理論闡釋與實(shí)踐應(yīng)用：老年人法律援助擴(kuò)大機(jī)制研究

王 蓓，周 秘

引 言

截至2019年，我國(guó)老年人口總量已達(dá)2.54億，占總?cè)丝诘?8.1%，(1)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國(guó)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《中國(guó)信息報(bào)》2020年3月2日，第2版。嚴(yán)峻的老齡化社會(huì)形勢(shì)已然成型，積極解決由此帶來的社會(huì)矛盾刻不容緩。國(guó)務(wù)院在《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中明確提出了建立以老年人法律援助擴(kuò)大機(jī)制為中心思想的老年人法律援助規(guī)劃，包括建立維權(quán)熱線、發(fā)展老年人專項(xiàng)法律援助等一系列內(nèi)容。文件的出臺(tái)得到了社會(huì)的積極響應(yīng)，但法學(xué)界卻未能予以及時(shí)充分的回應(yīng)。實(shí)際上，法學(xué)界對(duì)老年人法律援助的關(guān)注歷來很少，且主要為對(duì)策研究,(2)參見封潤(rùn)華：《北京市老年人權(quán)益保障的探究》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2006年第3期，第13-17頁；程為敏、高媛：《老年人法律援助初探》，《西部學(xué)刊》2013年第9期，第9-14頁。理論層面的探討較少。(3)參見蔣月、馮祥武：《論我國(guó)法律援助的特殊對(duì)象》，《法治研究》2010年第10期，第15-21頁。而此次法律援助擴(kuò)大機(jī)制的實(shí)踐范圍之廣，影響之大，值得我們從理論與實(shí)踐相結(jié)合的層面展開深入探討。

一、老年人法律援助擴(kuò)大機(jī)制之理論要義

(一)法律援助及其發(fā)展規(guī)律

世界法律援助的發(fā)展主要呈現(xiàn)以下三方面的特征：

1.國(guó)家責(zé)任化。正式確立于《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》(后簡(jiǎn)稱ICCPR)的法律援助國(guó)家責(zé)任是一種消極責(zé)任，20世紀(jì)60年代，美國(guó)民權(quán)運(yùn)動(dòng)將其發(fā)展為一種積極責(zé)任，要求國(guó)家主動(dòng)提供法律服務(wù)。到1978年，歐洲部長(zhǎng)會(huì)議號(hào)召各國(guó)應(yīng)為民事和刑事法律援助提供財(cái)政支持。如今，法律援助的國(guó)家責(zé)任已不容置喙，但“國(guó)家”的具體主體指向?yàn)楹危鲊?guó)至今未能達(dá)成共識(shí)。我國(guó)學(xué)者樊崇義認(rèn)為，國(guó)家責(zé)任的責(zé)任主體包括所有國(guó)家機(jī)構(gòu)在內(nèi)的整個(gè)國(guó)家體系。(4)樊崇義：《中國(guó)法律援助制度的建構(gòu)與展望》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第6期，第197頁。

2.客體范圍擴(kuò)張化。法律援助的客體范圍，主要指法律援助的受援人、案件類型、程序和內(nèi)容。世界法律援助制度的歷史，是客體范圍不斷擴(kuò)張的歷史。一是受援人范圍的擴(kuò)張，受援人從經(jīng)濟(jì)貧困群體擴(kuò)張到特殊群體。二是援助案件類型的擴(kuò)張，從刑事案件擴(kuò)張到民事、行政案件。三是援助程序和內(nèi)容的擴(kuò)張，從訴訟程序擴(kuò)張到偵查程序，從一審擴(kuò)張到上訴審，從訴訟服務(wù)擴(kuò)張至非訴服務(wù)。

3.分工專業(yè)化和跨領(lǐng)域化。分工專業(yè)化指的是對(duì)某一特殊人群的專業(yè)化援助，跨領(lǐng)域化指的則是在法律援助中同時(shí)給予法律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)相關(guān)領(lǐng)域的幫助。

當(dāng)前，根據(jù)不同特殊群體的經(jīng)濟(jì)、心理、文化、情感與社會(huì)境遇，已經(jīng)發(fā)展出不同特殊群體的援助理論。(5)如未成年人親權(quán)理論，殘疾人回歸社會(huì)主流理論與增能理論等。相應(yīng)地，針對(duì)不同特殊群體的專業(yè)化法律援助項(xiàng)目相繼出現(xiàn)。(6)相關(guān)援助項(xiàng)目可參見司法部法律援助中心：《第三屆中歐法律援助研討會(huì)綜述》，《中國(guó)司法》2016年第12期，第46-49頁。因特殊群體往往對(duì)公共服務(wù)有大量需求，跨領(lǐng)域的法律援助項(xiàng)目便由此誕生。事實(shí)上，當(dāng)前各國(guó)的專項(xiàng)法律援助，基本都屬跨領(lǐng)域項(xiàng)目。

(二)老年人法律援助擴(kuò)大機(jī)制的內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)

