新形勢下高校預算績效管理探討

（上海市教育委員會財務處，上海200003）

一、引言

黨的十九大報告明確提出，“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。為解決預算績效管理存在的突出問題，2018年9月，中共中央、國務院印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出“力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化。”

高校是全面實施預算績效管理工作的重要載體。目前，高校經費使用存在重預算、輕績效等問題，全面實施預算績效管理，可以加快構建科學規(guī)范的高校預算撥款機制，增強其可操作性、指導性，將績效管理理念逐漸融入預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，提高財政資金使用效益，推進高?！半p一流”建設。

二、文獻綜述

學者們一般運用委托代理理論、公共選擇理論和新公共管理理論進行預算績效管理研究。

（一）委托代理理論

委托代理理論最早由美國學者Berle和Means 于20世紀30年代提出。Ross（1973）將委托代理理論的概念從企業(yè)擴展到其他組織，形成一般化的理論。委托代理理論認為，委托人將某項工作委托給代理人，但委托人和代理人的目標并不一致，委托人追求的是財富最大化，而代理人追求的卻是收入、消費和閑暇時間等利己目標，有時甚至罔顧委托人利益。委托人和代理人之間的信息不對稱是產生代理問題的主要原因。委托代理理論主要研究在利益沖突和信息不對稱的情況下，如何設計激勵機制，促使代理人按照委托人的目標努力工作。委托代理問題在社會中普遍存在，如企業(yè)股東與職業(yè)經理人、原（被）告與律師、社會公眾與政府等，財政預算管理是委托代理理論應用的一個主要方向。

（二）公共選擇理論

公共選擇理論又稱新政治經濟學，是一門介于經濟學和政治學之間的交叉學科，是20世紀40年代在西方經濟學界逐步產生和發(fā)展起來的新理論。

公共選擇理論以完全理性為基礎，認為政治決策的參與者同私人經濟的個人一樣，都是理性選擇的經濟人，個人做經濟決策和政治決策時的反應相同，都是通過自己所擁有的資源進行整合，以最小成本獲得最大利益。公共選擇理論通過解釋個人的偏好與政府公共選擇的關系，以微觀經濟學的基本假設（尤其是理性人假設）、原理和方法作為分析工具，來研究政府行為。

（三）新公共管理理論

新公共管理理論起源于20世紀80年代的英國，主張融合西方經濟學、工商管理學、政治學和社會學的理論和研究方法來指導公共部門管理，以尋求建立健全高效率、高質量、低成本、應變力強的責任機制。新公共管理理論強調政府是以人為本的服務提供者，要加強績效控制，重視提升政府公共服務的效率和質量，強調政府的責任和績效。

新公共管理理論在西方經濟學領域的相關理論著作紛繁多樣，學者們對新公共管理的內涵進行了不同的界定。Hood（1991）強調明確的責任制、產出導向和績效評估，建議引入市場機制以改善公共管理。Barzelay（1992）通過分析突破官僚制的必要性和緊迫性，提出公共管理應重視服務質量和顧客滿意度，從而建立科學、高效的政府體制。

近年來，我國學術界對高校預算績效管理展開了深入研究。葛洪朋等（2014）認為，高校預算績效管理應以戰(zhàn)略目標為引領，通過對戰(zhàn)略目標和指標進行分解，為之配備相應的資源。曹富蘭和駱艷（2016）從編制預算績效、設計預算績效指標、建設信息系統(tǒng)、開展績效考評、結果應用等方面探索高校預算績效制度改革的方法和途徑。唐大鵬和吳佳美（2019）從高校預算編制環(huán)節(jié)、預算執(zhí)行環(huán)節(jié)、績效評價環(huán)節(jié)出發(fā)，構建適應高校預算績效管理的內部控制體系。夏丹（2020）圍繞高校的基本職能，運用關鍵績效指標法（KPI）設計高校評價指標，運用層次分析法（AHP）構建高校預算績效評價模型。

三、加強高校預算績效管理的意義

加強預算績效管理，可以強化預算績效管理的結果導向，促進高?？茖W合理配置資源，提高有限財政資金的使用效率。近年來，受減稅降費政策和中美貿易摩擦等因素的多重影響，特別是今年受新冠肺炎疫情影響，國家財政收入壓力進一步加大，財力難有增量。同時，各行業(yè)各領域對財政資金的需求保持旺盛，預算安排“緊平衡”的特征將會持續(xù)并進一步加劇，財政收支矛盾突出。高校為深入貫徹黨的十九大精神和全國教育大會精神，全面深化教育領域綜合改革，保障各項改革任務如期完成，必須有充足的資金作為保障。因此，在財政壓力不斷增大、教育改革力度不斷向前推進的新形勢下，高校應當主動結合新形勢和政策的變化，進一步加強預算績效管理的科學化水平，有效緩解財政收支緊張的矛盾，提高財政資金使用效益。

加強預算績效管理，可以促使高校從重分配、重預算向重管理、重績效轉變，強化高校的支出責任意識，提高財政資金使用效益，優(yōu)化資源配置，也有利于高校充分發(fā)揮自主權，提高管理效率，完善高校治理體系，提升高等教育公共產品服務質量，辦讓人民滿意的教育。

