“多規(guī)合一”理念下的城市交通規(guī)劃探討

文/譚山

1 前言

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也逐漸加快。目前信息技術(shù)發(fā)展日新月異，因此在城市交通規(guī)劃的精確度及負(fù)責(zé)城市交通規(guī)劃的各部門(mén)間的協(xié)調(diào)度等方面有了更高的要求。在此背景下，我國(guó)許多地區(qū)都試行“多規(guī)合一”，在“多規(guī)合一”理念下城市交通規(guī)劃布局既要與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，又要提升中心城市帶動(dòng)周邊城市群的能力，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。本文以昆明為例，探討“多規(guī)合一”的內(nèi)涵及特點(diǎn)，研究城市交通規(guī)劃理念轉(zhuǎn)變的必要性，再探討“多規(guī)合一”下城市交通規(guī)劃的細(xì)節(jié)，以此更好地實(shí)現(xiàn)昆明城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2 城市交通規(guī)劃理念轉(zhuǎn)變的必要性

黨的十九大明確提出“必須形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式”，而城市作為人們工作、生活、居住的地區(qū)，其自身的發(fā)展需要與自然生態(tài)環(huán)境相和諧，因此就需要從城市規(guī)劃入手，保證城市規(guī)劃與城市生態(tài)系統(tǒng)之間相和諧，確保城市交通規(guī)劃目標(biāo)與城市自然生態(tài)系統(tǒng)、節(jié)能減排、節(jié)約用地、氣象條件、物資流動(dòng)、城市保護(hù)和修復(fù)和諧統(tǒng)一[1]。同時(shí)，城市交通領(lǐng)域面臨著數(shù)字化出行的轉(zhuǎn)變，加之城市通勤所帶來(lái)的特大城市交通圈的形成以及《城市綜合交通規(guī)劃編制辦法》等城市交通規(guī)劃政策法規(guī)的出臺(tái)，使得城市交通規(guī)劃理念亟須轉(zhuǎn)變。

3 “多規(guī)合一”的由來(lái)及工作特點(diǎn)

目前負(fù)責(zé)我國(guó)城市規(guī)劃的部門(mén)非常多，其中主要包括國(guó)土部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、林業(yè)部門(mén)、水利部門(mén)、交通部門(mén)及發(fā)改委等。各個(gè)不同部門(mén)分別從不同的角度來(lái)制定不同的行政規(guī)劃，如發(fā)改委制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)部門(mén)制定土地利用總體規(guī)劃、城市發(fā)展部門(mén)制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃等。由于參與城市規(guī)劃的部門(mén)在制定城市規(guī)劃及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上存在差異性，因而導(dǎo)致城市不同部門(mén)對(duì)城市現(xiàn)有資源的定位及配置存在一定的認(rèn)知差異，致使許多城市的城鄉(xiāng)規(guī)劃用地與建設(shè)用地存在過(guò)多的差異，進(jìn)而給城市規(guī)劃帶來(lái)了相應(yīng)的執(zhí)行難度，從長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上看影響了我國(guó)城鎮(zhèn)化開(kāi)展的水平。

國(guó)家相關(guān)部門(mén)逐漸認(rèn)識(shí)到多個(gè)部門(mén)參與城市規(guī)劃的弊端，因此從2014年開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)了“多規(guī)合一”相關(guān)政策法規(guī)。比如2014年由發(fā)改委、環(huán)境保護(hù)部等聯(lián)合推出《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》；2015年9月由中共中央國(guó)務(wù)院制定的《生態(tài)為民體制改革總體方案》，特別指出“多規(guī)合一”是現(xiàn)階段建立完善空間規(guī)劃體系的重要措施；2017年初，由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳推出的《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，其中提出了“三區(qū)三線(xiàn)”的概念，要求各地積極推進(jìn)“多規(guī)合一”，制定省級(jí)試點(diǎn)方案等。同時(shí)，許多城市也出臺(tái)了相應(yīng)方案，如在2015年，昆明市通過(guò)了《昆明市“多規(guī)合一”工作方案》，該方案中指出昆明將全面啟動(dòng)“多規(guī)合一”的工作，并通過(guò)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系、統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)、統(tǒng)一的規(guī)劃?rùn)C(jī)制，實(shí)現(xiàn)發(fā)改委、國(guó)土部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、綠化部門(mén)等多個(gè)部門(mén)城市規(guī)劃的統(tǒng)一及融合，進(jìn)而全面推動(dòng)昆明城鎮(zhèn)化進(jìn)程。雖然昆明市響應(yīng)了重要“多規(guī)合一”的號(hào)召，但在實(shí)際工作中還是面臨著一些問(wèn)題，比如在實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的城市交通規(guī)劃協(xié)調(diào)組織、協(xié)調(diào)技術(shù)及運(yùn)行方略上還存在一些障礙[2]。