據(jù)中國(guó)老年社會(huì)追蹤調(diào)查(CLASS)2014年研究顯示，我國(guó)老年人整體貧困率和空巢率都較高。(7)中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)調(diào)查與數(shù)據(jù)中心：《2014年中國(guó)老年社會(huì)追蹤調(diào)查(CLASS)報(bào)告》，第13-14、20頁，http:∥class.ruc.edu.cn/index.php?r=data/report，2020年8月29日。由此可知，中國(guó)老年人面臨較惡劣的生存環(huán)境，基本權(quán)益容易受到侵害，構(gòu)建老年人法律援助擴(kuò)大機(jī)制成為題中之義。

1.內(nèi)涵

老年人法律援助的發(fā)展是在世界法律援助發(fā)展規(guī)律的框架中進(jìn)行的。因此，本文認(rèn)為，中國(guó)的老年人法律援助擴(kuò)大機(jī)制，是指由政府主導(dǎo)并鼓勵(lì)社會(huì)積極參與，在保障老年人基本人權(quán)的前提下，以老年人實(shí)際需求為導(dǎo)向，朝著援助客體范圍的擴(kuò)張和專業(yè)化、跨領(lǐng)域化方向發(fā)展，以提高我國(guó)老年人權(quán)利保障水平，維護(hù)老年人基本尊嚴(yán)，促進(jìn)老年人的積極社會(huì)參與。

(1)老年人法律援助擴(kuò)大機(jī)制的責(zé)任承擔(dān)主體是政府，同時(shí)離不開社會(huì)的積極參與。將責(zé)任主體限定為政府，是與我國(guó)作為ICCPR簽約國(guó)以及具體的法治實(shí)踐相適應(yīng)的。然而，法律援助本質(zhì)上是國(guó)家對(duì)有限的法律資源的分配，必然受到國(guó)家能力的制約，故積極的社會(huì)參與是重要的補(bǔ)充力量。

(2)老年人法律援助擴(kuò)大機(jī)制的底線是堅(jiān)守基本人權(quán)，發(fā)展方向是以老年人需求為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)老年人援助客體的擴(kuò)張和援助的專業(yè)化、跨領(lǐng)域化。老年人法律援助機(jī)制的擴(kuò)大應(yīng)堅(jiān)持法治、公正和平等的國(guó)際法律援助三大原則。因刑事法律援助關(guān)涉公民的人身自由乃至生命權(quán)，屬基本生存權(quán)，而民事與行政法律援助只能是一種與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度相適應(yīng)的民生保障措施，(8)樊崇義主編：《中國(guó)法律援助制度的建構(gòu)與展望》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第6期，第198頁。故在構(gòu)建老年人法律援助擴(kuò)大機(jī)制過程中，應(yīng)首先保證老年人群體享有平等的刑事法律援助，再在平衡需求與能力的基礎(chǔ)上，保證民事、行政法律援助的相對(duì)平等。在擴(kuò)大老年人的法律援助過程中，擴(kuò)大受援老年人范圍、受援案件類型與法律程序，提供適應(yīng)老年人綜合需求的跨領(lǐng)域法律援助，增強(qiáng)法律援助的專業(yè)能力，是符合世界法律援助發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在要求的。

(3)老年人法律援助擴(kuò)大機(jī)制的目的是提高老年人的權(quán)利保障水平，維護(hù)老年人基本尊嚴(yán)，提高老年人的積極社會(huì)參與。這不僅是我國(guó)法治建設(shè)的必然要求，也是世界老年人法律援助的共同理想。

2.理論基礎(chǔ)

建立與完善老年人法律援助擴(kuò)大機(jī)制，主要有以下兩大理論基礎(chǔ)：

一是弱勢(shì)群體特殊保護(hù)理論。弱勢(shì)群體指的是由于自然與社會(huì)的、先天與后天的、人為的與非人為因素的影響，在社會(huì)地位、財(cái)富分配、政治權(quán)利行使、法律權(quán)利享有方面處于相對(duì)不利地位以及在發(fā)展方面潛力相對(duì)匱乏的人群。(9)齊延平主編：《社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)利保護(hù)》，濟(jì)南：山東人民出版社，2006年，第2頁。早期理論認(rèn)為，老年人屬自然、先天與非人為因素形成的自然弱勢(shì)群體，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，更多社會(huì)性因素開始發(fā)揮作用。在我國(guó)，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差異，作為弱勢(shì)群體的老年人內(nèi)部差異大，弱勢(shì)的內(nèi)容也呈現(xiàn)得更為多元化。對(duì)老年人予以特殊保護(hù)有充分的法理依據(jù)，但主要是出于對(duì)正義和秩序價(jià)值的追求。從正義的角度看，老年人由于生理、認(rèn)知、精神的限制，客觀上無法與其他公民平等地享受權(quán)利、自由和尊重；從秩序的角度看，在人類社會(huì)中, 代際關(guān)系是最重要的社會(huì)關(guān)系之一。而現(xiàn)代社會(huì)的各種代際關(guān)系中, 老年人口與勞動(dòng)力人口之間的關(guān)系最為重要。(10)吳帆、李建民：《中國(guó)人口老齡化和社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下的社會(huì)代際關(guān)系》，《學(xué)海》2010年第1期，第35頁。所以，為維持社會(huì)的正義和秩序，必須要對(duì)老年人群體予以特殊保護(hù)。這種保護(hù)不僅包括賦予老年人特殊實(shí)體權(quán)利，還包括賦予老年人特殊的權(quán)利救濟(jì)渠道。

