政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及防控策略

楊堃

【摘 要】本文分析政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn)類型，提出健全政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)的法規(guī)政策、提高政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)的能力、完善購買行為中主體間的競(jìng)爭(zhēng)與合作機(jī)制、完善政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)的監(jiān)管與評(píng)估機(jī)制、培育政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理文化等多項(xiàng)防控策略。

【關(guān)鍵詞】政府 購買教師培訓(xùn)服務(wù) 風(fēng)險(xiǎn)防控

【中圖分類號(hào)】G ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】0450-9889（2020）06B-0013-03

我國在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，越來越重視為社會(huì)大眾提供公共服務(wù)。為了提高質(zhì)量與效益，政府購買公共服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。教育服務(wù)是政府購買服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它指的是政府用公共財(cái)政向各類社會(huì)組織支付費(fèi)用，通過公開招投標(biāo)并簽訂合同的形式建立契約關(guān)系，借助社會(huì)力量向社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)高效、可選擇的教育服務(wù)。為了提高教師隊(duì)伍整體素質(zhì)，不斷適應(yīng)新時(shí)代教育改革與發(fā)展的需要，加強(qiáng)教師培訓(xùn)顯得尤為重要。因此，政府向高等院校、公辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及社會(huì)力量購買教師培訓(xùn)服務(wù)，成為提供更好公共教育服務(wù)的一種重要手段。

政府對(duì)外購買教師培訓(xùn)服務(wù)固然有很多的優(yōu)點(diǎn)，但也存在風(fēng)險(xiǎn)與缺陷，需要實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理，準(zhǔn)確辨別存在的風(fēng)險(xiǎn)以及發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的核心因素，在此基礎(chǔ)上列出風(fēng)險(xiǎn)細(xì)項(xiàng)清單及防控對(duì)策，以化解風(fēng)險(xiǎn)，提高服務(wù)質(zhì)量。

一、政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn)類型

自教師培訓(xùn)服務(wù)納入政府采購服務(wù)的范圍和內(nèi)容以來，各地在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問題。例如，公開招標(biāo)項(xiàng)目流標(biāo)、承接主體壓低競(jìng)價(jià)改變項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出、服務(wù)提供與項(xiàng)目預(yù)設(shè)有偏差、服務(wù)提供與消費(fèi)主體需求契合性不足、服務(wù)提供競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)失衡、提供服務(wù)質(zhì)量不穩(wěn)定等。

為了能夠科學(xué)地辨別風(fēng)險(xiǎn)，有效合理地防范風(fēng)險(xiǎn)，減少政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，有必要分析探索政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn)。本文按照由政府出資購買教師培訓(xùn)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體與流程，將購買教師培訓(xùn)服務(wù)的工作過程分解成三個(gè)層級(jí)：風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體、子部分以及基本活動(dòng)。在此當(dāng)中，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體包含政府、社會(huì)組織、參訓(xùn)教師以及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，子部分根據(jù)教師培訓(xùn)服務(wù)購買的主要流程包含采購準(zhǔn)備、公開招標(biāo)、投標(biāo)競(jìng)標(biāo)、合同管理、提供服務(wù)、消費(fèi)服務(wù)、評(píng)估以及監(jiān)督。采用 WBS-RBS 法分析各階段中各風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體相關(guān)聯(lián)的風(fēng)險(xiǎn)源，識(shí)別出政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)存在以下主要風(fēng)險(xiǎn)類型。

（一）購買主體風(fēng)險(xiǎn)

