臨危受命，德國(guó)能否引領(lǐng)歐盟走出危機(jī)

金玲

7月1日，德國(guó)接任歐盟輪值主席國(guó)，開(kāi)啟為期半年的任期。德國(guó)接任恰逢歐洲一體化的危機(jī)時(shí)刻，在新冠疫情沖擊下，歐盟不僅面臨衛(wèi)生危機(jī)，還需要應(yīng)對(duì)疫情所帶來(lái)的前所未有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)沖擊。歐洲一體化進(jìn)程面臨自啟動(dòng)以來(lái)最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。作為歐盟內(nèi)最大的經(jīng)濟(jì)體，德國(guó)“臨危受命”，承載著歐洲伙伴的期待。

歐洲的危機(jī)關(guān)頭

新冠疫情不僅考驗(yàn)了歐洲各國(guó)的衛(wèi)生體系，更是對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性、治理結(jié)構(gòu)，以及歐盟成員國(guó)間合作精神的考驗(yàn)，歐洲一體化面臨歷史性關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。面對(duì)疫情，由于準(zhǔn)備不足、醫(yī)療物資缺乏、歐盟機(jī)構(gòu)權(quán)能有限、成員國(guó)之間協(xié)調(diào)不力等種種原因，歐洲付出了慘痛的代價(jià)，成為受疫情打擊最為嚴(yán)重的地區(qū)之一。當(dāng)前，一些成員國(guó)正面臨著第二波疫情的風(fēng)險(xiǎn)。更為嚴(yán)峻的是，在疫情封控措施下，歐洲經(jīng)濟(jì)和社會(huì)正承受前所未有的沖擊，失業(yè)率不斷上升，尤其是年輕人失業(yè)情況嚴(yán)重。5月份西班牙和意大利年輕人的失業(yè)率分別高達(dá)32.9%和23.5%。疫情沖擊下，歐盟的衛(wèi)生危機(jī)正不斷擴(kuò)展為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)。

疫情還對(duì)歐盟成員國(guó)合作和協(xié)調(diào)精神提出挑戰(zhàn)，考驗(yàn)了一體化的韌性。疫情早期，成員國(guó)各自為政，各行其是，歐洲團(tuán)結(jié)受到嚴(yán)重質(zhì)疑。此后，雖然各方顯著加強(qiáng)協(xié)調(diào)，但在該踐行怎樣的團(tuán)結(jié)原則方面仍齟齬不斷。圍繞經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇方案，南歐國(guó)家指責(zé)以“節(jié)儉四國(guó)”（荷蘭、奧地利、瑞典、丹麥）為代表的歐洲北方國(guó)家缺乏團(tuán)結(jié)精神，沒(méi)有跳出應(yīng)對(duì)歐債危機(jī)政策的“窠臼”;北方國(guó)家則認(rèn)為南歐國(guó)家需要反思為何無(wú)法有效應(yīng)對(duì)疫情及其帶來(lái)的沖擊。與此同時(shí)，西歐和東歐國(guó)家圍繞民主和法治問(wèn)題的沖突也因疫情而加劇?？梢哉f(shuō)，疫情再次撕開(kāi)了近十年來(lái)歐盟多重危機(jī)留下的傷痕。老牌政治家、歐洲共同體委員會(huì)前主席德洛爾針對(duì)疫情期間歐洲缺乏團(tuán)結(jié)提出警告，認(rèn)為這對(duì)歐盟而言是“死亡威脅”。成員國(guó)缺乏團(tuán)結(jié)不僅影響聯(lián)合行動(dòng)的可能，還極大沖擊了歐洲民眾對(duì)歐盟的支持。一份民調(diào)顯示，由于疫情初期意大利向歐洲的求助沒(méi)有得到有力回應(yīng)，有67%的意大利人認(rèn)為歐盟成員國(guó)身份對(duì)意大利不利。

新冠疫情成為德國(guó)歐洲政策轉(zhuǎn)折點(diǎn)