二是積極老齡化理論?！胺e極老齡化”最早由世界衛(wèi)生組織于20世紀(jì)90年代晚期確立，其定義是優(yōu)化健康、參與和保障機(jī)會(huì)的過程，以逐漸提高生活質(zhì)量。2002年，世界衛(wèi)生組織根據(jù)該理論制定了《積極老齡化—政策框架》(以下簡(jiǎn)稱《政策框架》)。根據(jù)《政策框架》，積極老齡化理論認(rèn)為，老年人的機(jī)體功能不僅受到個(gè)體自身內(nèi)部因素的影響，還受到外部環(huán)境的影響，因此老齡化是一種社會(huì)關(guān)系概念，不是客觀的自然存在。要通過改變自身內(nèi)部因素與外部環(huán)境因素，提高老年人的生理、心理、精神狀態(tài)，使老年人成為家庭、社區(qū)和國(guó)家的重要貢獻(xiàn)者。(11)World Health Organization，Active Aging： A Policy Framework，WHO/NMH/NPH/02.8，April 2002，pp.12-17.德國(guó)學(xué)者R. Fernandez-Ballesteros將積極老齡化的理論基礎(chǔ)總結(jié)為三點(diǎn)：(1)老年人發(fā)病率和死亡率的縮??；(2)衰老方式的多樣性；(3)人性的可塑性。(12)R. Fernandez-Ballesteros, Active Aging：The Contribution of Psychology,G?ttingen： Hogrefe & Huber,2008，pp.49-55.Schroots在吸收前人觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上建立了跨學(xué)科的動(dòng)態(tài)生命過程的亞努斯模型(Janus Model of Life-Course Dynamics)，使之成為積極老齡化的第四大理論基礎(chǔ)。(13)Johannes J.F. Schroots,“On the Dynamics of Active Aging，” Current Gerontology and Geriatrics Research, 2012，pp.1-10.在我國(guó)，一方面，有研究表明，作為養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的法律援助，對(duì)高參與型的老年人社會(huì)參與水平促進(jìn)作用明顯，能夠?yàn)槔夏耆硕嘣纳鐣?huì)參與提供必要的環(huán)境支持；(14)謝立黎、汪斌：《積極老齡化視野下中國(guó)老年人社會(huì)參與模式及影響因素》，《人口研究》2019年第3期，第27頁。另一方面，積極老齡化的理論已經(jīng)與和諧、責(zé)任倫理、共治的思想相結(jié)合，發(fā)展出了更為豐富的內(nèi)容。(15)參見楊善華：《“責(zé)任倫理”主導(dǎo)下的積極養(yǎng)老與老齡化的社會(huì)治理》，《新視野》2019年第4期，第73-77頁；顧嚴(yán)：《以“共治”尋求老齡化“最優(yōu)解”》，《中國(guó)社會(huì)保障》2019年第4期，第64-65頁。由此可知，為最大激發(fā)社會(huì)活力，應(yīng)盡力為老年提供所需的法律幫助。

二、老年人法律援助擴(kuò)大機(jī)制的地方實(shí)踐

2015年，司法部與全國(guó)老齡辦印發(fā)了《關(guān)于深入開展老年人法律服務(wù)和法律援助工作的通知》，掀起了老年人法律援助的熱潮；2017年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見》后，司法部相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好老年人照顧服務(wù)工作的通知》，對(duì)老年人法律援助工作作出進(jìn)一步部署。就此，以司法部法律援助為中心，民政部門為主要協(xié)助力量并向相關(guān)社會(huì)機(jī)構(gòu)擴(kuò)散的老年人法律援助擴(kuò)大機(jī)制的構(gòu)建體系開始形成。地方行政機(jī)關(guān)紛紛修訂地方法律援助條例、印發(fā)以《關(guān)于完善法律援助制度的實(shí)施意見》為代表的相關(guān)地方規(guī)范性文件。綜合各地實(shí)踐，我國(guó)老年人法律援助擴(kuò)大機(jī)制構(gòu)建的具體方式如下：

(一)暢通援助渠道

在原來的法律援助機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，積極增加法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量，從原來的“兩小時(shí)法律援助服務(wù)圈”，向“一小時(shí)法律援助服務(wù)圈”“半小時(shí)法律援助服務(wù)圈”方向發(fā)展。(16)參見中共福建省委、福建省人民政府：《中共福建省委辦公廳、福建省人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步做好法律援助工作的實(shí)施意見〉》,閩委辦發(fā)〔2016〕7號(hào)，2016年2月26日發(fā)布；內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委辦公廳、政府辦公廳：《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委辦公廳、政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于完善法律援助制度的實(shí)施意見〉的通知》，2015年12月30日發(fā)布。而借助電話與互聯(lián)網(wǎng)，老年人特殊維權(quán)專線、專網(wǎng)建立起來逐步實(shí)現(xiàn)“零距離”老年人法律援助。(17)參見中共江西省委、江西省人民政府：《中共江西省委辦公廳、江西省人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于完善法律援助制度的實(shí)施意見〉的通知》，2016年6月28日發(fā)布。

