地承包法》第59條規(guī)定“當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)違約責(zé)任”，此處規(guī)定的違約責(zé)任可以推斷土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為債權(quán)。堅(jiān)持“用益物權(quán)說(shuō)”的原因在于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上所派生的，其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是用益物權(quán)。

如果將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，根據(jù)債權(quán)的特性，其沒(méi)有對(duì)抗效力，如果出現(xiàn)“一地?cái)?shù)包”的情況，經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓人只能向承包人主張合同違約，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)關(guān)系混亂，權(quán)利的歸屬也難以確定。而農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)防控和經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利保障很重要，如果權(quán)利人自控力不強(qiáng)，則極容易產(chǎn)生糾紛，不利于農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng);中國(guó)債權(quán)是不需要登記的，如果將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性于債權(quán)，則土地經(jīng)營(yíng)不需要履行任何登記手續(xù)，而這與中國(guó)的立法模式?jīng)_突。

在新修訂的《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施之前，相關(guān)法律確認(rèn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的對(duì)應(yīng)權(quán)利土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，再者土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)論經(jīng)過(guò)多少次流轉(zhuǎn)，都是在同一客體上產(chǎn)生的權(quán)利，也是利用他人所有物的權(quán)利，符合用益物權(quán)的特征。

3.2 完善土地登記制度

新《管理辦法》中規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)5年以上的可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，由此可以看出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記不是強(qiáng)制性的要求，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記，是落實(shí)“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)。先前的立法未要求農(nóng)村土地的相關(guān)權(quán)利進(jìn)行登記是基于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間相互熟悉的事實(shí)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也僅在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員之間流轉(zhuǎn)，所以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人都互相共知，有相應(yīng)的公示作用，不用進(jìn)行登記。在相關(guān)法律和政策修訂之后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不僅限于村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員之間，與立法時(shí)的情形相左，所以應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記制度，加快農(nóng)村土地確權(quán)頒證的進(jìn)程，可以為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供依據(jù)。雖然現(xiàn)行立法在農(nóng)村土地確權(quán)登記方面存在缺漏，但就政策而言，黨和政府一直致力于推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記工作，主要的問(wèn)題是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記工作尚未引起重視。經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的滯后會(huì)引發(fā)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中權(quán)屬不清、權(quán)責(zé)模糊的問(wèn)題，建立公開(kāi)透明的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的前提是土地確權(quán)制度的完成。

在確權(quán)頒證完成之后，后續(xù)的工作也尤為重要。在完善農(nóng)村土地確權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，建立信息在線查詢機(jī)制，以方便土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)和管理，確保信息的公開(kāi)和透明，避免出現(xiàn)土地承包權(quán)人“一地?cái)?shù)包”的情況，從而保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利。同時(shí)，糾紛解決機(jī)制的不完善也會(huì)導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的混亂，加強(qiáng)糾紛解決機(jī)制的建設(shè)能增強(qiáng)當(dāng)事人選擇土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的信心，從而促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的進(jìn)行。

3.3 明確未經(jīng)承包方書(shū)面同意的法律后果

新《管理辦法》規(guī)定“受讓方將土地再流轉(zhuǎn)的，應(yīng)事先取得承包方的書(shū)面同意”，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》中也有此規(guī)定。未經(jīng)承包方的書(shū)面同意，受讓方的再流轉(zhuǎn)行為是否有效并沒(méi)有作出明確規(guī)定，司法實(shí)踐中對(duì)于該問(wèn)題有3種觀點(diǎn)，再流轉(zhuǎn)合同有效、再流轉(zhuǎn)合同成立但未生效和再流轉(zhuǎn)合同無(wú)效。

認(rèn)為再流轉(zhuǎn)合同有效的支撐理由是《合同法》司法解釋一中規(guī)定《合同法》實(shí)施以后，確認(rèn)合同無(wú)效只能以法律和行政法規(guī)為依據(jù)，新《管理辦法》的規(guī)定并不能作為判斷合同無(wú)效的依據(jù)，而法律和行政法規(guī)中并沒(méi)有規(guī)定未經(jīng)承包方的書(shū)面同意再流轉(zhuǎn)合同無(wú)效。認(rèn)為再流轉(zhuǎn)合同成立但未生效的原因是承包方書(shū)面同意是再流轉(zhuǎn)合同的生效要件，未經(jīng)承包方書(shū)面同意，再流轉(zhuǎn)合同成立但未生效。司法實(shí)踐中多數(shù)觀點(diǎn)是未經(jīng)承包方書(shū)面同意再流轉(zhuǎn)合同即無(wú)效，認(rèn)為承包方書(shū)面同意是再流轉(zhuǎn)合同的生效要件。還有一種觀點(diǎn)是，未經(jīng)承包方書(shū)面同意的，承包方有權(quán)單方面解除承包人和受讓人之間的流轉(zhuǎn)合同[5]。

