基于網(wǎng)絡層次分析法的高校政府采購績效評價研究

劉 超，李 晉，徐鵬飛

（北京理工大學 計劃財務部，北京 100081）

隨著高?！半p一流”戰(zhàn)略的實施，我國各級財政對高等教育事業(yè)撥款日趨增多，高校政府采購體量日益龐大，在高校中實施政府采購績效管理意義深遠。完善的績效評價體系是績效管理的基礎和前提，建立一個高效、科學、合理的高校政府采購績效評價體系是全面實施績效管理的首要工作。

基于此，國內(nèi)眾多學者開展了高校政府采購績效評價相關研究。北京師范大學高虹等[1]介紹了適用于高校政府采購績效評價的平衡計分卡法、層次分析法、杜邦分析法等方法，提出了以經(jīng)濟性、效率性、有效性為主的評價體系，并利用層次分析法分析各指標權重。長沙理工大學鄧智文[2]運用平衡計分卡理論，設計了以財務指標、客戶指標、內(nèi)部業(yè)務流程、學習與發(fā)展為主的評價體系，提出了評價時的注意事項。華僑大學洪文凱等[3]從經(jīng)濟效益、采購后續(xù)影響效益、制度完善程度三方面入手，利用層析分析法建立了高校政府采購績效評價體系，著重解決評價體系中的“五輕”問題。然而，目前已有研究大多假設評價體系內(nèi)各指標間相互獨立，但為保證整個績效評價體系的科學性、全面性，實際操作上往往選用數(shù)量較多、涉及政府采購各個方面的評價指標，指標間一般具有復雜的相互影響關系。為解決這一問題，本文提出了以經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平合法性、社會性、發(fā)展性為指標，貫穿采購活動全流程的績效評價體系，并基于網(wǎng)絡層次分析法（ANP）建立了評價模型，將各評價指標間關系用網(wǎng)絡結構形式展現(xiàn)，更符合高校政府采購績效評價體系的實際情況。

1 評價體系與模型構建

1.1 網(wǎng)絡層次分析法簡介

20 世紀70 年代，美國運籌學家Saaty 提出層次分析法，將復雜問題分解為若干層次和若干因素，在各因素之間進行簡單的比較和計算，得出不同方案權重，為最佳方案的選擇提供依據(jù)[4]。在層次分析法中，層次結構之間及構成層次結構的元素之間是相互孤立的，僅適用于元素間不存在相互影響關系的方案，具有局限性。為解決這一問題，Saaty 在層次分析法基礎上提出了網(wǎng)絡層次分析法，將分析問題系統(tǒng)劃分為控制層和網(wǎng)絡層兩部分，控制層由決策目標、準則、子準則組成，各準則相互獨立且僅受目標支配，網(wǎng)絡層由控制層所控元素組成，并按一定分類組成多個元素組，元素及元素組之間存在相關性[5]。與層次分析法相比，網(wǎng)絡層次分析法適用于解決同層指標內(nèi)部存在循環(huán)或依靠性反饋作用的復雜系統(tǒng)決策或評價問題。

1.2 評價指標的確定

政府采購制度的核心在于節(jié)約財政支出并預防腐敗，在經(jīng)濟社會發(fā)展中調(diào)控市場方向，以實現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務供給質(zhì)量和效率的融合，提高公民幸福指數(shù)[6]。除政府采購通用特征外，高校政府采購還具有采購需求量大、采購項目繁雜、時效性強、科技含量高等自身特點，其績效評價基本價值取向定位于效率、秩序、公平和民主[1]。本文通過文獻查閱、專家問卷調(diào)查方式，從政府采購制度設置初衷出發(fā)，結合高校政府采購實際情況，基于網(wǎng)絡層次分析法建立覆蓋采購前期論證、采購過程實施、采購效果評價的采購全流程評價指標體系，選取經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平合法性、社會性、發(fā)展性為網(wǎng)絡層一級評價指標，根據(jù)一級評價指標確定采購資金節(jié)支率等24 個網(wǎng)絡層二級評價指標[7-8]，建立如圖1 所示的績效評價指標體系框架。