(二)擴(kuò)大援助案件范圍

2015年以后，老年人法律援助的案件范圍有了明顯擴(kuò)大。首先，老年人遭受人身損害的案件被納入法律援助案件范圍，典型的如河南、寧夏。其次，盡管沒有特別強(qiáng)調(diào)專為老年人提供法律服務(wù)，但各地加強(qiáng)醫(yī)療和社會(huì)保障領(lǐng)域法律援助的深度、廣度，也實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大了援助的案件范圍。最后，刑事法律案件范圍的擴(kuò)大，也使得老年人法律援助的案件范圍得到了擴(kuò)展。實(shí)際上，地方實(shí)踐中不乏有將涉及老年人的所有案件全部納入援助范圍的現(xiàn)象，如2017年天津市司法局、天津市老齡工作委員會(huì)辦公室聯(lián)合制定并印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)老年人法律援助工作的意見》，明確規(guī)定將老年人合法權(quán)益受到侵害的案件全部納入法律援助范圍。

(三)降低援助門檻

降低老年人法律援助門檻主要包含以下兩個(gè)方面：

第一，降低經(jīng)濟(jì)審查門檻。筆者通過檢索北大法寶和網(wǎng)絡(luò)資料發(fā)現(xiàn)，2015年后，我國(guó)大陸共有21個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃通過出臺(tái)省級(jí)法律法規(guī)及規(guī)范性文件降低老年人法律援助的經(jīng)濟(jì)審查門檻，具體情況見表1。由表1可知，在經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，2015年以前，經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)單一，基本以最低生活保障線為標(biāo)準(zhǔn)，只有經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的上海和北京以低收入為標(biāo)準(zhǔn)。2015年以后，各地紛紛降低經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定門檻，不僅在原來基礎(chǔ)上成倍降低認(rèn)定門檻，還形成了以最低生活保障、低收入和最低工資為標(biāo)準(zhǔn)的多元經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系。一些地區(qū)如海南、吉林還為老年人“量身定制”了更低的經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

表1 老年人受援標(biāo)準(zhǔn)明確降低的省份情況(18)檢索時(shí)間截至2020年8月29日。

續(xù)表1

第二，突破經(jīng)濟(jì)審查限制，增加新標(biāo)準(zhǔn)。由表1可知，截至2020年，我國(guó)大陸有10個(gè)省級(jí)行政地區(qū)在經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)以外，專門為老年人設(shè)定受援新標(biāo)準(zhǔn)。只要滿足這些條件，便不再對(duì)其經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行審查。事實(shí)上，相比省級(jí)行政區(qū)劃，地市縣及以下新增標(biāo)準(zhǔn)更為普遍。根據(jù)各地實(shí)踐，這些標(biāo)準(zhǔn)可分為五類：一是單一“年齡”標(biāo)準(zhǔn),如表1中以福建、河北等為代表的省級(jí)行政地區(qū)；二是“年齡或健康”標(biāo)準(zhǔn)，如浙江省岱山縣司法局規(guī)定不審查滿70周歲以上或患有重大疾病老年人的經(jīng)濟(jì)狀況。(19)岱山縣司法局：《縣司法局多舉措加強(qiáng)老年人法律援助服務(wù) 》，http:∥www.daishan.gov.cn/art/2018/8/21/art_1377421_20660698.html，2020年8月29日。三是“年齡+健康”標(biāo)準(zhǔn)，如表1中的寧夏、浙江等；四是“年齡+收入”標(biāo)準(zhǔn)，如表1中安徽、重慶的做法；五是“年齡+身體健康標(biāo)準(zhǔn)或嚴(yán)重人身侵權(quán)或最特殊群體”的復(fù)合性標(biāo)準(zhǔn)。如貴州省盤州市，對(duì)請(qǐng)求給付贍養(yǎng)費(fèi)、因家庭暴力、虐待、遺棄和其他嚴(yán)重侵權(quán)行為主張權(quán)利、70歲以上及患有重大疾病的老年人申請(qǐng)法律援助的情形免除經(jīng)濟(jì)審查。(20)盤州市文明網(wǎng)：《踐行“五步工作法”做好老年人法律援助工作》，http:∥gzpx.wenming.cn/wmcj/201808/t20180827_2929178.shtml，2020年8月29日。

