關(guān)于地方審計?機(jī)關(guān)如何建立免疫系統(tǒng)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的思考

王東生/黑龍江省綏芬河市審計局

關(guān)于地方審計?機(jī)關(guān)如何建立免疫系統(tǒng)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的思考

王東生/黑龍江省綏芬河市審計局

在中國審計學(xué)會第二次理事論壇上，劉家義審計長全面系統(tǒng)地闡述了國家審計作為國家經(jīng)濟(jì)社會“免疫系統(tǒng)”的重要觀點。免疫系統(tǒng)具有三項基本功能：免疫防御、免疫自穩(wěn)、免疫監(jiān)視。從免疫監(jiān)視的角度講，審訂機(jī)關(guān)作為作為經(jīng)濟(jì)社會運行的免疫系統(tǒng)，能夠從制度、體制和機(jī)制方面著手，更加主動地去感受風(fēng)險，充分發(fā)揮預(yù)警機(jī)制。預(yù)警機(jī)制作為一種應(yīng)用系統(tǒng)，在金融業(yè)及企業(yè)管理中已被廣泛應(yīng)用，在評估風(fēng)險，控制風(fēng)險并為使用者事先采取手段提供預(yù)警信息發(fā)揮了重要功能。如何發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)的預(yù)警作用，控制審計風(fēng)險，提高審計質(zhì)量，是審計工作的一個重要方面，本文謹(jǐn)就地方審計機(jī)關(guān)如何建立審計風(fēng)險預(yù)警機(jī)制作初步探討。

一、審計風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的含義

審計風(fēng)險預(yù)警是指地區(qū)審計部門根據(jù)審計結(jié)果和通過履行審計職責(zé)獲得的本地區(qū)各部門及企業(yè)的信息，通過一定的技術(shù)手段，將相關(guān)關(guān)信息的數(shù)據(jù)導(dǎo)入模型，計算其綜合風(fēng)險分值，依據(jù)預(yù)先確定的風(fēng)險等級分級，分別給出正常、藍(lán)色預(yù)警、橙色預(yù)警和紅色預(yù)警信號，并針對預(yù)警信號，決定如何進(jìn)行處理。一個完整的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制包括風(fēng)險識別、風(fēng)險估測和風(fēng)險評價三個大的階段。

風(fēng)險識別是對潛在的各種風(fēng)險進(jìn)行系統(tǒng)的歸類和全面地分析以掌握其性質(zhì)和特征，便于確定哪些風(fēng)險應(yīng)予考慮，同時分析引發(fā)這些風(fēng)險的主要因素和所產(chǎn)生后果的嚴(yán)重性，這個階段是對風(fēng)險進(jìn)行定性分析的基礎(chǔ)性工作，在審計預(yù)警體系的建立中，風(fēng)險識別這項工作由具體的審計項目實施完成，隨著審計報告的出示，對一個審計的項目的風(fēng)險識別也相應(yīng)完成；風(fēng)險估測是通過對所收集的大量資料的研究，運用數(shù)學(xué)工具估計和預(yù)測風(fēng)險發(fā)生的概率和損失幅度，這個階段工作是對風(fēng)險分析的定量化，使整個風(fēng)險管理建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上；風(fēng)險評價是根據(jù)專家判斷的安全指針，來確定風(fēng)險是否需要處理和處理的程度。

二、建立審計預(yù)警機(jī)制的意義

1.消除地方經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，防止風(fēng)險擴(kuò)大。通過審計風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)對對地方經(jīng)濟(jì)運行進(jìn)行早期預(yù)警，使地方政府部門及時采取預(yù)防措施，將風(fēng)險控制在可以接受的水平之內(nèi)，防止風(fēng)險進(jìn)一步發(fā)展和蔓延。若不及時采取措施，地方某個經(jīng)濟(jì)部門運行的部分狀況會進(jìn)一步惡化，增加最終的行政成本，問題嚴(yán)重的還會使部門的風(fēng)險發(fā)展為整個地方經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性風(fēng)險，對整個經(jīng)濟(jì)和社會的正常運行造成嚴(yán)重危害。