四、高校預算績效管理的現狀

（一）基本情況

為了解預算績效管理在上海市屬高校的實施情況，筆者向上海市30所地方公辦高校發(fā)放30 份調查問卷，回收有效調查問卷29 份。

上海市30所地方公辦高校中，共有本科院校23所，高職高專院校7所，學生總數約35萬。目前，財政資金仍然是高校建設和發(fā)展的重要財力保障和支撐，根據2018年部門決算信息公開數據①上海市人民政府網（http://www.shanghai.gov.cn）。，在上海30所地方公辦高校的經費總收入中，財政撥款收入約占70%。其中，2所高校財政撥款收入占學校經費總收入的25%～50%，17所占比在50%（含）～75%，11所占比在75%（含）以上。

調查問卷統(tǒng)計結果顯示，68.97%的高校已有專門的預算績效管理制度或者涵蓋績效管理的預算管理制度，31.03%的高校暫無預算績效管理相關制度；82.76%的高校較重視預算績效管理工作，17.24%的高校不夠重視，對預算績效管理工作的執(zhí)行情況很少過問；組織協(xié)調方面，89.66%的高校預算績效管理工作由財務處牽頭，10.34%的高校由其他部門牽頭；信息化建設方面，僅有13.79%的高校建設了專門的預算績效管理信息系統(tǒng)。高校預算績效管理工作實施情況調查統(tǒng)計如圖1所示。

圖1 高校預算績效管理工作實施情況調查統(tǒng)計圖

（二）存在的主要問題

目前，部分上海市屬高校存在預算績效管理效率低下、財政資金使用效益不顯著等現象，給高校管理帶來了挑戰(zhàn)與壓力，也制約了高校的事業(yè)發(fā)展和改革。調查結果表明，高校預算績效管理工作存在的主要問題如下：

1.規(guī)劃導向不足，未形成充分的預算績效責任約束

近幾年，隨著財政改革發(fā)展的要求，高校在部門預算編制中按要求設置了績效指標及目標值，但預算編制中項目部門填報的隨意性比較大，指標填報過于籠統(tǒng)，與學校戰(zhàn)略發(fā)展方向的契合度較低，在實際操作中也沒有嚴格執(zhí)行。各高校尚未牢固樹立正確的績效理念，仍然在一定程度上存在重分配、輕管理，重預算、輕績效的思想。高校使用經費時通常認為只要經費執(zhí)行完畢，報銷時不違背財經紀律，就是很好地完成了項目，對經費的使用效益關注不夠，導致經費盲目投入。

2.職責劃分不明晰，未形成明確的預算績效管理分工

高校預算績效管理機制不暢，分工不明確，導致溝通協(xié)調成本增加，致使預算績效管理工作面臨較大挑戰(zhàn)。預算績效管理改革實施以來，財務部門直接成為預算績效管理的牽頭部門或責任部門，如上海地方公辦高校的預算績效管理工作大多由財務部門牽頭（見圖1）。在預算績效管理實際工作中，業(yè)務管理部門的作用非常關鍵，預算績效管理工作離不開業(yè)務管理部門的配合和支持。然而，業(yè)務管理部門往往認為預算績效管理主要是財務部門的工作，填報績效目標以及開展績效自評價時經常以不懂財務為借口進行推諉，導致工作效率低下。

3.目標設立不合理，未形成有效的預算績效評價方式

本次調研結果中，90%的受調研者認為現有的預算績效指標體系不夠完善，高校預算績效目標設定不合理，雖設定了預算績效目標，但對項目的經濟和社會效益的考核意義不大。部分預算績效評價指標的選取不夠細化、可操作性差，在設計上，資金使用情況等可量化的財務評價指標效用被放大，往往簡單地根據預算執(zhí)行率來判斷經費的使用效益，沒有考慮與高校戰(zhàn)略目標和發(fā)展規(guī)劃密切相關的非財務指標的應用，缺少一套科學、實踐性強的評價指標。

4.過程監(jiān)管不到位，未形成有效的預算績效約束

高校預算管理和績效管理的分離導致部分高校的預算決策到目前為止尚未實現以績效目標為導向，對預算績效的過程監(jiān)管不到位。

編制預算時，雖然近年來零基預算開始逐步推行，但由于零基預算要做大量基礎工作，而且高校仍存在多爭取經費的思想，部分高校依舊延續(xù)傳統(tǒng)的增量預算編制方式，即“基數加增長”來編制預算，沒有統(tǒng)籌考慮外部環(huán)境的變化、高校的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和實際情況，因此編制的預算無法從根源上防止資金使用低效和無效，造成資源浪費。執(zhí)行預算時，高校普遍未采取有效的監(jiān)控制度，注重資金使用而忽視績效管理。部分高校對項目的跟蹤監(jiān)控力度不夠，只抓預算執(zhí)行而對項目的進展不管不問，項目執(zhí)行計劃性不足，有時預算執(zhí)行偏離了預先軌道，卻得不到及時調整。調整預算時，只調整預算未調整項目的績效指標，從而影響后期的預算績效評價結果。

