珠三角水資源配置工程留用地安置方案設(shè)計(jì)
——以大崗鎮(zhèn)高沙村為例

譚 亮,李貴博

(廣東省水利電力勘測設(shè)計(jì)研究院，廣東 廣州 510635)

《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)征收農(nóng)村集體土地留用地安置管理工作的意見》(粵府辦〔2016〕30號)正式印發(fā)，文件中明確指出留用地必須在申請用地時(shí)一并上報(bào)審批或通過折算貨幣補(bǔ)償形式同步兌現(xiàn)，使得水利水電工程在上報(bào)審批中，必須開展留用地安置相關(guān)工作。

珠三角水資源配置工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃采取留用地安置模式，成為我省首個(gè)規(guī)劃采取留用地安置模式的水利水電工程。目前，我省水利水電工程留用地安置缺乏可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，為使珠三角水資源配置工程留用地安置能夠順利實(shí)施落地，本文以工程涉及征地面積最大的大崗鎮(zhèn)高沙村為例，通過實(shí)地走訪了解當(dāng)?shù)卮寮w與移民對留用地安置的意愿訴求，結(jié)合留用地安置政策與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，對高沙村留用地安置進(jìn)行方案設(shè)計(jì)。

1 工程概況

珠江三角洲水資源配置工程位于廣東省中南部，工程從佛山市順德區(qū)的西江鯉魚洲取水，輸水至南沙區(qū)規(guī)劃新建的高新沙水庫和已建的東莞市松木山水庫、深圳市羅田水庫與公明水庫。工程由輸水干線工程、深圳分干線、東莞分干線、南沙支線組成，用地面積約為2 477 hm2。

珠江三角洲水資源配置工程建設(shè)永久征收廣州市南沙區(qū)土地面積2 064.85 hm2，其中涉及欖核鎮(zhèn)、大崗鎮(zhèn)、東涌鎮(zhèn)、黃閣鎮(zhèn)等4個(gè)鎮(zhèn)的集體土地2 063.01 hm2，使用國有土地1.84 hm2。

珠三角水資源配置工程在高沙村征地面積共1 972.49 hm2，涉及高沙村委會9隊(duì)、10隊(duì)、11隊(duì)、12隊(duì)、13隊(duì)、14隊(duì)6個(gè)村組，土地利用現(xiàn)狀部分為水田、果園、坑塘水面等農(nóng)用地，少部分農(nóng)村宅基地、農(nóng)村道路等，征地用途為建設(shè)高新沙水庫。根據(jù)《珠江三角洲水資源配置工程建設(shè)征地移民安置初設(shè)報(bào)告》，生產(chǎn)安置采取留用地安置方案，南沙區(qū)留底比例為10%，留用地指標(biāo)為197.25 hm2，折算貨幣補(bǔ)償約為11 322.7萬元。

2 留用地安置意愿調(diào)查

通過多次前往南沙區(qū)自然資源局及高沙村村委進(jìn)行實(shí)地調(diào)研與走訪，掌握了高沙村村集體與居民對留用地安置的意愿、訴求及安置困境，主要?dú)w納為以下4個(gè)方面：

1) 不愿接受貨幣補(bǔ)償，希望可以實(shí)地留地

據(jù)現(xiàn)場調(diào)查，高沙村當(dāng)前并無其他留用地，村集體經(jīng)濟(jì)收益主要為農(nóng)用地出租，村委會表示對于此次珠三角水資源配置工程征地，不愿接受貨幣補(bǔ)償，希望實(shí)地留地，通過經(jīng)營土地，獲取可持續(xù)收益，從而壯大村集體、造福后代子孫。

2) 迫切獲悉留用地規(guī)劃用途

因留用地暫未選址，目前暫時(shí)無法確定高沙村留用地規(guī)劃用途。據(jù)調(diào)查了解，高沙村集體十分重視留用地落地選址后可為村集體帶來經(jīng)濟(jì)收益，因而迫切想確定留用地的規(guī)劃用途。