2.全面連續(xù)控制審計機(jī)關(guān)風(fēng)險。預(yù)警機(jī)制不僅是對免疫系統(tǒng)為之服務(wù)的地方經(jīng)濟(jì)運行的監(jiān)視，從另一角度講，為防止免疫系統(tǒng)本身出現(xiàn)缺陷，預(yù)警機(jī)制也實現(xiàn)了審計機(jī)關(guān)對審計機(jī)關(guān)自身進(jìn)行監(jiān)控。簡單的說預(yù)警機(jī)制發(fā)出預(yù)警信號，一方面可能是經(jīng)濟(jì)運行主體出現(xiàn)的問題，也可能是免疫系統(tǒng)本身存在問題。從這一角度講，審計機(jī)關(guān)可以通過預(yù)警機(jī)制對作為免疫系統(tǒng)的審計機(jī)關(guān)本身進(jìn)行評價，這種對免疫系統(tǒng)自身的評價甚至可以細(xì)化到每一個審計人員，從而獲得加強(qiáng)免疫系統(tǒng)自身的意見。

3.建立監(jiān)探體系。通過預(yù)警機(jī)制建立包括微觀監(jiān)控和宏觀監(jiān)控體系。微觀監(jiān)控指對單個被審計個體的監(jiān)控，如一個部門、一個部門領(lǐng)導(dǎo)、某項專項資金、一個項目。宏觀監(jiān)控則針對整個地方經(jīng)濟(jì)運行，應(yīng)利用以往的審計，對所在地區(qū)審計項目進(jìn)行綜合分析，分析違紀(jì)項目的綜合情況，對違紀(jì)問題進(jìn)行分析統(tǒng)計，把握違紀(jì)問題向地方政府或向政府相關(guān)部門進(jìn)行預(yù)警。

4.為審計工作開展提供系統(tǒng)性信息。審計機(jī)關(guān)可以通過預(yù)警機(jī)制獲得提高機(jī)關(guān)運營能力和效率的各種信息，并采取相應(yīng)措施：一是通過預(yù)警機(jī)制的反饋，在年初制訂審計項目計劃提供參考信息，將風(fēng)險較大和加大的部門和項目列為審計項目。二是合理配置審計資源，對風(fēng)險大的項目配備更充足的人員，提供更多的時間，加大審計成本的投入，以期降低風(fēng)險。三是將預(yù)警機(jī)制反饋的部門風(fēng)險信息作為審計確定重要性水平的依據(jù)，對風(fēng)險大的部門和單位應(yīng)適當(dāng)降低重要性水平。

三、審計預(yù)警機(jī)制的建立

（一）審計預(yù)警模型

地方審計機(jī)關(guān)可考慮通過計算機(jī)技術(shù)，建立一套地方審計預(yù)警模型。模型的使用至少應(yīng)包括三個步驟：一是審計項目相關(guān)信息的錄入；二是將審計發(fā)現(xiàn)問題的歸類為預(yù)警風(fēng)險指標(biāo)；三是通過審計問題分析，通過風(fēng)險指標(biāo)的計算提出最終的預(yù)警信號級次，即正常、藍(lán)色、橙色、紅色。以上的三個步驟簡要說即審計項目→預(yù)警指標(biāo)→預(yù)警信號。同時將軟件系統(tǒng)產(chǎn)生的文件進(jìn)行備份，建立有形的審計預(yù)警檔案。

（二）建立預(yù)警體系評價指標(biāo)