(四)豐富法律援助服務(wù)形式與內(nèi)容

一是訴訟程序得以豐富。2015年以前，各地基本只對(duì)一審裁判前的訴訟案件予以援助。2015年以后，各地紛紛將不服司法機(jī)關(guān)生效文書又無力聘請(qǐng)律師的申訴人納入援助范圍。(21)參見中共山東省委、山東省人民政府：《中共山東省委辦公廳、山東省人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于完善法律援助制度的實(shí)施意見〉的通知》，魯辦發(fā)〔2016〕7號(hào)，2016年2月25日發(fā)布；上海市司法局：《關(guān)于加強(qiáng)申訴法律援助工作的意見》，滬司規(guī)〔2018〕27號(hào)，2018年12月20日發(fā)布。二是法律援助與政治治理相結(jié)合。鑒于老年人的許多維權(quán)行動(dòng)是以信訪的方式進(jìn)行的，故將信訪引入援助范圍，完善信訪與法律援助的銜接，是近年來各地實(shí)踐中改善老年人法律援助工作的重要內(nèi)容之一。(22)參見李夢(mèng)：《律師“坐診”信訪局 法律援助解糾紛》，《大眾日?qǐng)?bào)》2018年7月29日，第6版；中國(guó)山東網(wǎng)：《廣饒縣法律援助五項(xiàng)舉措助力信訪工作》，http:∥dongying.sdchina.com/show/3916993.html,2020年8月29日。三是引入調(diào)解，豐富糾紛解決方式。在涉及老年人權(quán)益糾紛較多的領(lǐng)域，如婚姻家庭、繼承、贍養(yǎng)等，各地已經(jīng)相繼搭建起調(diào)解平臺(tái)。(23)參見北京市人民政府網(wǎng)：《密云區(qū)法律援助中心 “加減乘除”做好老年人法律援助維權(quán)活動(dòng)》，http:∥www.beijing.gov.cn/zfxxgk/myq9356W/gzdt52j/2019-10/10/content_404bfc3e319545408199dd980ce1e9f9.shtml，2020年8月29日；中國(guó)江西網(wǎng)：《贛縣區(qū)積極開展老年人法律援助維權(quán)服務(wù)活動(dòng)》，http:∥fz.jxnews.com.cn/system/2019/10/17/018624098.shtml，2020年8月29日。四是擴(kuò)大服務(wù)內(nèi)容。當(dāng)前，法律援助已從傳統(tǒng)的案件代理擴(kuò)展到代書、維權(quán)輔導(dǎo)、公證、鑒定、評(píng)估等。同時(shí)，“上門”服務(wù)、心理疏導(dǎo)也逐漸增多。

(五)探索專項(xiàng)法律援助服務(wù)

在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，除中央彩票公益金法律援助項(xiàng)目外，很難在我國(guó)找到其他老年人專項(xiàng)法律援助服務(wù)。2015年以后，老年人專項(xiàng)法律援助開始萌芽，主要表現(xiàn)在：

第一，開通快速法律援助通道。(24)參見中共江蘇省委、江蘇省人民政府：《江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于完善法律援助制度的實(shí)施意見〉的通知》,蘇辦發(fā)〔2015〕70號(hào)，2015年12月31日發(fā)布；中共陜西省委、陜西省人民政府：《中共陜西省委辦公廳陜西省人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于完善法律援助制度的實(shí)施意見〉的通知》,陜辦發(fā)〔2016〕12號(hào)，2016年3月22日發(fā)布；中共甘肅省委、甘肅省人民政府：《中共甘肅省委辦公廳、甘肅省人民政府辦公廳〈關(guān)于完善法律援助制度的實(shí)施意見〉的通知》，2015年12月16日發(fā)布。各司法援助機(jī)構(gòu)先后為老年人開通綠色通道，優(yōu)先受理老年人法律援助申請(qǐng)，提供優(yōu)先接待、優(yōu)先解答、優(yōu)先受理、優(yōu)先審查、優(yōu)先指派援助律師與基層法律服務(wù)工作人員等服務(wù)。

第二，建立老年人法律援助專項(xiàng)服務(wù)團(tuán)隊(duì)。一些地方專門選拔了一批對(duì)老年人案件經(jīng)驗(yàn)豐富、熟悉相關(guān)法律法規(guī)、對(duì)老年人有愛心、工作細(xì)心周到、了解老年人的心理狀況的律師，專業(yè)、專職為老年人提供訴訟援助服務(wù)。(25)大連市政府門戶網(wǎng)：《西崗區(qū)司法局推出老年人法律援助新舉措》，http:∥bsgk.dl.gov.cn/bsgk/bsgka0501/236700.jhtml，2020年8月29日。

第三，開辟老年人法律援助專項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目。如全國(guó)各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)在司法部與全國(guó)老齡辦的領(lǐng)導(dǎo)部署下開展的“夕陽幸福工程·法律援助在行動(dòng)”專項(xiàng)活動(dòng)，北京方圓公證處為老年人提供的專項(xiàng)公證的援助項(xiàng)目，安徽省肥西縣司法鑒定中心為老年人免費(fèi)提供醫(yī)療糾紛、傷殘?jiān)u定、文書筆跡、交通事故等方面的專項(xiàng)司法鑒定服務(wù)項(xiàng)目。