3) 希望政府運(yùn)用留用地指標(biāo)解決歷史遺留建設(shè)用地

高沙村有歷史遺留建設(shè)用地100多畝，由于沒有辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用，屬于違建，已被拆除。遺留建設(shè)用地規(guī)劃用途為工業(yè)用地與部分林業(yè)用地，現(xiàn)已閑置，村集體希望政府出面協(xié)調(diào)，合理運(yùn)用本次水利征地留用地指標(biāo)，解決高沙村歷史遺留建設(shè)用地的手續(xù)問題。但通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該村歷史遺留建設(shè)用途權(quán)屬復(fù)雜，且由于沒有辦理合法手續(xù)，存在利益糾紛，歷史遺留建設(shè)用地的解決難度過大。

4) 同意留用地置換工業(yè)收取租金

根據(jù)區(qū)政府初步設(shè)想的留用地安置方式，將高沙村留用地指標(biāo)用于產(chǎn)業(yè)園辦理報(bào)批手續(xù)，村集體以留用地指標(biāo)入股的形式，參與到產(chǎn)業(yè)園的收益分成。村集體表示贊同留用地集中安置至南沙高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)，可以以入股的形式，分享收益。但根據(jù)鎮(zhèn)相關(guān)工作人員表示，產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地已經(jīng)達(dá)到出讓條件，難以接納200 hm2用地指標(biāo)。

3 高沙村留用地安置可實(shí)施路徑分析

在現(xiàn)有的留用地政策下，結(jié)合高沙村留用地安置意愿和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，提出3條可實(shí)施的留用地安置路徑，總結(jié)出各路徑在實(shí)施過程中可能遇到的問題，并給出解決辦法。最終通過各條路徑的比較分析，給出高沙村留用地安置的推薦方案。

3.1 采用留用地指標(biāo)折算貨幣補(bǔ)償方式

3.1.1存在問題

一是留用地貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照征地范圍內(nèi)工業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的2倍確定，而目前廣州市發(fā)布的工業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)其估價(jià)期日為2017年1月1日，需對2017年制定的工業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行調(diào)節(jié)，以適應(yīng)當(dāng)前地價(jià)水平；二是留用地貨幣補(bǔ)償款數(shù)額較大，需重點(diǎn)考慮貨幣補(bǔ)償后的分配及使用，如何通過有效的資金使用、管理，達(dá)到保障村集體長遠(yuǎn)收益的目的。

3.1.2解決途徑

1) 利用動態(tài)監(jiān)測確定地價(jià)修正，測算折算貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

地價(jià)修正根據(jù)中國城市地價(jià)動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)數(shù)據(jù)和估價(jià)對象具體情況編制地價(jià)指數(shù)。參考廣州市城市地價(jià)動態(tài)監(jiān)測各季度的地價(jià)增長率并結(jié)合南沙區(qū)大崗鎮(zhèn)工業(yè)用地市場狀況編制廣州市南沙區(qū)大崗鎮(zhèn)工業(yè)用地的地價(jià)指數(shù)，確定估價(jià)期日廣州市南沙區(qū)大崗鎮(zhèn)工業(yè)用地地價(jià)指數(shù)為133。根據(jù)以下公式確定留用地折算貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：

留用地折算貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)=工業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)×地價(jià)指數(shù)/100×2

其中：工業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)為574元/m2；地價(jià)指數(shù)為133；測算結(jié)果留用地折算貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為101.79萬元/hm2。

2) 成立資金管理公司，合理使用集體資金

根據(jù)初步測算的留用地折算貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)估算，高沙村留用地折算貨幣補(bǔ)償款約為2億元人民幣。為保證留用地補(bǔ)償款能得到最高效益的使用，同時(shí)盡可能減少資金使用風(fēng)險(xiǎn)，可通過成立集體資產(chǎn)公司，委托專業(yè)的資金管理機(jī)構(gòu)，對補(bǔ)償款進(jìn)行投資管理，使村集體每年獲取收益分紅。