預(yù)警系統(tǒng)的建立及有效發(fā)揮作用主要取決于預(yù)警體系評價指標(biāo)的建立，只有通過預(yù)警指標(biāo)，才能對審計項目獲得的信息進(jìn)行加工提煉，最終形成預(yù)警信號。預(yù)警指標(biāo)簡單的說，就是將社會經(jīng)濟(jì)運行在哪些方面出了問題，出了多大的問題指標(biāo)化。作為審計機(jī)關(guān)，發(fā)現(xiàn)的所有可數(shù)量化的問題都可以作為預(yù)警系統(tǒng)指標(biāo)的選擇范圍，如賬外資產(chǎn)、少計少繳稅費等都可以作為預(yù)警指標(biāo)。指標(biāo)的提取還有一個簡單的辦法，就是參照現(xiàn)在的審計統(tǒng)計管理軟件，該軟件在預(yù)算執(zhí)行審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、財務(wù)收支審計、績效審計、投資審計上，都列了不同的違規(guī)違紀(jì)問題種類，如在專項資金審計中，列示了違規(guī)改變計劃和專項資金用途、應(yīng)繳未繳專項資金、虛報冒領(lǐng)等、配套資金不落實等十項違規(guī)行為，地方審計機(jī)關(guān)可以從中提取自己需要的指標(biāo)。

在選用指標(biāo)時，用注意以下問題：一是指標(biāo)應(yīng)具有可獲取性及可操作性。指標(biāo)的可獲取性是建立指標(biāo)體系的前提，選用的預(yù)警體系指標(biāo)必須是通過審計職責(zé)履行可以取得的，非審計職責(zé)范圍內(nèi)的指標(biāo)無法也不能列入審計預(yù)警體系。二是指標(biāo)地區(qū)間應(yīng)具有差異性。各地區(qū)應(yīng)根據(jù)本地實際情況及以年前年的審計情況進(jìn)行匯總，制訂本地區(qū)的預(yù)警體系指示，各地區(qū)不可強(qiáng)求一致。三是指標(biāo)在時間上應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整但相對固定。沒有調(diào)整，風(fēng)險指標(biāo)會相應(yīng)失去實際性。沒有固定，會使各年的指標(biāo)失去可比性。四是指標(biāo)必須和審計發(fā)現(xiàn)的問題一一對應(yīng)，審計發(fā)現(xiàn)的問題在指標(biāo)中均能找到，而且只能是唯一的一

個。四是為保證指標(biāo)量化的準(zhǔn)確，指標(biāo)不能復(fù)合。如擅自變更收費標(biāo)準(zhǔn)，在指標(biāo)中最好直接分為擅自提高收費標(biāo)準(zhǔn)與擅自降低收標(biāo)準(zhǔn)兩項，因為在不同的情況下提高與降低收費標(biāo)準(zhǔn)對地方經(jīng)濟(jì)的運行并不一樣，相應(yīng)的，指標(biāo)中不能幾個項目合列為其他項。

（三）預(yù)警體系的建立

初步設(shè)想，地方審計預(yù)警體系的功能運行程序應(yīng)分為以下步驟：

1.建立預(yù)警體系分系統(tǒng)。審計預(yù)警體系是一個綜合性的系統(tǒng)，應(yīng)將其細(xì)化成子系統(tǒng)。現(xiàn)在地方審計項目大致包括預(yù)算執(zhí)行審計、財務(wù)收支審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、專項資金審計、固定資產(chǎn)投資審計、績效審計，以上類型的劃分幾乎涵蓋了所有的地方經(jīng)濟(jì)資金的運行，而且各有側(cè)重點，審計預(yù)警體系的建立可以進(jìn)行參考，建立相應(yīng)的子系統(tǒng)：預(yù)算執(zhí)行預(yù)警體系、財務(wù)收支預(yù)警體系、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計體系、固定資產(chǎn)投資預(yù)警體系等，在各子系統(tǒng)下又細(xì)分為具體的單位或者項目，如預(yù)算執(zhí)行預(yù)警體細(xì)分到財政收入和財政支出，財務(wù)收支預(yù)警體系細(xì)分到每個單位，投資預(yù)警子系統(tǒng)可細(xì)分到項目類型，最后到具體的項目。每個的細(xì)分對象進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警，匯總形成子系統(tǒng)的風(fēng)險預(yù)警，將子系統(tǒng)的終合后對地方經(jīng)濟(jì)運行整體進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警。