4 “多規(guī)合一”理念下的城市交通規(guī)劃協(xié)調(diào)組織

在“多規(guī)合一”理念下，昆明城市交通規(guī)劃協(xié)調(diào)組織應(yīng)包括以下方面：

在縱向生活組織方面，昆明市“多規(guī)合一”工作內(nèi)容縱向涉及昆明市各個(gè)市縣，橫向涉及發(fā)改委、國(guó)土部門(mén)及規(guī)劃部門(mén)等國(guó)家機(jī)構(gòu)。昆明城市交通規(guī)劃協(xié)調(diào)內(nèi)容主要包括城市交通規(guī)劃建設(shè)空間及非建設(shè)工作。由于現(xiàn)階段昆明市與其他城市一樣，城市交通規(guī)劃空間極不均衡，且城市地塊數(shù)量規(guī)模十分龐大，由此需要重新進(jìn)行空間配置的工作量也十分龐大，因而在此背景下建立完善的城市交通規(guī)劃協(xié)調(diào)組織是非常有必要的。具體而言，“多規(guī)合一”城市交通規(guī)劃協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)主要包括多部門(mén)聯(lián)合辦公機(jī)構(gòu)、多部門(mén)專(zhuān)門(mén)議事機(jī)構(gòu)、多部門(mén)臨時(shí)議事機(jī)構(gòu)，昆明市應(yīng)聯(lián)合各部門(mén)成立“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組、工作辦公室及專(zhuān)項(xiàng)小組，其中工作小組應(yīng)負(fù)責(zé)制定“多規(guī)合一”總體工作計(jì)劃，工作辦公室應(yīng)負(fù)責(zé)相關(guān)政策文件的起草以及信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)的建立，專(zhuān)項(xiàng)小組應(yīng)負(fù)責(zé)相關(guān)統(tǒng)籌工作及技術(shù)研究工作等[3]。

在橫向工作分工方面，由于負(fù)責(zé)城市交通規(guī)劃的各個(gè)部門(mén)存在著主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)，比如城市規(guī)劃部需要利用城市空間布局的優(yōu)勢(shì)來(lái)促進(jìn)城市自身發(fā)展，擴(kuò)大城市影響力，提升城鎮(zhèn)化水平；國(guó)土部門(mén)需要利用城市交通規(guī)劃，進(jìn)一步增強(qiáng)土地資源保護(hù)與利用，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的節(jié)約利用；國(guó)民經(jīng)濟(jì)部需要其他各部門(mén)的規(guī)劃，并以其制定的規(guī)劃為基準(zhǔn)，更好地實(shí)現(xiàn)宏觀(guān)調(diào)控。因此，為了有效促進(jìn)“多規(guī)合一”工作的展開(kāi)，需要明確指出各個(gè)部門(mén)在城市交通規(guī)劃中所承擔(dān)的角色及所起的作用，如發(fā)改委制定城市交通規(guī)劃總目標(biāo)、規(guī)劃部門(mén)制定城市交通規(guī)劃布局要求等，使部門(mén)各司其職，有效促進(jìn)“多規(guī)合一”的實(shí)現(xiàn)。

5 “多規(guī)合一”理念下的城市交通規(guī)劃協(xié)調(diào)技術(shù)

昆明市開(kāi)展“多規(guī)合一”，除了要建立各部門(mén)間信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)外，由于參與城市交通規(guī)劃的各個(gè)部門(mén)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，還應(yīng)建立統(tǒng)一的城市交通規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，其中包括用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、空間坐標(biāo)體系、控制線(xiàn)體系。

對(duì)于城市交通用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)將現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)接，具體而言就是將《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》與《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》相銜接，并將城市交通規(guī)劃建設(shè)用地與非建設(shè)用地區(qū)分開(kāi)來(lái)，從而避免用地糾紛，順利展開(kāi)“多規(guī)合一”工作。