德國(guó)在歐洲一體化中的角色一向備受爭(zhēng)議。2007年，德國(guó)接任歐盟輪值主席國(guó)，恰逢法國(guó)和荷蘭否決《歐盟憲法條約》。德國(guó)斡旋各方，推動(dòng)達(dá)成《里斯本條約》，帶領(lǐng)歐盟走出“憲政危機(jī)”。然而，在之后的歐洲債務(wù)危機(jī)和難民危機(jī)中，有很多聲音認(rèn)為德國(guó)給歐洲帶來(lái)了更多分歧，而不是團(tuán)結(jié)和應(yīng)對(duì)。債務(wù)危機(jī)期間，雖然德的作用不可替代，但因?yàn)槠鋱?jiān)決反對(duì)發(fā)行共同債券，堅(jiān)持嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律，強(qiáng)推緊縮政策，被多方認(rèn)為是將德國(guó)本國(guó)的利益置于歐洲利益之上，缺乏戰(zhàn)略視野。難民危機(jī)中，德國(guó)“單邊”對(duì)難民開(kāi)放邊境的政策更是被波蘭、匈牙利等中東歐國(guó)家認(rèn)為是“道德帝國(guó)主義”。法國(guó)總統(tǒng)馬克龍上臺(tái)以來(lái)，提出一系列雄心勃勃的歐洲改革計(jì)劃，希望重啟法德軸心，“重建一個(gè)獨(dú)立、統(tǒng)一和民主的歐洲”。但是，對(duì)于法國(guó)的倡議，德國(guó)一直未能給予實(shí)質(zhì)和有效支持，更多是做出象征性回應(yīng)，導(dǎo)致法德軸心陷入空轉(zhuǎn)。德國(guó)在回應(yīng)法國(guó)訴求方面的遲滯，除了自身的內(nèi)政掣肘和法德在諸多歐洲議題上的分歧等因素外，還與德國(guó)的歐洲角色定位相關(guān)。如何在實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力的同時(shí)，展現(xiàn)其作為“歐洲的德國(guó)”，而不是引發(fā)“德國(guó)的歐洲”之憂，一直是德國(guó)面臨的悖論。

新冠疫情成為德國(guó)歐洲政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。德國(guó)總理默克爾就已經(jīng)明確認(rèn)識(shí)到疫情危機(jī)是歐洲一體化面臨的有史以來(lái)的最嚴(yán)重危機(jī)，歐盟如何應(yīng)對(duì)將決定自身未來(lái)的走向和在世界的地位。

疫情進(jìn)一步凸顯了德國(guó)對(duì)德與歐洲利益一致性的認(rèn)知。債務(wù)危機(jī)時(shí)，德國(guó)民眾認(rèn)為救助計(jì)劃是替南歐國(guó)家的“高福利”買(mǎi)單。而疫情作為系統(tǒng)性危機(jī)，德國(guó)也不能幸免，其所帶來(lái)的價(jià)值鏈沖擊讓德國(guó)人深刻認(rèn)識(shí)到德國(guó)與其他歐洲國(guó)家一榮俱榮、一損俱損的關(guān)系。德國(guó)貝塔斯曼基金會(huì)報(bào)告顯示，作為歐洲最大的經(jīng)濟(jì)體，德國(guó)從單一市場(chǎng)每年額外獲利860億歐元，是成員國(guó)中絕對(duì)獲利最多的國(guó)家。德國(guó)經(jīng)濟(jì)受益于統(tǒng)一的大市場(chǎng)，對(duì)歐元區(qū)出口占德國(guó)總出口的40%。恰是深知單一市場(chǎng)下利益和產(chǎn)業(yè)鏈的緊密聯(lián)結(jié)，德國(guó)產(chǎn)業(yè)界發(fā)出了推進(jìn)救助計(jì)劃的呼聲。5月21日，德國(guó)最強(qiáng)大商業(yè)游說(shuō)集團(tuán)德國(guó)工業(yè)聯(lián)盟與法國(guó)、意大利的工業(yè)聯(lián)合會(huì)聯(lián)合發(fā)表聲明，表示為了減少危機(jī)對(duì)商業(yè)和社會(huì)的影響，需要強(qiáng)大的財(cái)政政策，要發(fā)揮團(tuán)結(jié)精神，支持受損嚴(yán)重的地區(qū)?？梢?jiàn)，與歐債危機(jī)時(shí)不同，德國(guó)當(dāng)前對(duì)于其經(jīng)濟(jì)利益根植于健康的歐洲市場(chǎng)有更深刻的認(rèn)識(shí)。德國(guó)外長(zhǎng)馬斯表示德法推動(dòng)的救助計(jì)劃不僅是為了展現(xiàn)歐洲團(tuán)結(jié)，即使從純經(jīng)濟(jì)的角度看，對(duì)于德國(guó)也是必要的。默克爾在面向德聯(lián)邦議院闡述德國(guó)歐洲政策立場(chǎng)時(shí)則表示，“歐洲需要德國(guó)，恰如德國(guó)需要?dú)W洲”，幫助歐洲符合德國(guó)的核心利益。

