寧波市縣級(jí)河長(zhǎng)制管理信息化工作探索及實(shí)踐

孫飛飛，修鏡洋

(1.寧波市水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江 寧波 315000；2.寧波弘泰水利信息科技有限公司，浙江 寧波 315000)

“山水田河(湖)是一個(gè)生命共同體”，是我國(guó)亟須研究和整治的系統(tǒng)。在生態(tài)文明建設(shè)的不斷深化過程中，創(chuàng)新河湖管理保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制迫在眉睫。2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。全面推行河長(zhǎng)制，是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決復(fù)雜水問題、維護(hù)河流健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障水安全的制度創(chuàng)新[1- 5]。

通過信息手段提升水管理協(xié)調(diào)能力，則是新時(shí)期新形勢(shì)下的國(guó)家信息化建設(shè)總體要求和治水工作推進(jìn)的客觀需要。作為承上啟下、具體落實(shí)的行政層級(jí)，市縣級(jí)河長(zhǎng)制工作需要充分應(yīng)用信息化工具解決數(shù)據(jù)共享、事務(wù)協(xié)調(diào)等問題。但是河長(zhǎng)制信息化建設(shè)體系復(fù)雜、涉及面廣，需要充分考慮綜合性管理需求并結(jié)合新的技術(shù)手段，探索新時(shí)期治水信息化工作。

寧波市河長(zhǎng)制工作的開展可以追溯到2013年浙江省委十三屆四次全會(huì)提出“五水共治”的政策方針， 2014年至今，寧波市河長(zhǎng)制信息化工作已經(jīng)進(jìn)行了四年實(shí)踐探索，從最初的“清三河”河道與河長(zhǎng)管理，到現(xiàn)在的一套完整的市縣級(jí)河長(zhǎng)制用戶體系、完善的水管理協(xié)調(diào)機(jī)制、閉環(huán)化的問題處理流程，已經(jīng)成為河長(zhǎng)辦與河長(zhǎng)綜合管理河道不可或缺的工具。

1 市縣級(jí)河長(zhǎng)制信息化建設(shè)思路

1.1 河長(zhǎng)制信息化建設(shè)背景

在全國(guó)河長(zhǎng)制推行之前，全國(guó)范圍內(nèi)共8個(gè)省市在全境推行河長(zhǎng)制、16個(gè)省區(qū)市在部分區(qū)域?qū)嵭泻娱L(zhǎng)制，而在全面推行河長(zhǎng)制的同時(shí)，信息化工作也是各地方策劃的工作任務(wù)之一，其中部分試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)開展了各市縣一級(jí)的河長(zhǎng)制信息化建設(shè)。

目前各地河長(zhǎng)制信息化建設(shè)都處于初級(jí)階段，頂層設(shè)計(jì)還未完全成型，普遍沒有設(shè)立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，市縣級(jí)河長(zhǎng)制信息化管理缺乏政策導(dǎo)向與理論依據(jù)。此外，全國(guó)各市縣級(jí)河長(zhǎng)信息化管理需求存在共性，但每個(gè)地區(qū)河湖治理側(cè)重點(diǎn)不同，在信息化建設(shè)中需要充分考慮各地個(gè)性化、地域性差異的需求。

1.2 河長(zhǎng)制管理信息化建設(shè)思路

河長(zhǎng)制作為一種水管理協(xié)調(diào)機(jī)制，需要明確的是河長(zhǎng)管理信息化建設(shè)不是單純的水利信息化建設(shè)，而是代表著水利信息化更高層次的需求與更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展方向。在充分考慮市縣一級(jí)多單位多層級(jí)多業(yè)務(wù)的河長(zhǎng)制工作情況，河長(zhǎng)管理信息化建設(shè)應(yīng)由兩個(gè)部分組成：面向支撐河長(zhǎng)制的相關(guān)部門進(jìn)行支撐河湖管理需要的信息化業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，和面向河長(zhǎng)辦公室及各級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行管理協(xié)調(diào)調(diào)度所需要的信息系統(tǒng)建設(shè)[6- 7]。