2.指標(biāo)確定。指標(biāo)的確定在上面已作論述，指標(biāo)應(yīng)能使每個審計發(fā)現(xiàn)的問題都能落在具體的指標(biāo)上。

3.系數(shù)換算。指標(biāo)以金額表示，最終換算成重要性水平的倍數(shù)，例如擅自收取費用10000元，重要性水平為1000元，則此問題換算成10。需要注意的是，在不同預(yù)警體系子系統(tǒng)中，必希選用不同的重要性水平，如10000元金額，在一個上億的投資審計項目中可能達(dá)不定到重要性水平，但對于一個縣級政府的機(jī)關(guān)，卻確相當(dāng)于一個部門的經(jīng)費總額。

4.權(quán)重?fù)Q算。在對擅自收取費用確定權(quán)數(shù)，如在整個預(yù)警機(jī)制中設(shè)定權(quán)數(shù)為5%，則在預(yù)警最終的指數(shù)為0.5。

5.將各指標(biāo)的預(yù)警指數(shù)加合，得出該單位的綜合預(yù)警指數(shù)，根據(jù)單位確定的指數(shù)分級確定預(yù)警級別。最終加的預(yù)警指數(shù)在1以上，表明該單位終合指數(shù)已超過正常水平。審計機(jī)關(guān)可以考慮根據(jù)不同的預(yù)警指數(shù)賦予不同的預(yù)警信號。如預(yù)警指數(shù)在1-5，發(fā)出藍(lán)色預(yù)警；5-10，發(fā)出橙色預(yù)警；10以上，發(fā)現(xiàn)紅色預(yù)警。

6.風(fēng)險預(yù)警體系的修正。有時并不需要調(diào)動前述的相應(yīng)程序，某一單獨情況，可直接啟動預(yù)警系統(tǒng)，如收到有關(guān)群眾的舉報，可直接對一個單位進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警。

（四）在確定預(yù)警級別建議注意以下問題

1.各年間對指標(biāo)的評價應(yīng)有區(qū)別。同一問題在同一單位重復(fù)出現(xiàn)，在權(quán)數(shù)上應(yīng)相應(yīng)增加。

2.必須注意單計單位違紀(jì)問題上的主觀態(tài)度。對故意和過失兩種不同的心理狀態(tài)，計算時區(qū)別對待。同時注意是個人問題還是管理性、機(jī)制性、政策性問題，合理進(jìn)行歸責(zé)。

3.審計預(yù)警體系必須與其他部門及民眾的溝通。如注意檢察院、紀(jì)檢監(jiān)察部門的調(diào)查及結(jié)論、有關(guān)人員的信訪等。

四、審計預(yù)警機(jī)制的風(fēng)險評價與處理

審計預(yù)警系統(tǒng)最終產(chǎn)生三種預(yù)警信號，即地方經(jīng)濟(jì)運行、子系統(tǒng)運行、具體單位或項目三個層次，審計機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)預(yù)警信號，作出相應(yīng)決策。

1.經(jīng)濟(jì)運行主體的處理。審計預(yù)警體系從建立到指標(biāo)的選擇最終的目的都是為提供監(jiān)控信息。當(dāng)預(yù)警體系發(fā)出預(yù)警信號后，審計部門應(yīng)及時地方政府及有關(guān)部門進(jìn)行預(yù)警，反饋預(yù)警信息，以供經(jīng)濟(jì)主體采取相應(yīng)行為。

2.審計機(jī)關(guān)對預(yù)警信號的處理。

（1）以預(yù)預(yù)警機(jī)制作為審計機(jī)關(guān)年度項目計劃的依據(jù)。對達(dá)到危險級別的審計單位應(yīng)列入年度審計項目計劃。

（2）合理分配審計資源。在審計人員的配置上，對預(yù)警級別高的單位，有理由認(rèn)為其存在較高的固有風(fēng)險及控制風(fēng)險，相應(yīng)應(yīng)通過審計人員的配備通過降低檢查風(fēng)險來降低審計風(fēng)險。