《合同法》司法解釋一中關(guān)于合同效力的規(guī)定“法律、行政法規(guī)規(guī)定合同應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)手續(xù)，或者辦理批準(zhǔn)、登記手續(xù)才生效，在一審法庭辯論終結(jié)前當(dāng)事人仍未辦理批準(zhǔn)手續(xù)的，或仍未辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該合同未生效”。新《農(nóng)村土地承包法》第46條表述為“經(jīng)承包方書(shū)面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，并沒(méi)有將承包方書(shū)面同意明確規(guī)定為合同生效的法定條件。新《管理辦法》中雖然規(guī)定應(yīng)當(dāng)事先取得承包方書(shū)面同意，但其不是法律或行政法規(guī)。關(guān)于承包方有權(quán)單方解除流轉(zhuǎn)合同的觀點(diǎn)，主要依據(jù)新修訂的《農(nóng)村土地承包法》第42條的規(guī)定，雖然土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在未經(jīng)過(guò)土地承包人的同意下再流轉(zhuǎn)土地不屬于第42條列明的3種情形之一，然而這種情況屬于第4項(xiàng)“其他嚴(yán)重違約行為”，承包方有權(quán)單方面解除合同。再流轉(zhuǎn)合同就會(huì)因其依附的初次流轉(zhuǎn)合同被解除而無(wú)法履行，承包方對(duì)再流轉(zhuǎn)合同并無(wú)可訴利益。

3.4 完善配套制度

由于新《管理辦法》針對(duì)某些制度只作了概念性的規(guī)定，在具體的實(shí)施方面還存在較大的問(wèn)題。在各地區(qū)的實(shí)踐中，部分地區(qū)針對(duì)一些籠統(tǒng)性規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化，提高了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中相關(guān)制度的可操作性。到目前為止，僅山東省和廣東省2個(gè)省份發(fā)布了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)范性文件，其他省份有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件是在新《管理辦法》出臺(tái)之前發(fā)布的，沒(méi)有參考價(jià)值。

山東省和廣東省發(fā)布的規(guī)范性文件主要針對(duì)以下幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化：①在強(qiáng)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)方面，建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格發(fā)布制度，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)信息互聯(lián)互通，供土地流轉(zhuǎn)各方參考，為農(nóng)民和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人提供合法、有保障的土地流轉(zhuǎn)渠道，加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資配套機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化財(cái)政導(dǎo)向作用，強(qiáng)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè);②在防范化解土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)方面，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的工作基調(diào)，加強(qiáng)土地用途管制，加強(qiáng)社會(huì)資本租賃農(nóng)地監(jiān)管，合理確定土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為，嚴(yán)格把握土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和集中的度，防止土地過(guò)度集中在少數(shù)人手中，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，將服務(wù)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)作為重要內(nèi)容納入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核;③增強(qiáng)相關(guān)行政管理部門(mén)和集體經(jīng)濟(jì)組織的管理職能，強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)控和導(dǎo)向作用。通過(guò)政府財(cái)政、各級(jí)政府部門(mén)以及村委會(huì)可以很好地引導(dǎo)農(nóng)民以及有關(guān)個(gè)人和組織有序地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、引資合作等，大力支持土地流轉(zhuǎn)較好的地區(qū)實(shí)施相關(guān)涉農(nóng)項(xiàng)目，鼓勵(lì)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌集體土地或托管農(nóng)戶承包地，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)服務(wù)活動(dòng);④強(qiáng)化試點(diǎn)示范，探索更多放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效途徑，加快打造一批可復(fù)制、可推廣的典型樣板，規(guī)范引領(lǐng)當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn);⑤深化土地股份合作制改革，開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的試點(diǎn)，積極探索積累土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的經(jīng)驗(yàn)。

由于中國(guó)有關(guān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件僅有山東省和廣東省發(fā)布，而新《管理辦法》即將實(shí)施，建議政府相關(guān)部門(mén)按照新《管理辦法》盡早出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，避免新《管理辦法》實(shí)施之后相關(guān)的配套設(shè)施不完善，在沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件的地區(qū)出現(xiàn)實(shí)踐中無(wú)法操作的情況，具體規(guī)則可以根據(jù)山東省和廣東省出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范性文件以及該地區(qū)的實(shí)際情況來(lái)制定。

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