圖1 高校政府采購績效評價指標體系框架

1.2.1 經(jīng)濟性指標A

一切經(jīng)濟活動都應考慮成本和收益，政府采購作為我國經(jīng)濟活動的重要組成部分，其目標之一是提高資金的使用效益，因此需評價衡量其經(jīng)濟效益。政府采購使用的是公共性財政資金，資金節(jié)支率通常為經(jīng)濟指標的評價重點，但單純追求資金的節(jié)約是片面的，無法滿足社會經(jīng)濟發(fā)展及政府采購功能轉變的需要，還應綜合其他指標給出合理評價。

選取采購資金節(jié)支率A1、集中采購率A2、單位采購成本節(jié)資額A3、人均采購成本A4 作為二級評價指標，均為定量指標。其中，單位采購成本節(jié)資額A3=(∑采購預算金額-∑實際采購金額)/∑采購環(huán)節(jié)費用支出，反映采購活動節(jié)約資金與消耗成本的比例；人均采購成本A4=(∑采購人員薪酬+∑采購部門經(jīng)費)/∑采購人員數(shù)量，反映采購人力成本。

1.2.2 效率性指標B

高校政府采購專業(yè)性強、時效性要求高，常需采購大量科研儀器設備。為保證科研工作的連續(xù)性及前瞻性，往往要在較短的時間內(nèi)完成采購任務，因此采購效率是一項非常重要的評價指標。

選取采購預算完成率B1、采購預算執(zhí)行進度合理程度B2、人均采購額B3、人均采購項目數(shù)量B4、平均采購周期B5、流標廢標率B6 作為二級評價指標。其中，采購預算執(zhí)行進度合理程度B2 為定性指標，反映年度內(nèi)各時間節(jié)點預算執(zhí)行完成情況，其余為定量指標。采購項目應在年度內(nèi)合理分配，保證預算執(zhí)行穩(wěn)步、有序推進，避免出現(xiàn)年底追趕預算執(zhí)行過于集中的現(xiàn)象。

1.2.3 效果性指標C

效果性是指開展政府采購最終達到預期目標、效果的程度，是對資金使用價值進行衡量的指標，是績效評價體系的核心。高校采購部門的工作目標是為全校使用者提供采購服務，最終目的是追求采購結果的有效性，使用者的評價反饋能綜合反映采購工作的整體情況，具有重要意義。此外，還應考慮供應商等所有利益相關者，實現(xiàn)全面系統(tǒng)的評價。

選取供應商質(zhì)疑投訴率C1、采購需求合理程度C2、質(zhì)量合格率C3、采購活動用戶滿意程度C4、售后服務滿意程度C5 作為二級評價指標。其中，采購需求合理程度C2、采購活動用戶滿意程度C4、售后服務滿意程度C5 為定性指標，其余為定量指標。

1.2.4 公平合法性指標D

公開、公平、公正是政府采購活動的基本原則，此項指標反映了采購活動是否嚴格依法、依規(guī)、規(guī)范進行。完善的制度是采購活動順利進行、實現(xiàn)預期效果的重要保障，只有具備完善的制度體系，參與采購的人員才能有法可依，采購的各個環(huán)節(jié)才能規(guī)范、準確，才能有效遏制暗箱操作和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

選取采購相關制度完善程度D1、采購流程規(guī)范性D2、采購公告發(fā)布率D3，違規(guī)采購率D4 作為二級評價指標。其中，采購相關制度完善程度D1、采購流程規(guī)范性D2 為定性指標，其余為定量指標。

1.2.5 社會性指標E

關于政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展，采購國產(chǎn)、環(huán)保產(chǎn)品，國家已出臺鼓勵和強制政策。此項指標是高校執(zhí)行政府采購政策情況和對政府采購實現(xiàn)宏觀調(diào)控、促進社會發(fā)展效果的重要反饋。

選取采購國產(chǎn)貨物比率E1、采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品比率E2、中小企業(yè)成交比率E3 作為二級評價指標，均為定量指標。