第四，探索出老年人“法律服務(wù)+社會(huì)工作”的特殊工作模式。如借助信息化與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，蘇州市司法局與姑蘇區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心籌備建立老年人法律服務(wù)項(xiàng)目，將社會(huì)工作與法律援助朝有機(jī)融合的方向發(fā)展。(26)蘇州市人民政府網(wǎng)：《姑蘇區(qū)法律援助服務(wù)居家養(yǎng)老》，http:∥www.suzhou.gov.cn/wszwdt/lstd/lnr/dtxx/201707/t20170712_886885.shtml，2020年8月29日。

(五)發(fā)展多元化法律援助格局

正如美國(guó)學(xué)者指出，在老年人法律服務(wù)援助領(lǐng)域，“指望公共資金或慈善組織提供足夠數(shù)量的律師，以滿足老年人的所有法律需求是不合理的，因?yàn)槠渌行枰娜后w也有權(quán)獲得這種援助”。(27)Paul S. Nathanson, “Legal Services for the Nation's Elderly,” Ariz.L.Rev., Vol.17, 1975, p.281.因此，引入多元人力與資金，建立多元化的法律援助格局，是老年人法律援助擴(kuò)大機(jī)制的必由之路。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)老年人的法律援助基本上形成了以基層法律援助機(jī)構(gòu)為中心，以老齡辦、民政局、律師事務(wù)所、公證處、鑒定機(jī)構(gòu)、老年人社會(huì)公益組織等為輔助力量，在出資及人員合作上為老年人提供不同形式、不同內(nèi)容的多元法律援助服務(wù)格局。如北京國(guó)聯(lián)老年人法律援助與研究中心，就是在2015年2月由司法局扶持成立，依托律師事務(wù)所，由其自有資源與資金保證其正常運(yùn)行的公益機(jī)構(gòu)。

三、各地實(shí)踐探索之評(píng)析

由前文可知，我國(guó)老年人法律援助已經(jīng)走上了一條國(guó)家責(zé)任化、客體范圍擴(kuò)張化、專業(yè)化與跨領(lǐng)域化合作的道路。首先，我國(guó)老年人法律援助走的是一條國(guó)家責(zé)任化道路。實(shí)踐中的參與機(jī)構(gòu)不僅包括以立法機(jī)構(gòu)(28)如表1中安徽省降低老年人受援標(biāo)準(zhǔn)就是通過安徽省人大常委會(huì)制定的《安徽省法律援助條例》實(shí)現(xiàn)的。、行政機(jī)構(gòu)與黨政機(jī)構(gòu)(29)實(shí)際上，包括表1中的地絕大多數(shù)方行政區(qū)域降低老年人法律援助標(biāo)準(zhǔn)都是在地方黨委牽頭下通過制定規(guī)范性文件來實(shí)現(xiàn)的。為代表的公權(quán)力主體，還包括以民間自治組織為代表的社會(huì)權(quán)利及私權(quán)利主體。老年人法律援助基本形成了黨政機(jī)關(guān)牽頭，司法行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)，立法機(jī)構(gòu)為重要支撐，老齡機(jī)構(gòu)、信訪機(jī)構(gòu)、基層調(diào)解組織、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等為重要輔助力量的國(guó)家聯(lián)盟。其次，我國(guó)老年人法律援助走的是一條客體范圍擴(kuò)張化道路。如前所述，各地實(shí)踐使得我國(guó)老年人法律援助事業(yè)在援助渠道、援助案件范圍、受援門檻、服務(wù)內(nèi)容和援助程序方面都得到了擴(kuò)張。再次，我國(guó)老年人法律援助專業(yè)化得到了一定發(fā)展。這樣的提升，是通過建立獨(dú)立援助標(biāo)準(zhǔn)、專門援助機(jī)構(gòu)、專門援助團(tuán)隊(duì)、專門援助案件范圍和服務(wù)內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的。最后，我國(guó)老年人法律援助跨領(lǐng)域化合作正步入正軌?？珙I(lǐng)域化合作主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是法律工作與政治工作的合作，主要體現(xiàn)為信訪工作與法律援助工作的結(jié)合；二是法律工作與社會(huì)工作的合作，主要體現(xiàn)為法律援助服務(wù)與社會(huì)照顧服務(wù)的結(jié)合；三是法律工作與多元化糾紛解決工作的合作，主要體現(xiàn)為法律援助訴訟與調(diào)解解決方式的結(jié)合。

以四川省成都市為例，近年來通過實(shí)施前文所述的相關(guān)措施，2014—2018年間，接受法律服務(wù)的老年人人次從0.91萬上升至2.21萬，老年人法律援助案件受理數(shù)量不斷增長(zhǎng)，受益老年人群體不斷擴(kuò)大。(30)數(shù)據(jù)來源：2014—2018年《成都市2014年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，《成都日?qǐng)?bào)》2015年6月13日，第4版；《成都市2015年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，《成都日?qǐng)?bào)》2016年5月19日，第4版；《成都市2016年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，《成都日?qǐng)?bào)》2017年5月16日，第7版；《成都市2018年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，《成都日?qǐng)?bào)》2018年5月22日，第7版。然而，老年人法律援助擴(kuò)大機(jī)制的探索過程依然存在問題。