5.結果使用不足，未形成有效的預算績效導向機制

部分高校在全過程預算績效管理工作中未充分利用績效評價結果，激勵約束機制不夠健全，績效評價結果與工作考核脫節(jié)，也未作為下一年度預算安排的重要依據，促進預算管理和考核機制的作用尚未充分體現。

五、新形勢下高校預算績效管理的思考

財政部《預算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》明確指出，應當建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制，實現預算績效管理與預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的有機結合，把績效管理融入預算管理的每一個環(huán)節(jié)，切實用好每一筆資金。基于這一指導思想，筆者提出如下建議。

（一）加強規(guī)劃導向

高校不能將全面實施預算績效管理簡單地看作是應對當前財政收支矛盾、彌補預算缺口的權宜之計，而要將其作為推進預算管理改革創(chuàng)新和高校治理現代化的抓手。

高校應高度重視預算績效管理，并以此為抓手，改進預算管理和資金分配方式，提高資金使用效益，落實“放管服”改革，激發(fā)辦學活力，促進高校內涵發(fā)展，爭創(chuàng)特色發(fā)展、一流發(fā)展。

（二）完善制度建設

高校在相關工作落實過程中要重視建章立制，通過建立健全相關制度，優(yōu)化與完善方案和實施辦法，將績效管理與預算編制兩個環(huán)節(jié)有效結合起來，進一步明確與預算績效管理相關的部門和人員的職責和工作內容。高校應樹立正確的理念，結合日常管理規(guī)章，將有效措施落實在預算績效管理工作中。

（三）加強組織領導

高?？冃Ч芾頉Q不僅僅是財務部門的工作，應由高校主要負責人負責，財務部門協(xié)調，業(yè)務部門、項目人員更是預算績效管理的責任主體。按照誰使用、誰負責的原則，強化預算績效管理問責約束機制，高校主要負責人對整體績效負責，項目責任人對項目預算績效負責。

（四）建立指標體系

高校應逐步建立以定量為主，定量和定性相結合的符合高校戰(zhàn)略目標和發(fā)展規(guī)劃的績效指標體系。指標體系應以高校戰(zhàn)略規(guī)劃為導向，盡量細化量化，注重可行性，并與預算提出的投資額和支出內容相匹配?？筛鶕嶋H情況，將績效指標細化為高校戰(zhàn)略目標完成指標（人才培養(yǎng)、學科建設、隊伍建設、科學研究、社會服務等）、財務管理指標（學?？偸杖搿㈩A算資金到位情況、預算執(zhí)行率、資金使用規(guī)范等）、內部運行質量指標（教育事業(yè)體系、基本建設、設備評價）等，全方位衡量項目的投入產出、經濟效益、社會效益、管理效益、社會影響力等。針對項目特點，還可設置適合項目個性化的指標。

（五）同步預算與績效

在預算決策環(huán)節(jié)，高校應理性決策，以本校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作重點為依據，科學、合理地制定績效目標，從源頭上控制資金低效、無效使用；在預算編制環(huán)節(jié)，完善績效指標體系建設，加強預算編制的科學性和準確性，提高預算編制和績效目標的匹配度；在預算審核環(huán)節(jié)，加強對績效目標的審核，重點對績效目標的完整性、規(guī)范性、可行性進行審核，檢查產出和效果與預算的匹配度，對于未按要求設定績效目標或者績效目標審核未通過的，連同項目預算一并退回業(yè)務部門修改完善，直至預算與目標合理匹配并經審核通過；在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，除抓預算執(zhí)行外，應實時監(jiān)控績效目標實現程度，發(fā)現問題或出現偏差時應及時調整方案，防止資金閑置和資源浪費。

（六）充分利用結果

績效評價結果可以應用在績效結果問責、預算資金配置、績效工資分配方案等方面，幫助改進高校事業(yè)管理效果。

高校應逐步建立績效問責機制，對浪費財政資金，項目實施績效低下或者無效的，對項目責任人進行追責；屬于重大項目的，應對重大項目負責人實行終身追責。

高校應建立完善績效報告以及整改情況與預算安排有機結合機制，對績效評價結果較好的項目，預算安排時給予支持和激勵；對績效評價中發(fā)現問題較多、達不到績效目標或評價結果較差的項目，根據情況調減項目預算。

高校應將預算績效管理工作考核結果納入工作目標考核范疇，作為評價部門或者個人工作的重要依據，與績效工資分配方案掛鉤。

（七）推進信息公開

加強預算績效信息公開制度建設，完善績效信息公開機制，逐步擴大政策法規(guī)、績效目標、指標體系、績效報告、評價結果等預算績效管理信息的公開范圍，回應社會關切，接受社會監(jiān)督。

五、結論

實施全面預算績效管理是政府治理方式的深刻改革，是提高國家治理能力和實現國家治理現代化的重要舉措，高校在新的形勢和挑戰(zhàn)下，應結合自身發(fā)展情況，全面建設和完善預算績效管理體系，將提高資金使用效益落到實處，以促進高校事業(yè)發(fā)展。