1.2.6 發(fā)展性指標F

除現(xiàn)有執(zhí)行效果，績效評價體系中還應考慮采購工作的長期發(fā)展，包括人員和軟硬件投入等。采購人員是采購活動的重要參與者，加強培訓能使其熟悉法律法規(guī)，提高業(yè)務能力，進而推進采購活動高效、高質(zhì)開展。加強信息化建設，能有效提高采購效率，促進流程規(guī)范，是推動政府采購長遠發(fā)展的重要手段。

選取人均培訓場次F1、采購信息化建設程度F2作為二級評價指標，其中，人均培訓場次F1 為定量指標，采購信息化建設程度F2 為定性指標。

1.3 評價指標關聯(lián)性分析

邀請政府采購領域10 名專家，采用專家評議法確定高校政府采購績效評價體系中網(wǎng)絡層各指標間相互聯(lián)系，得出的高校政府采購績效評價體系指標及其關聯(lián)性如表1 所示。

表1 高校政府采購績效評價體系指標及其關聯(lián)性

1.4 評價模型的建立

圖2 高校政府采購績效評價體系網(wǎng)絡層次分析法結構示模型

根據(jù)評價指標及其關聯(lián)性，建立如圖2 所示高校政府采購績效評價體系網(wǎng)絡層次分析法結構模型。在控制層中僅設置高校政府采購績效評價為決策目標，未進行準則層設置，將其視為唯一準則。網(wǎng)絡層包括6 個指標組，分別為經(jīng)濟性指標A、效率性指標B、效果性指標C、公平合法性指標D、社會性指標E、發(fā)展性指標F，組內(nèi)及組間指標存在相關性。

2 評價模型求解與分析

2.1 評價指標權重計算

選用SuperDecisions 軟件進行高校政府采購績效評價體系指標權重計算[9-10]，根據(jù)圖2 搭建的評價模型和表1 建立的指標間關系形成判斷矩陣。采用Satty教授提出的“九分法”對存在相關性的指標間重要程度進行評價，設置相關問卷并邀請政府采購領域10名專家參與問卷調(diào)查，取各問卷平均值作為指標間重要性數(shù)值錄入軟件判斷矩陣中，進行一致性檢驗。經(jīng)檢驗，所有判斷矩陣一致性檢驗系數(shù)小于0.1，判斷矩陣一致性程度在可接受范圍內(nèi)。

根據(jù)判斷矩陣構造歸一化特征向量，匯總得到未加權超矩陣。將未加權超矩陣與判斷矩陣構造的權重矩陣相乘得加權超矩陣。對加權超矩陣進行穩(wěn)定性處理，得到極限超矩陣。極限超矩陣中每行相同數(shù)字即為該行指標的全局權重[11]。評價指標權重計算過程由SuperDecisions 軟件完成，表2 為計算所得高校政府采購績效評價體系的各評價指標權重。

2.2 權重結果分析

根據(jù)表3 結果，在6 個一級評價指標中，公平合法性指標D 權重高達0.562 2，表明公開、公平、公正和誠實信用是高校政府采購的核心，也是必須堅持的原則。效果性指標C 和經(jīng)濟性指標A 權重位列第二、三名，分別為0.156 0 和0.119 1，表明在保證公平合法的前提下，高校政府采購要充分考慮目標、效果、成本與收益，提高資金使用效益。

與一級評價指標相呼應，在24 個二級評價指標中，采購相關制度完善程度D1、違規(guī)采購率D4、采購流程規(guī)范性D2、采購滿意程度C4、采購資金節(jié)支率A1 權重位列前五名，分別為0.231 7、0.181 0、0.131 3、0.131 4、0.079 1。表明建立完善的高校政府采購體系應從制度建設入手，依法依規(guī)采購，加強流程監(jiān)管，在滿足用戶需求的前提下提高資金節(jié)支率，采購優(yōu)質(zhì)低價產(chǎn)品。