(一)“同案不同援”

根據(jù)《老年人權(quán)益保障法》第55條的規(guī)定，老年人法律援助并不是一項(xiàng)強(qiáng)制義務(wù)，而是司法部門的行政管理行為。因此，單從現(xiàn)行立法體系來說，各地對(duì)老年人設(shè)置不同的法律援助門檻無可厚非。然而，法律援助更多來源于對(duì)“實(shí)質(zhì)平等”與公平正義的追求，只是并非每一種利益與價(jià)值的追求都同等重要。一般認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)利益的不平等遠(yuǎn)小于生命、身體與人格利益的不平等。正因如此，歐洲人權(quán)法院才認(rèn)為民事法律援助義務(wù)只是一項(xiàng)有限制的義務(wù),只有在那些法律援助的有無與案件結(jié)果關(guān)系重大的復(fù)雜案件中,國(guó)家才須承擔(dān)提供援助的責(zé)任。(31)彭錫華：《法律援助的國(guó)家責(zé)任——從國(guó)際人權(quán)法的視角考察》，《法學(xué)評(píng)論》2006年第3期，第68頁。也就是說，對(duì)民事法律援助的平等性追求遠(yuǎn)不及刑事法律援助重要。各地對(duì)老年人設(shè)定不同法律援助門檻時(shí)，在民事領(lǐng)域形成的“差別待遇”是一種可接受的“不平等”，但在刑事領(lǐng)域則是不能接受的。

當(dāng)前，我國(guó)的地方性法律援助條例的刑事援助范圍差異較大。盡管大多地方基本遵從國(guó)務(wù)院法律援助條例規(guī)定的刑事法律援助范圍，但少數(shù)地方，如廣東省將被告人智力殘疾、共犯、重大社會(huì)影響、抗訴等國(guó)務(wù)院法律援助條例未規(guī)定的內(nèi)容也納入刑事法律援助范圍。此外，國(guó)務(wù)院《法律援助條例》和各地方性法律援助條例都將刑事領(lǐng)域的法律援助以“經(jīng)濟(jì)困難”作為認(rèn)定條件。而由表1可知，當(dāng)前各地政策中執(zhí)行的不同經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，無疑會(huì)引起老年人刑事法律援助領(lǐng)域的不平等。最后，那些突破經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定、采用不同類型的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的地方實(shí)踐只會(huì)進(jìn)一步加深老年人刑事法律援助的混亂程度?？梢?，因法律與政策援助標(biāo)準(zhǔn)、援助范圍不同，我國(guó)老年人刑事法律援助已經(jīng)形成了“同案不同援”局面，新一輪類似“同命不同價(jià)”的爭(zhēng)議已經(jīng)產(chǎn)生，老年人法律援助陷入了新的權(quán)利保護(hù)困境與倫理困境。

(二)專項(xiàng)援助項(xiàng)目開發(fā)力度不足

第一，開通老年人法律援助“綠色通道”、優(yōu)先解決老年人法律需求的做法，對(duì)于占據(jù)我國(guó)總?cè)丝诮?/5的龐大老年人群體來說遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。第二，法律援助熱線的功能未得到有效發(fā)揮，不能滿足老年人法律援助服務(wù)需求。表2數(shù)據(jù)表明，各地12348法律援助熱線平均通話時(shí)長(zhǎng)普遍在6～8分鐘內(nèi)，如此短的時(shí)間不足以解決問題。至于那些建立了老年人法律援助中心并同時(shí)開通援助專線的地方，也存在接待能力有限、知曉度不廣及利用率低等問題。以經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的江蘇省為例，2007—2017年間，中心共接待求助老人1700多人，年均僅170人。第三，老年人專項(xiàng)法律援助項(xiàng)目呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式、碎片化和淺顯化的特征。當(dāng)前，不論是地方還是中央法律援助機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)項(xiàng)目(除中國(guó)法律援助基金會(huì)彩票公益金項(xiàng)目下的老年人項(xiàng)目外)，都缺少可持續(xù)性發(fā)展計(jì)劃，鮮有系統(tǒng)性、深入性的探索與推廣項(xiàng)目。

表2 各地12348法律援助熱線平均通話時(shí)長(zhǎng)統(tǒng)計(jì)(32)天津地區(qū)的數(shù)據(jù)來源于天津市司法局官方網(wǎng)站公布的2018年6月25日至12月16日的《天津市公共法律服務(wù)情況周報(bào)》；內(nèi)蒙古的數(shù)據(jù)來源于內(nèi)蒙古新聞網(wǎng)：《內(nèi)蒙古“12348”搭起“誰服務(wù)誰普法”的連心橋》，http:∥inews.nmgnews.com.cn/system/2018/09/13/012567381.shtml， 2020年8月29日；北京的數(shù)據(jù)來源于《北京市12348法律咨詢 綜合服務(wù)平臺(tái)運(yùn)行3周年》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2019年9月7日，第3版；四川瀘州的數(shù)據(jù)來源于四川新聞網(wǎng)：《瀘州：“12348”法律服務(wù)熱線開通農(nóng)民工維權(quán)專席》，http:∥lz.newssc.org/system/20190515/002670916.html， 2020年8月29日；上海的數(shù)據(jù)來源于人民網(wǎng)：《記者零距離體驗(yàn)12348上海法網(wǎng)諸般神通 前臺(tái)咨詢此起彼伏后臺(tái)律師及時(shí)解答》，http:∥legal.people.com.cn/n1/2018/0725/c42510-30168198.html， 2020年8月29日。