2020年7月21日，德國(guó)總理默克爾（右）與法國(guó)總統(tǒng)馬克龍?jiān)谖挥诒壤麜r(shí)布魯塞爾的歐盟總部出席記者會(huì)。

新冠疫情的暴發(fā)及其應(yīng)對(duì)也賦予了默克爾政府更為寬松的內(nèi)政環(huán)境，有利于其調(diào)整歐盟政策。近年來(lái)，歐盟的多重危機(jī)導(dǎo)致歐洲議題在德國(guó)高度“政治化”，內(nèi)政因素掣肘明顯。無(wú)論是聯(lián)盟黨（由基督教民主聯(lián)盟與基督教社會(huì)聯(lián)盟組成）內(nèi)部的分歧，綠黨的異軍突起，還是德國(guó)選擇黨影響力的上升，都一度讓默克爾所屬聯(lián)盟黨的第一大黨地位岌岌可危，顯著制約了其在制定歐洲政策方面的空間。但疫情暴發(fā)后，由于應(yīng)對(duì)得力，默克爾政府的支持率顯著提升，默克爾本人更是聲望大增。2020年6月份的民調(diào)顯示聯(lián)盟黨的支持率為38%，默克爾成為最受歡迎的政治家，甚至國(guó)內(nèi)呼吁她繼續(xù)第五任期的聲音也不斷增加。此外，德國(guó)內(nèi)部也發(fā)生了經(jīng)濟(jì)學(xué)家的代際更替，債務(wù)危機(jī)期間主導(dǎo)辯論的老派經(jīng)濟(jì)學(xué)家讓位于更贊同救助政策的年輕一代。聯(lián)盟黨內(nèi)部基社盟領(lǐng)導(dǎo)人的變更，較保守的老一代領(lǐng)導(dǎo)人的卸任，也為德國(guó)在財(cái)政問(wèn)題上展現(xiàn)更加靈活立場(chǎng)提供了有利條件。

疫情背景下，各成員國(guó)期待德國(guó)承擔(dān)更多責(zé)任，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，“德國(guó)的歐洲”問(wèn)題暫退居其次。歐洲智庫(kù)歐盟對(duì)外關(guān)系委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告顯示，當(dāng)前歐盟內(nèi)部其他國(guó)家對(duì)德國(guó)認(rèn)知更加正面，97%的受訪者認(rèn)可德國(guó)是歐盟的核心力量也是最有影響力的國(guó)家。幾乎所有的受訪者都認(rèn)為與德國(guó)有共同利益，在所有政策領(lǐng)域都尋求與德國(guó)聯(lián)合，并認(rèn)為德國(guó)是能夠做出回應(yīng)的國(guó)家。

2020年5月，德法聯(lián)合提出總額高達(dá)5000億歐元的“恢復(fù)基金”倡議，其中包含數(shù)額龐大的撥款、贈(zèng)款，以幫助受疫情沖擊最嚴(yán)重的國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。拒絕聯(lián)合發(fā)債和預(yù)算外財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，一直是德國(guó)歐洲財(cái)政政策的紅線。德國(guó)也一直與歐洲北方國(guó)家站在一起，抵制南歐國(guó)家的相關(guān)訴求。因此，法德的聯(lián)合倡議，不僅見(jiàn)證了法德軸心的重啟，更是德國(guó)在歐洲財(cái)政一體化問(wèn)題上立場(chǎng)前所未有的轉(zhuǎn)變，徹底重塑了歐盟內(nèi)部在財(cái)政議題方面的南北力量均衡。德國(guó)立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變?yōu)槠湓跉W洲贏得了信任，也為其進(jìn)一步展現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力打下了基礎(chǔ)。