在經(jīng)濟性指標A 中，采購資金節(jié)支率A1 相對權重最高，為0.664 2，表明采購資金節(jié)約程度是提高資金使用效益的關鍵因素。在效果性指標C 中，采購活動用戶滿意程度C4 相對權重最高，為0.842 0，表明用戶滿意程度在很大程度上反映了采購是否達到了預期目標。因部分節(jié)能效果顯著、性能比較成熟的產(chǎn)品列入政府強制采購的節(jié)能產(chǎn)品清單中，應按規(guī)定嚴格執(zhí)行。在社會性指標E 中，采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品比率E2相對權重達到了0.636 8。人均培訓場次F1 在發(fā)展性指標F 中占據(jù)0.915 9 的相對權重，表明采購人員經(jīng)常參加業(yè)務培訓有利于采購工作的長遠發(fā)展。

表2 高校政府采購績效評價體系的指標權重

3 評價結果應用

采用本文建立的績效評價體系對X 高校2019 年政府采購工作進行評價。X 高校已成立獨立的采購部門，下設貨物與服務招標采購室、工程招標采購室，共有6 名采購管理人員，負責納入學校采購范圍的貨物、工程和服務項目采購工作。2019 年，X 高校共完成政府采購項目413 場，預算金額7.32 億元，采購金額6.67 億元，預算完成率91.1%，并按規(guī)定將集中采購目錄內(nèi)項目委托集中采購機構代理采購。為防范采購風險，X 高校建立了較完善的采購管理制度體系，形成了采購項目內(nèi)部審批機制，除涉密項目外，所有政府分散采購項目均發(fā)布采購公告。

將各定量指標數(shù)值和定性指標基本情況反饋至政府采購領域10 名專家，由專家進行百分制評分。匯總各專家評分取均值，根據(jù)各指標權重計算加權得分，結果如表3 所示。

將各二級指標加權分求和得到X 高校政府采購績效評價綜合成績91.853 分，達到了優(yōu)秀水平。綜合分析一級指標得分，X 高校在權重較高的公平合法性指標D 及效果性指標C 方面表現(xiàn)出色，抓住了高校政府采購工作的核心，但在發(fā)展性指標F 上還需進一步完善。

表3 X 高校2019 年政府采購評價指標得分

效率性指標B 方面，盡管X 高校2019 年采購預算完成率達到97.34%，但29.39%的項目集中于12 月完成，年度內(nèi)項目分配極不合理，下一步應由采購部門聯(lián)合經(jīng)費管理部門、財務部門加強與用戶的溝通，合理制定采購計劃，經(jīng)費落實后盡快開展采購活動；同時，X 高校人均采購項目數(shù)量及人均采購額較高，應適當增加采購管理人員數(shù)量，保證采購時效和質(zhì)量。效果性指標C 方面，X 高校用戶應進一步加強市場調(diào)研，提高采購需求合理程度，采購優(yōu)質(zhì)低價產(chǎn)品；采購管理部門可出臺與采購需求論證相關的規(guī)章制度，加強監(jiān)管。公平合法性指標D 方面，X 高校采購部門要以0 違規(guī)采購率為目標，確保采購工作合法合規(guī)。社會性指標E 方面，X 高校應增加國產(chǎn)貨物及節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購，加強對中小企業(yè)的優(yōu)惠力度。發(fā)展性指標F 方面，X 高校應適當增加采購人員培訓場次，使其不斷交流、學習，提高業(yè)務能力，同時進一步加強信息化建設，建立互聯(lián)網(wǎng)模式下采購管理體系，讓信息多跑路，師生少跑腿。

績效評價結果可反饋至高校預算、科研、財務等部門及上級主管部門作為本年度資金完成情況總結及下年度采購目標設定的依據(jù)，以建立獎懲結合的資金分配體系及管理制度。同時，高校采購部門應加強對績效評價結果的分析，針對績效評價過程中暴露出的問題，及時采取措施，最大限度發(fā)揮績效評價的監(jiān)管功能。

4 結語

本文基于網(wǎng)絡層次分析法建立了一套高校政府采購績效評價體系，對評價指標進行了合理設置，明確了各指標之間的聯(lián)系，計算了指標權重，并將該體系運用于評價X 高校政府采購工作中，提出合理的改進建議，為提升高校采購管理水平提供了借鑒。