3.2 采用留用地指標(biāo)置換產(chǎn)業(yè)園區(qū)物業(yè)方式

3.2.1存在問題

首先，一方面置換物業(yè)的園區(qū)可能還未建設(shè)，其物業(yè)價(jià)值該如何進(jìn)行評估；另一方面，置換物業(yè)后，其物業(yè)的經(jīng)營管理是否納入評估范圍，也亟需解決；

第二，根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，工業(yè)用地最高使用年限為50 a，對于土地到期之后，如何進(jìn)行續(xù)期或是否需要補(bǔ)繳地價(jià)，當(dāng)前并無相關(guān)政策指引。土地使用年限到期后，該如何有效保障村集體收益是亟需解決的一大問題；

第三，受限于用地指標(biāo)，當(dāng)前產(chǎn)業(yè)園區(qū)征地工作開展緩慢，部分村集體對于土地征收用于建設(shè)產(chǎn)業(yè)園，要求提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)園區(qū)難以落地選址。

3.2.2解決途徑

1) 運(yùn)用市場比較法評估確定物業(yè)價(jià)值

通過收集與大崗鎮(zhèn)發(fā)展條件相似地區(qū)產(chǎn)業(yè)園的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，測算出產(chǎn)業(yè)園區(qū)單位建筑面積物業(yè)的價(jià)值，再根據(jù)留用地折算貨幣補(bǔ)償金額，計(jì)算出可折算物業(yè)的建設(shè)面積，從而確定留用地指標(biāo)折算物業(yè)的建設(shè)面積。

2) 留用地置換物業(yè)協(xié)議需明確物業(yè)選址、到期處置問題

在留用地置換物業(yè)協(xié)議中，需明確置換物業(yè)的面積、位置、用途、交付時(shí)間、交付標(biāo)準(zhǔn)以及到期處置等內(nèi)容。同時(shí)征地單位應(yīng)加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)進(jìn)度，優(yōu)先安排村集體留用地指標(biāo)，確保產(chǎn)業(yè)園區(qū)能及時(shí)落地選址，村集體能早日享受物業(yè)安置帶來的經(jīng)濟(jì)收益。

3.3 采用留用地實(shí)地安置方式

3.3.1存在問題

首先，廣州市留用地規(guī)劃用途一般由征地單位與村集體協(xié)商同時(shí)根據(jù)選址范圍內(nèi)土地規(guī)劃等情況確定。由于不同用途留用地使用價(jià)值差別較大，所以土地規(guī)劃用途該如何確定是一大難點(diǎn)；

第二，在留用地招商引資上，一方面村集體的招商引資能力不足，另一方面南沙區(qū)在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入上設(shè)置了一定的門檻。使得留用地實(shí)地安置后容易因?yàn)椤暗软?xiàng)目”而造成閑置，使得村集體暫時(shí)無法獲取土地經(jīng)營收益，容易引發(fā)村集體不滿。

第三，一方面留用地集中安置區(qū)需要符合不同規(guī)劃用途留用地安置的要求，另一方面為便于村集體后期管理，其選址應(yīng)位于高沙村附近，加上土地征收難度逐步加大，留用地集中安置區(qū)面臨落地選址困難的問題。

3.3.2解決途徑

1) 根據(jù)大崗鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀確定留用地規(guī)劃用途

在確定留用地規(guī)劃用途上，可根據(jù)大崗鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地及經(jīng)營性用地的規(guī)模測算出二者的比例，從而確定高沙村不同用途留用地安置的比例。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，大崗全鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地：經(jīng)營性用地=7:3，因此確定高沙村留用地產(chǎn)業(yè)用途：經(jīng)營性用途=7:3，即產(chǎn)業(yè)用途留用地共計(jì)138.075 hm2，經(jīng)營性用途留用地共計(jì)59.175 hm2。