政府負(fù)責(zé)購買教師培訓(xùn)服務(wù)的整體規(guī)劃、購買內(nèi)容的計(jì)劃、招標(biāo)文件的擬訂、合同管理、支付資金和監(jiān)督實(shí)施。在整個(gè)購買過程中，政府是中間紐帶和組織者，負(fù)責(zé)收集、研判教師對(duì)培訓(xùn)服務(wù)的需要，同時(shí)又向社會(huì)組織傳遞培訓(xùn)服務(wù)需求，監(jiān)督中標(biāo)的社會(huì)組織提供服務(wù)。政府作為整個(gè)購買活動(dòng)的中心，存在多種潛在的風(fēng)險(xiǎn)。一是政府方面教育行政管理人員的采購、招標(biāo)等工作經(jīng)驗(yàn)較少，對(duì)相關(guān)程序、規(guī)定不夠了解，有可能在采購準(zhǔn)備和招標(biāo)環(huán)節(jié)存在采購能力不足的風(fēng)險(xiǎn)。二是政府和企業(yè)類社會(huì)組織的關(guān)系并不是完全平等的契約關(guān)系，企業(yè)類社會(huì)組織在投標(biāo)中為了競(jìng)爭(zhēng)成功有可能進(jìn)行利益輸送，造成政府部門存在廉政風(fēng)險(xiǎn)。三是政府作為采購方在監(jiān)督評(píng)估環(huán)節(jié)，因受到合同資金支付和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出要求的限制，可能會(huì)向承接教師培訓(xùn)服務(wù)的社會(huì)組織達(dá)成一定的妥協(xié)，可能產(chǎn)生疏于監(jiān)管的道德風(fēng)險(xiǎn)。

（二）承接主體風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前我國能夠提供優(yōu)質(zhì)教師培訓(xùn)服務(wù)的社會(huì)組織主要分為兩類：一類是師范類或能提供教師專項(xiàng)技能提升服務(wù)的高等院校，一類是具有教師培訓(xùn)服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織、企業(yè)機(jī)構(gòu)。從數(shù)量來看，高等院校的參與數(shù)量少于教師培訓(xùn)機(jī)構(gòu);從質(zhì)量來看，高等院校在教育教學(xué)研究方面比教師培訓(xùn)機(jī)構(gòu)更為專業(yè)。在此背景下，承接主體在政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)過程中可能出現(xiàn)以下風(fēng)險(xiǎn)：一是在投標(biāo)競(jìng)標(biāo)環(huán)節(jié)，由于自身性質(zhì)的限制，高校在制作標(biāo)書、商業(yè)運(yùn)作等方面略遜色于教師培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，因此后者比較容易中標(biāo)獲得承接教師培訓(xùn)服務(wù)的機(jī)會(huì)。長(zhǎng)此以往，高校的參與積極性可能會(huì)下降，造成競(jìng)爭(zhēng)失衡的風(fēng)險(xiǎn)。二是在提供服務(wù)方面，由于教師培訓(xùn)服務(wù)機(jī)構(gòu)屬于營利性質(zhì)的企業(yè)、社會(huì)組織，可能因追求利益而壓縮服務(wù)成本，出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量低下的風(fēng)險(xiǎn)。高等院校由于常年以本校資源為提供服務(wù)的來源，容易形成故步自封、培訓(xùn)服務(wù)固化的情況，同樣可能出現(xiàn)提供服務(wù)質(zhì)量低下的風(fēng)險(xiǎn)。三是由于購買主體和承接主體間的關(guān)系在公開招投標(biāo)中為業(yè)主和供應(yīng)商的關(guān)系，供應(yīng)商只能根據(jù)業(yè)主提供的招標(biāo)需求進(jìn)行服務(wù)響應(yīng)，對(duì)教師培訓(xùn)服務(wù)內(nèi)容的具體細(xì)節(jié)和目標(biāo)達(dá)成無法準(zhǔn)確識(shí)別或達(dá)成共識(shí)，可能會(huì)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而帶來風(fēng)險(xiǎn)。

（三）合同管理風(fēng)險(xiǎn)

政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)完成投標(biāo)競(jìng)標(biāo)環(huán)節(jié)，確定中標(biāo)單位后，需要與中標(biāo)單位簽訂合同，以此規(guī)范雙方的行為。政府在制訂合約時(shí)，一定要細(xì)致地制訂采購教師培訓(xùn)服務(wù)的具體內(nèi)容。例如，要求完成的目標(biāo)、日期、資金安排、服務(wù)供需雙邊義務(wù)和接受評(píng)估規(guī)范;嚴(yán)格制訂服務(wù)供需雙方產(chǎn)生違約事件的處理?xiàng)l款，產(chǎn)生爭(zhēng)議問題的解決方案等。在實(shí)際的運(yùn)作中，由于政府對(duì)購買教師培訓(xùn)服務(wù)的項(xiàng)目流程不夠熟練和規(guī)范，以及政策變化等各種特殊原因，都可能導(dǎo)致合同條款產(chǎn)生紕漏，或者出現(xiàn)不規(guī)范的現(xiàn)象。