現(xiàn)階段，市縣一級(jí)對(duì)于形成科學(xué)合理的河長(zhǎng)制管理協(xié)調(diào)機(jī)制需求較大，應(yīng)充分考慮統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施的原則。各級(jí)河長(zhǎng)辦要結(jié)合各地實(shí)地情況，首先構(gòu)建河長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)，匯聚不同業(yè)務(wù)單位的相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制各類行政事務(wù)的內(nèi)部協(xié)調(diào)與處置，分派業(yè)務(wù)職責(zé)，建立行政層面跨部門的治水協(xié)作流程。在規(guī)范河長(zhǎng)制管理流程化模式后，不斷補(bǔ)充各類基于物聯(lián)感知采集監(jiān)控技術(shù)的數(shù)據(jù)，逐步引導(dǎo)各支撐單位完善涉及河湖水管理業(yè)務(wù)的各類信息化業(yè)務(wù)系統(tǒng)，增強(qiáng)水資源、水污染、水環(huán)境、水安全等不同業(yè)務(wù)單位的信息化業(yè)務(wù)管控能力。

1.3 河長(zhǎng)制信息化發(fā)展趨勢(shì)

河長(zhǎng)制已成為我國(guó)水管理事業(yè)未來的重要指引與發(fā)展方向，通過技術(shù)手段解決“九龍治水”行政難題、落實(shí)“水管理協(xié)調(diào)機(jī)制”的河長(zhǎng)制信息化發(fā)展將在未來得到持續(xù)深化與升級(jí)。隨著科技的發(fā)展，數(shù)據(jù)對(duì)于水利信息化的發(fā)展起到了越來越重要的作用，“大數(shù)據(jù)”的概念完善與技術(shù)進(jìn)步，也逐步影響著水利信息化發(fā)展的未來方向[8- 9]。

河長(zhǎng)制信息化體系至少涉及了水利、環(huán)保、國(guó)土、住建、農(nóng)林等十余個(gè)不同屬性來源的數(shù)據(jù)，同時(shí)服務(wù)于水資源、水污染、水環(huán)境、水生態(tài)、水經(jīng)濟(jì)、水文化等多個(gè)業(yè)務(wù)管理單位的管理職能，是非常具有代表性的水利大數(shù)據(jù)應(yīng)用方向。依托多源數(shù)據(jù)匯聚，將水文水質(zhì)等模型算法、大數(shù)據(jù)算法、人工智能技術(shù)等相融合，逐步實(shí)現(xiàn)日常與突發(fā)水問題的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)與科學(xué)應(yīng)對(duì)機(jī)制，深度輔助水管理工作指揮決策，建立綜合智慧化的水管理模式，是河長(zhǎng)制信息化的重要發(fā)展方向。

2 市縣級(jí)河長(zhǎng)制信息化的問題與解決辦法

2.1 區(qū)分用戶體系，職責(zé)歸屬明確

從市縣級(jí)河長(zhǎng)工作實(shí)際來看，一般都是部署多，實(shí)際巡河的少，個(gè)別河長(zhǎng)甚至對(duì)自己負(fù)責(zé)的河流情況不甚了解，對(duì)污染狀況不清楚[10]。當(dāng)發(fā)生水質(zhì)惡化、水環(huán)境污染等問題時(shí)，往往是河長(zhǎng)辦工作人員成為“代理河長(zhǎng)”去解決，對(duì)于河長(zhǎng)與河長(zhǎng)辦而言，這種現(xiàn)象都是不合理的。