對(duì)于空間坐標(biāo)體系而言，由于現(xiàn)階段常用WGS-84坐標(biāo)系、國(guó)家大地2000 坐標(biāo)系及一些用于地方發(fā)展的地方空間坐標(biāo)系（如應(yīng)用于昆明城建的昆明87 坐標(biāo)系）等，而在開(kāi)展“多規(guī)合一”工作中，參與城市交通規(guī)劃的各部門(mén)所使用的空間坐標(biāo)系不同，導(dǎo)致昆明城市交通規(guī)劃的規(guī)劃數(shù)據(jù)、行政審批證據(jù)等都難以進(jìn)行精確對(duì)比，因此在開(kāi)展“多規(guī)合一”工作中應(yīng)設(shè)置不同空間坐標(biāo)系的轉(zhuǎn)換參數(shù)，并建立空間坐標(biāo)轉(zhuǎn)化平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)空間坐標(biāo)的順轉(zhuǎn)化。

對(duì)于控制線(xiàn)體系設(shè)置而言，不同地區(qū)有其不同的控制線(xiàn)體系設(shè)置，比如廣州市“多規(guī)合一”建立了生態(tài)、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊、建設(shè)用地、建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界控制線(xiàn)為一體的控制線(xiàn)體系；而對(duì)于昆明而言，應(yīng)結(jié)合昆明當(dāng)?shù)卣瞥龅男抡咭约袄ッ魉媾R的新形勢(shì)來(lái)設(shè)置符合其城市交通規(guī)劃的控制線(xiàn)體系，其中應(yīng)包括城市開(kāi)發(fā)邊界、建設(shè)用地及建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界、基本農(nóng)田邊界、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)為一體的控制線(xiàn)體系[4]。

6 “多規(guī)合一”理念下的城市交通規(guī)劃運(yùn)行方略

6.1 建立“多規(guī)合一”理念下的昆明城市交通規(guī)劃修改聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在昆明“多規(guī)合一”城市交通規(guī)劃展開(kāi)的過(guò)程中，建立修改聯(lián)動(dòng)機(jī)制能夠提升“多規(guī)合一”的成效。比如在“多規(guī)合一”城市交通規(guī)劃協(xié)調(diào)組織的指導(dǎo)下，確定了昆明交通建設(shè)用地與非建設(shè)用地的邊界，再結(jié)合“多規(guī)合一”控制線(xiàn)方案，對(duì)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃及交通規(guī)劃進(jìn)行綜合分析，明確了其中的差異情況，就此提出相應(yīng)的修改意見(jiàn)，并啟動(dòng)聯(lián)動(dòng)修改機(jī)制，以此提升昆明“多規(guī)合一”的成效。

6.2 建立“多規(guī)合一”理念下的昆明城市交通規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制

建立“多規(guī)合一”理念下城市交通規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制，是保障“多規(guī)合一”成果的有效措施?！岸嘁?guī)合一”理念下昆明城市交通規(guī)劃，是依據(jù)昆明社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、土地利用總規(guī)劃、交通整體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃而制定的，因此在“多規(guī)合一”開(kāi)展過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)交通規(guī)劃建設(shè)用地與“多規(guī)合一”不一致的地方，這就需要建立“多規(guī)合一”修改機(jī)制及修改程序，保障法定規(guī)劃與“多規(guī)合一”的一致性；同時(shí)，在修改后還需要建立動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制，以保障相應(yīng)的修改成果，為昆明城市交通規(guī)劃的順利開(kāi)展創(chuàng)造有利條件[5]。

7 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，城鎮(zhèn)化進(jìn)程日漸加快，昆明也在積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召啟動(dòng)“多規(guī)合一”。本文從“多規(guī)合一”及城市交通規(guī)劃理念出發(fā)，分析昆明城市交通規(guī)劃“多規(guī)合一”的工作組織及相關(guān)技術(shù)，研究昆明城市交通規(guī)劃多規(guī)合一的具體實(shí)現(xiàn)方略，從而建立起完善的城市交通規(guī)劃協(xié)調(diào)組織機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)”之間的互通統(tǒng)一，使昆明城市交通規(guī)劃符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求及城市空間管控需求，這對(duì)于強(qiáng)化昆明城市交通規(guī)劃、構(gòu)建現(xiàn)代交通系統(tǒng)、推動(dòng)昆明城鎮(zhèn)化建設(shè)都有著重要的意義。