淺談退耕還林的績效、問題與對策

作者簡介：趙曉麗（1974.11-），女，云南昆明人，大專，林業(yè)工程師，研究方向：森林培育。

摘 要： 退耕還林是黨中央、國務院為改善生態(tài)環(huán)境作出的重要決策。這既有利于現(xiàn)在，也有利于未來的生態(tài)林業(yè)建設項目。這個項目具有政策性強、規(guī)模大、周期長等特點。在我國已經實施多年，取得了顯著的生態(tài)、經濟、和社會效益，建設是前提，鞏固是保障，做好其成果的鞏固工作，分析其工作開展中所面臨的問題，并在此基礎上提出發(fā)展對策，是事關退耕還林成敗的關鍵所在。

關鍵詞： 退耕還林;持續(xù)發(fā)展;解決對策

【中圖分類號】S721 【文獻標識碼】C 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.25.264

1 退耕還林的概述

1.1 退耕還林政策的主要內容

退耕還林是政府在比較和分析成本和效益的基礎上，指導和運用退耕還林措施，優(yōu)化土地資源配置。退耕還林和生態(tài)環(huán)境再建也是我國環(huán)境建設的新措施，也是我國發(fā)展戰(zhàn)略的出發(fā)點。實施耕地恢復森林的重點地區(qū)是西部地區(qū)，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)地位重要，中部地區(qū)水土流失嚴重，風沙受害較大的東方。在這些地區(qū)，對于傾斜25度以上且不適合農業(yè)的耕地，必須逐漸停止耕種，重新植樹造林，恢復植被。

1.2 退耕還林的目標

主要政策目標可概括如下：（1） 恢復西部森林生態(tài)系統(tǒng)，特別是長江中上游、黃河流域。（2）促進貧困地區(qū)農民增收，實現(xiàn)脫貧致富;（3）促進貧困地區(qū)農民收入優(yōu)化分配農村生產要素，包括農村勞動力轉移、農村產業(yè)結構調整和地方經濟加速發(fā)展。（4）減少我國糧食結構性剩余損失。退耕還林作為我國最大的生態(tài)建設工程，其根本的目的是控制水土流失，改善環(huán)境，追求長期的生態(tài)效益和社會效益，最終實現(xiàn)經濟可持續(xù)發(fā)展社會。

2 退耕還林的效益分析

2.1 生態(tài)效益

國家實行退耕還林的主要目的是恢復和改善日益惡化的生態(tài)環(huán)境，生態(tài)效益是其物質基礎，沒有生態(tài)效益，也就失去了退耕還林政策的價值和意義。所以退耕還林的生態(tài)效益遠高于其它效益。水土流失和風沙造成的損失減少了。自然災害的發(fā)生頻率逐年下降，生態(tài)環(huán)境得到了改善。退耕還林的生態(tài)效益主要包括涵養(yǎng)水源效益、水土保持效益、固碳供氧效益、生態(tài)系統(tǒng)恢復效益、調節(jié)氣候、森林游憩和保護生物多樣性效益等。

2.2 經濟效益

雖然經濟效益不是退耕還林的主要目的，但是退耕還林可以帶來經濟效益。這不僅是森林植被產生巨大的生態(tài)效益，退耕還林的經濟效益還包括經濟林、果樹、林副產品等以森林資源為原料的產品的全部收入。森林公園和森林旅游等收入和國民經濟收入的增加，產業(yè)結構的調整和環(huán)境的改善增加了農民的收入。通過調整產業(yè)結構，地方政府發(fā)展了特色經濟林，提高了農業(yè)產業(yè)化水平，促進了農村經濟的發(fā)展。

3 退耕還林的成本分析

3.1 政策性成本

退耕還林以政府為主導，通過退耕還林的經濟補償，退耕還林政策的成本是政府實施的，包括種苗補助金、生活補助金、糧食補助金等;基礎設施成本，包括科技支援費、種子基礎設施建設費、糧食運輸?shù)?隱形成本，包括各級政府用于宣傳動員的支出。耕地減少，農業(yè)稅收減少了。組織和調整政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督、檢查和驗收費用。

3.2 直接成本

直接成本包括造林生產成本和造林直接經濟損失。農民們的第一個主要是伏筆治療的費用，退耕還林領域的管理和保護。農田是農民生存的基本經濟來源和物質保障。退耕還林，不僅農民的生產利益受到損害，在農民原有的生產過程中產生的燒火桔桿、養(yǎng)畜飼料、間接的經濟作物收入也因退耕還林相應消失。

4 提高退耕還林績效的政策建議

4.1 建立和完善退耕還林經濟補償機制

為了實現(xiàn)退耕還林的既定目標，必須保證經濟補償?shù)挠行ж瀼芈鋵?，而建立和健全退耕還林經濟補償機制是其重要保障措施之一?，F(xiàn)在，建立有效的退耕還林生態(tài)效果補償機制是解決上述問題的最直接有效的手段之一。那個補償?shù)慕Y構，是用籌措退耕還林資金的制度，通過各種各樣的路線，有效地補償項目的發(fā)起人的結構。生態(tài)恢復本身主要是一種公益事業(yè)，必須依靠全社會的資金投入來維持。按照“誰受益，誰補償，誰投入”的原則，根據我國當前的實際情況，應該建立投資主體多元化和投資方式多樣化的投入機制。首先，應建立國家、區(qū)域、地方，還有國際社會援助的多層次的經濟補償制度，國家主要以財政撥款、財政轉移支付、銀行貸款、發(fā)行國債等給予了補助、支持。其次，可通過產權補償、生態(tài)移民補償及后續(xù)補償來實現(xiàn)多元化的經濟補償。產權補償，是以明晰農戶對其所種林產權的方式，對農民退耕還林予以制度上的補償?？傊⒑徒∪鄬哟蔚慕洕a償制度，充分利用全社會的力量來為退耕還林經濟補償提供可靠的保證，才能保持退耕還林經濟補償穩(wěn)定和持久，生態(tài)環(huán)境改善的目標才能最終實現(xiàn)。

4.2 理順各種關系，促進退耕還林目標的順利實現(xiàn)

農民發(fā)展問題的重點是土地問題：耕地還林不僅關系到土地利用的變化，同時也改變了產權土地。產權是一切制度的核心經濟有效的產權制度能給產權主體帶來穩(wěn)定的經濟前景，有效刺激投資活動的人們。明確的財產權是指財產權人從中受益或受苦。也就是說，通過財產權保護來追求自己的利益。

隨著退耕還林的工作越來越深，即使退耕還林也會集中在大戶。如果權力關系不明確，就不能調動林業(yè)大戶的積極性，也不能吸引更多的資金參加項目。因此，理順產權關系是退耕還林的重要內容。

結語：本文認為，“退耕還林”是一個完整的概念，其內涵應予以充分界定系統(tǒng)的。在首先，就目的而言，退耕還林的目的是改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展自然。從過程的角度看，退耕還林實質上是整個社會內部資源配置的過程。轉變土地利用方式，重新配置土地資源，增加生態(tài)資源數(shù)量，促進資源生態(tài)經濟系統(tǒng)合理化進程社交。最后從模式上看，在政府和市場的作用下，恢復和改善生態(tài)環(huán)境的目的應該通過生態(tài)重建來實現(xiàn)，通過規(guī)劃和市場來增強自然實力。

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