（3）指導(dǎo)審計方案的制訂。對預(yù)警單位的以前年度的預(yù)警指標(biāo)進(jìn)行分析，適當(dāng)分配時間資源。

（4）對經(jīng)常性的多單位在預(yù)警體系中出現(xiàn)的問題，可考慮向本級政府建議，組成聯(lián)合調(diào)查組，通過檢查揭示問題原因，予以糾正。

五、輔助體系的建立

經(jīng)濟(jì)事項由具體的人員來完成，在每一個違規(guī)事項中，最終的責(zé)任者都是行為人。個人以為，有必要建立法人代表及財務(wù)人員審計附屬檔案，根據(jù)歷來的審計結(jié)果對其也相應(yīng)進(jìn)行財務(wù)風(fēng)險評估，作為預(yù)警體系的輔助體系。在法人代表及會計人員在不同單位之間人員流動的前提下，進(jìn)行動態(tài)監(jiān)探。當(dāng)高風(fēng)險人員進(jìn)入預(yù)警的行業(yè)或者單位時，應(yīng)及時提出預(yù)警。

六、審計預(yù)警機(jī)制的正確理解

預(yù)警機(jī)制屬于一種模糊的系統(tǒng)，這取決于以下因素：

一是指標(biāo)的選擇依賴于以前年度的審計結(jié)果，而這種審計結(jié)果的全面性與合理性并不一定存在。

二是指標(biāo)的技術(shù)量化過程，對指標(biāo)權(quán)數(shù)選擇及權(quán)數(shù)的確定取決于具體的操作者。

三是所建立的預(yù)警信號等級是區(qū)間而不是定值

基于以上的因素，預(yù)警機(jī)制作為審計部門內(nèi)部一種指導(dǎo)審計實踐的工具，最主要的是為審計部門提供審計指導(dǎo)，引導(dǎo)其合理性的懷疑的方面，正確對審計風(fēng)險及重要性水平進(jìn)行評估，不能作為一種結(jié)論性的證據(jù)。

七、建立預(yù)警機(jī)制的對審計工作的現(xiàn)實意義

1.實現(xiàn)審計結(jié)果應(yīng)用主體地位的提升。作為審計結(jié)果的應(yīng)用，對審計機(jī)關(guān)來說一般是審計小組作為主體，如審計小組根據(jù)自己的需要來查閱審計檔案。建立預(yù)警體系，由審計機(jī)關(guān)作為主體來建立預(yù)警機(jī)制可以將以前年度的審計情況及結(jié)果予以綜合，為地方政府及各部門提供經(jīng)加工過的審計信息，在審計結(jié)果的應(yīng)用上實現(xiàn)了主體上層次的提升。

2.實現(xiàn)審計結(jié)果應(yīng)用范圍由審計報告向其他方式的擴(kuò)展。審計機(jī)關(guān)向地方政府及被審計對象提供審計結(jié)果的主要手段是審計報告，從來原來的審計功能來講，審計報告可以顯示審計機(jī)關(guān)的工作成果。但如果將審計機(jī)關(guān)作為經(jīng)濟(jì)運行的免疫系統(tǒng)，單純的審計報告并不能保證審計機(jī)關(guān)發(fā)揮職能，審計機(jī)關(guān)應(yīng)提供更進(jìn)一步的審計成果和綜合服務(wù)，通過預(yù)警機(jī)制，擴(kuò)大了審計提供成果的方式和手段。

3.實現(xiàn)風(fēng)險監(jiān)控由單個項目的風(fēng)險向整體審計項目的過渡。很明顯，審計預(yù)警信號是綜合了不同的審計項目然后匯總成子系統(tǒng)，通過子系統(tǒng)最終形成地方經(jīng)濟(jì)運行預(yù)警信號，實現(xiàn)了由對單個項目風(fēng)險監(jiān)測到對整體風(fēng)險監(jiān)測的擴(kuò)展。