河長(zhǎng)制信息化系統(tǒng)在職責(zé)歸屬上一定要明確區(qū)分河長(zhǎng)與河長(zhǎng)辦，將問題與處理交給河長(zhǎng)解決，而河長(zhǎng)辦作為監(jiān)督、協(xié)調(diào)河長(zhǎng)制工作的政府機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)在于監(jiān)管河長(zhǎng)及各業(yè)務(wù)協(xié)作部門履行職責(zé)，將河道責(zé)任落實(shí)到每位河長(zhǎng)，河道處理落實(shí)到每一件事。對(duì)于一些沒有按照規(guī)定時(shí)間處理的河道問題，河長(zhǎng)辦能夠派發(fā)督辦單督促河長(zhǎng)著手處理。同時(shí)通過相關(guān)的考核辦法與跟蹤考核機(jī)制，客觀地評(píng)價(jià)全市河長(zhǎng)工作的政績(jī)，為河長(zhǎng)制提供一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)督管理手段。

2.2 閉環(huán)化的河長(zhǎng)制業(yè)務(wù)處理流程

河長(zhǎng)制緣起于水管理工作中的跨部門協(xié)同問題，涉及水利、環(huán)保等跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，問題解決也需要各業(yè)務(wù)部門協(xié)作解決。如何跨部門傳遞任務(wù)是一個(gè)復(fù)雜的問題，也是“九龍治水”不易的困局原因。

為了解決這個(gè)問題，河長(zhǎng)制信息化系統(tǒng)必須具有一套能夠串聯(lián)起各用戶體系的河長(zhǎng)制業(yè)務(wù)處理流程，如圖1所示。流程整體上包括事件來源、事件分解、事件流轉(zhuǎn)、處理反饋、反饋評(píng)價(jià)五個(gè)步驟。事件來源包括河長(zhǎng)巡查、河長(zhǎng)辦督查、公眾投訴等，上報(bào)的事件通過河道與河長(zhǎng)的對(duì)應(yīng)關(guān)系推送至河長(zhǎng)處，河長(zhǎng)根據(jù)事件內(nèi)容將事件處理的任務(wù)流轉(zhuǎn)到業(yè)務(wù)協(xié)作部門的聯(lián)系人員，業(yè)務(wù)協(xié)作部門進(jìn)行線下處理并將處理結(jié)果上傳，事件來源得到反饋后才能夠進(jìn)行評(píng)價(jià)，形成業(yè)務(wù)部門對(duì)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)，河長(zhǎng)對(duì)河道負(fù)責(zé)的責(zé)任體系與事件閉環(huán)化處理的流程。

圖1 河長(zhǎng)制事件處理流程圖

2.3 引入人大代表角色，完善河道監(jiān)督體系

河長(zhǎng)制跨部門協(xié)同可以較好地解決協(xié)同機(jī)制中責(zé)任機(jī)制的“權(quán)威缺漏”問題，但是以權(quán)威為依托的等級(jí)制縱向協(xié)同仍會(huì)面臨“責(zé)任困境”等挑戰(zhàn)，這就意味著河長(zhǎng)制的實(shí)施還需要外部的監(jiān)督，這樣才能真正落實(shí)責(zé)任、實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理的目標(biāo)。

河長(zhǎng)制工作除了來自河長(zhǎng)辦與社會(huì)公眾的監(jiān)督，河長(zhǎng)制信息化還能引入人大代表監(jiān)督的機(jī)制，人大代表能夠通過信息化手段對(duì)河長(zhǎng)進(jìn)行監(jiān)督，通過與政府并行的人大體系補(bǔ)足河長(zhǎng)制監(jiān)督的局限性。

3 寧波市河長(zhǎng)制信息化成果與建設(shè)歷程

寧波市河長(zhǎng)制信息化工作起源于2014年的“五水共治”，經(jīng)過之前三年的時(shí)間構(gòu)筑了以河道管理和治污為主的河長(zhǎng)制系統(tǒng)。隨著全國(guó)性河長(zhǎng)制工作的開展，為了適應(yīng)新時(shí)期河長(zhǎng)制工作的需要，2017年在已有基礎(chǔ)上開始構(gòu)建四期系統(tǒng)(圖2)。