2) 留用地上公共資產(chǎn)交易平臺流轉(zhuǎn)

可將高沙村留用地通過南沙區(qū)一級農(nóng)村集體資產(chǎn)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)或者廣州公共資源交易中心依法進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓、出租留用地使用權(quán)。同時(shí)區(qū)、鎮(zhèn)相關(guān)部門可將留用地納入產(chǎn)業(yè)用地招商平臺，由政府統(tǒng)籌進(jìn)行招商引資，從而大大提高留用地的開發(fā)利用效益。

3) 加快預(yù)選留用地集中安置區(qū)建設(shè)

目前已初步選取了位于新沙村的產(chǎn)業(yè)用地安置區(qū)和位于靈山村的經(jīng)營用地安置區(qū)作為高沙村留用地安置的園區(qū)。同時(shí)為順利推進(jìn)留用地實(shí)地安置工作的開展，需區(qū)、鎮(zhèn)相關(guān)部門加快預(yù)選留用地集中安置區(qū)的建設(shè)。

3.4 留用地安置方式分析比較

3.4.1村集體意愿方面

村集體對于留用地安置最大的期許是希望留用地能為村集體帶來源源不斷的經(jīng)濟(jì)收益，同時(shí)確保被征地村民及后代子孫在失去土地后，仍有最低的生活保障經(jīng)濟(jì)來源。因此，在村集體意愿方面，更傾向于留用地實(shí)地安置，其次是置換物業(yè)，最后是折算貨幣補(bǔ)償。

3.4.2可實(shí)施操作方面

留用地安置路徑的確定，一是需要得到村集體認(rèn)可并表決通過，二是對于地方政府需具有可實(shí)施操作的空間。通過對不同路徑存在的困境與難點(diǎn)以及解決途徑的分析，綜合考慮村集體的意愿以及地方政府在留用地集中安置區(qū)的建設(shè)進(jìn)度，三種留用地安置路徑中，留用地實(shí)地安置最有可實(shí)施性。

3.4.3村集體收益方面

通過對廣州市、佛山市留用地安置及開發(fā)利用的成功案例進(jìn)行對比分析，可初步得出結(jié)論：在當(dāng)前留用地折算貨幣補(bǔ)償款再投資、留用地置換物業(yè)等做法尚不成熟、不明朗的情況下，選擇留用地實(shí)地安置，無論是當(dāng)前村集體自行開發(fā)或合作開發(fā)，還是后期與政府進(jìn)行收儲出讓，都能給村集體帶來最大的經(jīng)濟(jì)收益。

表1 留用地安置方式比較

4 結(jié)論與建議

通過對珠三角水資源配置工程征地情況、各級留用地政策、村集體留用地安置意愿及實(shí)地操作中的困境進(jìn)行深入剖析，總結(jié)得出三條較為可行的留用地安置路徑，經(jīng)過對不同路徑進(jìn)行比較分析后，提出最優(yōu)的留用地安置路徑：留用地實(shí)地安置。

為確保留用地實(shí)地安置能順利落實(shí)，提出以下幾點(diǎn)工作建議：一是要做好被征地村民的解釋說明工作，及時(shí)讓村民了解留用地安置的優(yōu)勢與好處，避免社會不穩(wěn)定事件發(fā)生；二是應(yīng)運(yùn)用合理方式，確定留用地規(guī)劃用地，為下一步工作開展打好基礎(chǔ)；三是區(qū)、鎮(zhèn)相關(guān)部門需加快留用地集中安置區(qū)的建設(shè)，確保留用地選址方案能與征地項(xiàng)目同步報(bào)批；四是對于留用地落地選址后的開發(fā)利用，相關(guān)職能部門需先行謀劃，并將留用地納入到產(chǎn)業(yè)用地招商平臺，避免留用地閑置低效。