（四）不完全契約風(fēng)險(xiǎn)

在購買教師培訓(xùn)服務(wù)過程中，交易的雙方很難達(dá)到絕對(duì)的理性，其信息很難實(shí)現(xiàn)絕對(duì)的對(duì)稱，各種不明確因素?zé)o法徹底規(guī)避，由此引起交易雙方的契約不完全，這就導(dǎo)致不完全契約風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

在招標(biāo)流程當(dāng)中，服務(wù)的供給方常常具備信息優(yōu)勢(shì)，而政府部門卻是信息不對(duì)等的弱勢(shì)方。服務(wù)供應(yīng)方在投標(biāo)時(shí)可能會(huì)隱藏部分不利于自己的信息，或虛高響應(yīng)業(yè)主的需求，導(dǎo)致政府非理性選擇的風(fēng)險(xiǎn)。還會(huì)由于信息不對(duì)稱引致合同風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)劇增。

在服務(wù)提供過程中，由于教師培訓(xùn)服務(wù)的購買中多個(gè)主體形成多重委托代理關(guān)系，形成信息傳遞的不對(duì)稱，承接主體沒有完全履行業(yè)主預(yù)定的培訓(xùn)目標(biāo)和培訓(xùn)任務(wù)，雙方的地位并不完全平衡，出現(xiàn)不完全契約的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)在招標(biāo)結(jié)束后，政府因提供培訓(xùn)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到承接主體上，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)形成一定程度的妥協(xié)，造成不完全契約風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

（五）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

政府出資購買教師培訓(xùn)服務(wù)項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)類型有很多種，首先，國家法治不完備—— 委托代理制度尚未完善。當(dāng)前政府出資購買教師培訓(xùn)服務(wù)項(xiàng)目還屬于不斷摸索的早期階段，缺少規(guī)范完備的流程，對(duì)教師培訓(xùn)服務(wù)的購買造成一定的風(fēng)險(xiǎn)。其次，投標(biāo)競(jìng)標(biāo)環(huán)境不佳的風(fēng)險(xiǎn)。在購買教師培訓(xùn)服務(wù)的過程中，如果多個(gè)提供服務(wù)方實(shí)力相當(dāng)，政府有關(guān)部門就可以采取公開招標(biāo)的方式挑選優(yōu)質(zhì)代理方，以此保障教師培訓(xùn)服務(wù)的質(zhì)量。假如政府在挑選優(yōu)質(zhì)服務(wù)供應(yīng)商時(shí)，進(jìn)行競(jìng)標(biāo)的優(yōu)秀單位與組織很少，則會(huì)嚴(yán)重制約政府挑選的范圍和質(zhì)量。最后，政策因素。例如，地方政府為了加快培訓(xùn)實(shí)施進(jìn)度，提前制定招標(biāo)計(jì)劃，而國家及各級(jí)教育部門對(duì)教師培訓(xùn)工作的指導(dǎo)性政策頒布較晚，一旦政策有變，很可能出現(xiàn)已進(jìn)入投標(biāo)競(jìng)標(biāo)環(huán)節(jié)后無法修改招標(biāo)內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)。政策影響的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)還表現(xiàn)在財(cái)政影響方面。指導(dǎo)性政策發(fā)布時(shí)間與財(cái)政下?lián)軐ｍ?xiàng)資金進(jìn)度不匹配，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)一般會(huì)提前下?lián)埽扔谡徺I計(jì)劃之前，如地方政府等政策落定后才開始實(shí)施，其經(jīng)費(fèi)支付進(jìn)度就無法達(dá)到財(cái)政要求。此外，因財(cái)政對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理要求，購買教師培訓(xùn)服務(wù)的業(yè)主為了達(dá)成專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的百分百支出和按時(shí)支出，可能會(huì)對(duì)承接主體的服務(wù)提出質(zhì)量和時(shí)間進(jìn)度等放松要求。