圖2 寧波市河長(zhǎng)制信息化系統(tǒng)

一是服務(wù)于河長(zhǎng)辦、總河長(zhǎng)的PC端平臺(tái)，協(xié)助用戶掌握全市河長(zhǎng)制的綜合數(shù)據(jù)，為用戶提供全面的數(shù)據(jù)支持與功能模塊來履行監(jiān)督、協(xié)調(diào)、管理的職責(zé)；二是服務(wù)于各級(jí)河長(zhǎng)的河長(zhǎng)制App，為河長(zhǎng)提供自身管轄河道/段的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)動(dòng)態(tài)，同時(shí)具有河道巡查、問題處理、督辦反饋等業(yè)務(wù)功能，滿足河長(zhǎng)用戶了解問題、解決問題、反饋問題的需求；三是面向社會(huì)公眾開放使用的公眾App，為社會(huì)公眾提供河長(zhǎng)制新聞動(dòng)態(tài)與投訴建議渠道，一方面公眾能夠了解到河長(zhǎng)制的相關(guān)信息，另一方面公眾能夠?qū)崟r(shí)參與到河道監(jiān)督的過程中，解決公眾參與不足、參與效果不彰的問題。

4 河長(zhǎng)制信息化的創(chuàng)新點(diǎn)

4.1 創(chuàng)建了云端化河長(zhǎng)制管理作業(yè)服務(wù)體系

以GIS、LBS的河湖、河長(zhǎng)的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)為基礎(chǔ)，融合河長(zhǎng)制管理作業(yè)模式，利用第三方的開放式地圖服務(wù)，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)移動(dòng)工作中位置信息于云端的提取、儲(chǔ)存、應(yīng)用，利用多個(gè)CVM實(shí)例間自動(dòng)分配的負(fù)載均衡技術(shù)與高帶寬的云網(wǎng)絡(luò)資源，實(shí)現(xiàn)高峰時(shí)段的各級(jí)河長(zhǎng)、公眾訪問流量無縫分配，滿足海量訪問需求。

4.2 構(gòu)建了多位一體河長(zhǎng)制閉環(huán)聯(lián)動(dòng)平臺(tái)

提出以河湖信息、河長(zhǎng)信息、公眾信息多位一體多角色動(dòng)態(tài)交互體系，利用多平臺(tái)消息數(shù)據(jù)無縫交換傳輸技術(shù)，建立河長(zhǎng)制相關(guān)角色用戶之間的即時(shí)通信與快速共享通信應(yīng)答機(jī)制，實(shí)現(xiàn)河湖風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)預(yù)警與信息推送，構(gòu)建區(qū)域河湖管理的動(dòng)態(tài)信息全周期閉環(huán)協(xié)同。

4.3 設(shè)計(jì)“一河一策”任務(wù)分配跟蹤模式

根據(jù)“一河一策”任務(wù)分配需求，實(shí)現(xiàn)相關(guān)河湖治理任務(wù)的在線分配下達(dá)，并通過河長(zhǎng)日志、治理任務(wù)跟蹤等多個(gè)維度，全面跟蹤治理工作情況，通過系統(tǒng)數(shù)據(jù)支持“一河一策”的人員、項(xiàng)目、資金的進(jìn)度落實(shí)機(jī)制。

5 結(jié)語(yǔ)

市縣級(jí)河長(zhǎng)制信息化工作是一個(gè)不斷摸索的過程，信息化初期階段中發(fā)生數(shù)據(jù)缺漏、體系不全等問題是必然的，需要通過合理的河長(zhǎng)制信息化規(guī)劃奠定一個(gè)整體框架，再逐漸補(bǔ)足其中不夠完善的點(diǎn)，最終成為一個(gè)強(qiáng)有力的信息平臺(tái)、執(zhí)行平臺(tái)，為河長(zhǎng)制工作提供數(shù)據(jù)支撐與業(yè)務(wù)支撐。