歐洲的“德國(guó)時(shí)刻”

2020年7月1日，德國(guó)開(kāi)始為期半年的歐盟輪值主席國(guó)任期，歐洲進(jìn)入“德國(guó)時(shí)刻”。面對(duì)疫情沖擊，德國(guó)喊出“團(tuán)結(jié)起來(lái)，讓歐洲再次強(qiáng)大”的口號(hào)，致力于帶領(lǐng)歐盟擺脫新冠疫情危機(jī)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇并增強(qiáng)歐洲的凝聚力。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，德國(guó)發(fā)布了歐盟輪值主席國(guó)任期內(nèi)的工作計(jì)劃，重點(diǎn)關(guān)注六大方面：克服疫情帶來(lái)的不利影響，著力于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)復(fù)蘇;更強(qiáng)大和更具創(chuàng)新性的歐洲;公平的歐洲;可持續(xù)的歐洲;安全并擁有共同價(jià)值觀的歐洲，以及在世界舞臺(tái)上強(qiáng)大的歐洲。

7月21日，歐盟特別峰會(huì)經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)90個(gè)小時(shí)的馬拉松式談判，最終就“恢復(fù)基金”和未來(lái)七年歐盟財(cái)政預(yù)算框架達(dá)成協(xié)議，兩者總計(jì)給歐盟提供了高達(dá)1.82萬(wàn)億歐元的財(cái)政資源。盡管最終達(dá)成的協(xié)議與法德倡議略有差距，但保持了其核心財(cái)政轉(zhuǎn)移要素。談判中，德國(guó)立場(chǎng)堅(jiān)定，始終聯(lián)合法國(guó)進(jìn)行多方協(xié)調(diào)，展現(xiàn)了其作為“積極領(lǐng)導(dǎo)者”和“誠(chéng)實(shí)居間人”的角色，回應(yīng)了歐盟各方對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)力的期待，成為德國(guó)作為輪值主席國(guó)邁出的堅(jiān)實(shí)一步，為歐洲注入了信心。這是歐盟歷史上第一次成員國(guó)聯(lián)合發(fā)債，也為歐盟未來(lái)的合作創(chuàng)新了模式，成為歐洲一體化發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。默克爾在會(huì)后表示，協(xié)議傳遞出積極的信號(hào)，表明特殊形勢(shì)下，多樣化的27國(guó)可以聯(lián)合開(kāi)辟新天地。

不能忽視的是，未來(lái)的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻：預(yù)算的有效執(zhí)行;避免英歐談判陷入無(wú)協(xié)議結(jié)局;促成恢復(fù)計(jì)劃與歐洲綠色和數(shù)字轉(zhuǎn)型目標(biāo)融合;等等。更為重要的是，在地緣政治競(jìng)爭(zhēng)日益加劇的背景下，德國(guó)能否有效協(xié)調(diào)成員國(guó)立場(chǎng)，真正實(shí)現(xiàn)歐洲的“戰(zhàn)略自主”，而不是被進(jìn)一步邊緣化。歐盟作為27國(guó)的聯(lián)合體，德國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)作用也需要與其他伙伴的合作，如果僅僅突出輪值主席國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)角色，對(duì)于歐盟的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展絕非可持續(xù)之舉。在歐洲未來(lái)的建設(shè)進(jìn)程中，德國(guó)必須利用法德軸心的引擎作用，平衡成員國(guó)間多樣化的利益，同時(shí)加強(qiáng)與歐盟機(jī)構(gòu)的聯(lián)合與協(xié)調(diào)，忠實(shí)居間，積極協(xié)調(diào)，才能有效“領(lǐng)導(dǎo)”。