二、購買教師培訓(xùn)服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)策

結(jié)合教育發(fā)展的實(shí)際情況和購買教師培訓(xùn)服務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)，筆者在實(shí)際工作中進(jìn)行深入的思考，尋求防控對(duì)策，力求降低風(fēng)險(xiǎn)，提升教師培訓(xùn)質(zhì)量。

（一）健全政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)的法規(guī)政策

從國家層面上，中央雖然出臺(tái)了政府購買公共服務(wù)的宏觀政策，但還需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)行微觀指導(dǎo)。第一，以《中華人民共和國政府采購法》為根本，對(duì)購買的教師培訓(xùn)服務(wù)內(nèi)容、購買的對(duì)象等內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化說明，建立相應(yīng)的制度規(guī)定，讓地方政府部門能夠在購買教師服務(wù)的過程中有執(zhí)行的依據(jù)。第二，明確界定政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)的范圍、類型、屬性等，或者建議政府部門在選擇購買服務(wù)時(shí)采取什么樣的方式與工具，主要是為了實(shí)現(xiàn)政府獨(dú)立購買和確保競(jìng)爭(zhēng)公平。第三，建立健全購買教師培訓(xùn)服務(wù)的評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制，在購買服務(wù)的前、中、后環(huán)節(jié)都貫穿評(píng)估與監(jiān)督，購買前評(píng)估審核參與競(jìng)標(biāo)的各家單位、機(jī)構(gòu)的資質(zhì)條件、信譽(yù)聲譽(yù)、資金實(shí)力、人力資源等方面;對(duì)承接主體提供服務(wù)的過程進(jìn)行多角度、多方式的監(jiān)督，監(jiān)控合同履行過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，加以規(guī)避;培訓(xùn)項(xiàng)目結(jié)束后通過多方創(chuàng)建合理的績(jī)效評(píng)估體系，對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行有效利用，以此促進(jìn)教師培訓(xùn)服務(wù)質(zhì)量的提升。

（二）提高政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)的能力

政府既是購買教師培訓(xùn)服務(wù)的主要責(zé)任主體，同時(shí)也是該行為中可以主動(dòng)把控風(fēng)險(xiǎn)的核心主體。針對(duì)購買主體風(fēng)險(xiǎn)，一方面政府要強(qiáng)化信念，更新理念。加強(qiáng)對(duì)行政倫理、共同構(gòu)建公共服務(wù)價(jià)值的信念感和責(zé)任感，改變以往通過購買服務(wù)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的想法，明確自己的角色和職責(zé)，既要社政職能分開，又要社政聯(lián)合協(xié)作。另一方面政府還要引導(dǎo)各類教師培訓(xùn)服務(wù)承接主體的健康發(fā)展，通過政府購買行為，充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)各類主體積極承擔(dān)教師培訓(xùn)服務(wù)供給職責(zé)。同時(shí)，政府要和承接主體一起構(gòu)建致力于教師專業(yè)發(fā)展的協(xié)同支持服務(wù)體系。此外，政府要提高專業(yè)人才的業(yè)務(wù)水平，根據(jù)項(xiàng)目需要臨時(shí)跨部門組建人才資源庫，培養(yǎng)專業(yè)管理人員隊(duì)伍，對(duì)政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)做出預(yù)判，并提出防范措施。

（三）完善購買行為中主體間的競(jìng)爭(zhēng)與合作機(jī)制

政府在購買服務(wù)中對(duì)于各主體之間利益的統(tǒng)籌和矛盾的調(diào)解擔(dān)負(fù)著最大責(zé)任。首先，政府要提高自身的道德自覺性，在此基礎(chǔ)上通過制訂一套系統(tǒng)的規(guī)則確保各方共同保護(hù)公共利益，通過給予一定的鼓勵(lì)性優(yōu)惠政策、項(xiàng)目，合理分配以平衡各主體間的利益訴求。例如，可根據(jù)培訓(xùn)項(xiàng)目的類型和服務(wù)供應(yīng)方的特點(diǎn)，考慮項(xiàng)目供應(yīng)商類型的選擇，遠(yuǎn)程培訓(xùn)項(xiàng)目一般對(duì)應(yīng)擁有網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的機(jī)構(gòu)，集中培訓(xùn)或者教師特定群體培養(yǎng)的項(xiàng)目可選擇高等院?；蛴袔煼额悓I(yè)的院校。其次，要加強(qiáng)合同管理和契約意識(shí)。以合同管理促使政府與服務(wù)承接主體雙方權(quán)、責(zé)、利達(dá)成契約關(guān)系。承接主體必須認(rèn)同政府的問責(zé)權(quán)利，主動(dòng)履行合同中所規(guī)定的相應(yīng)責(zé)任;同時(shí)，政府也不能濫用購買主體的權(quán)利，對(duì)承接主體提出超出合約的不合理需求。這樣不僅能夠強(qiáng)化社會(huì)組織提供高質(zhì)量教師培訓(xùn)服務(wù)的責(zé)任感，也有利于消費(fèi)主體從被動(dòng)接受到主動(dòng)監(jiān)督的地位轉(zhuǎn)變，進(jìn)而調(diào)動(dòng)其參與購買活動(dòng)的積極性。

（四）完善政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)的監(jiān)管與評(píng)估機(jī)制

為了更好地控制不完全契約風(fēng)險(xiǎn)造成的教師服務(wù)質(zhì)量低下問題，政府可以采用績(jī)效評(píng)價(jià)的方式防控項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。建立教師培訓(xùn)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，首先，要明確誰來評(píng)估項(xiàng)目的績(jī)效。在教師培訓(xùn)服務(wù)購買當(dāng)中，政府、消費(fèi)主體和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)都應(yīng)作為評(píng)估的主體。因?yàn)檎菢I(yè)主代表，主要職責(zé)是判斷承接主體是否按招標(biāo)要求、合同內(nèi)容來履行，提供了合乎基本要求的服務(wù);消費(fèi)主體也就是教師培訓(xùn)服務(wù)的受眾，能最直觀地感受服務(wù)質(zhì)量是否符合其需求;第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)則能夠盡可能地?cái)[脫各方利益博弈的束縛，站在更客觀的角度來做出評(píng)價(jià)。其次，要明確如何評(píng)估。教師培訓(xùn)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估其最終落腳點(diǎn)是受訓(xùn)教師能力提升、專業(yè)發(fā)展的評(píng)估，評(píng)估的方式可以是材料評(píng)價(jià)、滿意度調(diào)查等，同時(shí)要注意，比結(jié)果性評(píng)估更重要的是承接主體在生產(chǎn)和提供服務(wù)的過程評(píng)價(jià)。

（五）培育政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理文化

首先，要在政府制訂采購計(jì)劃和購買準(zhǔn)備階段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。政府要組織相關(guān)人員對(duì)購買風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估預(yù)測(cè)，一是請(qǐng)消費(fèi)主體共同參與制訂購買內(nèi)容，降低購買服務(wù)出現(xiàn)問題的風(fēng)險(xiǎn);二是組織財(cái)政管理、合同管理等方面人才綜合考慮在教師培訓(xùn)服務(wù)外包過程中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)種類、風(fēng)險(xiǎn)的可能性、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的損失及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防控等。其次，要培養(yǎng)承接主體的風(fēng)險(xiǎn)管理文化，這也是政府提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力的一個(gè)有力措施。只有政府、社會(huì)組織和第三方同時(shí)具有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)及應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，才能由內(nèi)而外地防范和抗擊風(fēng)險(xiǎn)。

總之，政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)貫穿購買全過程，因此政府相關(guān)部門應(yīng)提高風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，從各環(huán)節(jié)把控，降低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的概率。政府應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，創(chuàng)建各主體間良好的合作與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，推進(jìn)各方共同培育風(fēng)險(xiǎn)防控文化，最終提高政府購買教師培訓(xùn)服務(wù)的質(zhì)量。

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（責(zé)編 江月陽）