(三)援助理念僵化

從各地老齡化統(tǒng)計(jì)公報(bào)不難看出：老年人法律援助不是一個(gè)獨(dú)立、固定的內(nèi)容板塊，它經(jīng)常與信訪、調(diào)解等司法行政機(jī)關(guān)管理的其他問題被一并提及；各地老年人法律援助的關(guān)注點(diǎn)也通常局限于訴訟案件，較少關(guān)注非訴法律援助。

我國(guó)老年人法律援助的思維模式也較為僵化。當(dāng)前，為老年人提供的法律援助服務(wù)的思維被固定為“事后解決”模式。然而，許多研究和調(diào)查表明，盡管存在一定的地區(qū)差異，老年人面臨的法律問題高度集中。美國(guó)90年代的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在接受法律援助的老年人群體中，醫(yī)療、政府福利、保險(xiǎn)和剝削是法律援助需求最大的領(lǐng)域，并且有相當(dāng)高程度的一致性。(33)Gordon Bonnyman,“Legal Assistance: Making the Most of Insurmountable Opportunities,”Aging (Spring), No.360, 1990,p.31.2007年的一項(xiàng)調(diào)研也表明，老年人面臨最多和最關(guān)心的法律問題依舊是政府福利、醫(yī)療保險(xiǎn)、遺產(chǎn)規(guī)劃與虐待等問題。(34)Cody Weber, Report on a Study of the Concerns of Older Kentuckians， November 14, 2007,p.42, https:∥www.americanbar.org/content/dam/aba/administrative/legal_aid_indigent_defendants/ATJReports/ls_KY_Elderclns_2007.pdf,2020年8月29日。在我國(guó)，長(zhǎng)期以來，老年人都面臨贍養(yǎng)、婚姻、繼承、住房與醫(yī)療等法律問題。(35)參見佚名：《在婚姻繼承住房等領(lǐng)域予以老年人更多的法律幫助》，《民主與法制》2010年第20期，第67頁；張偉：《農(nóng)村老年人權(quán)益保障與法律援助問題》，《楚天法治》2017年第3期，第137頁；中國(guó)老齡協(xié)會(huì)網(wǎng)：《中國(guó)老齡協(xié)會(huì)發(fā)布2019年全國(guó)老年維權(quán)十大典型案例》，http:∥www.cncaprc.gov.cn/llxw/191437.jhtml， 2020年8月29日。因此，老年人的法律援助完全可以用事前預(yù)防的思維提供服務(wù)，而不是消極等待麻煩上門。

(四)多元化援助格局有限

從整體上來看，當(dāng)前的多元化法律援助格局還是有限的多元化，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是資金來源“單極化”，財(cái)政支持一家獨(dú)大。2015年以前，我國(guó)法律援助資金來源格局就是政府財(cái)政一家獨(dú)大的局面。(36)數(shù)據(jù)來源于《2011年法律援助工作情況統(tǒng)計(jì)表》，諸葛平總編：《中國(guó)法律年鑒2012》，北京：中國(guó)法律年鑒社，2012年，第1083頁；《2012年法律援助工作情況統(tǒng)計(jì)表》，諸葛平總編：《中國(guó)法律年鑒2013》，北京：中國(guó)法律年鑒社，2013年，第1228頁；《2013年全國(guó)法律援助統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》，白萍主編：《中國(guó)法律援助年鑒2014》，北京：法律出版社，2015年，第207頁。2015年以后，在中央層面，如表3所示，政府撥款依舊是司法部法律援助資金的唯一來源。而在地方層面，這種情況也沒有實(shí)質(zhì)性的改變。如表4所示，筆者抽取的東、西、南、北、中部地區(qū)的省級(jí)司法廳數(shù)據(jù)顯示，除經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部上海，2017年法律援助資金收入有約0.4%來源于政府以外的其他渠道，其余都是依靠政府全額撥款支持。

表3 司法部法律援助資金來源構(gòu)成表(37)數(shù)據(jù)來源于2016—2018年司法部年度決算。 單位：萬元

表4 地方法律援助資金來源構(gòu)成表(38)數(shù)據(jù)來源于上海市司法局、四川省司法廳等2016—2018年年度部門決算。 單位：萬元

二是合作機(jī)構(gòu)范圍與類型有限。實(shí)踐中，大量老年人的問題并不是單獨(dú)意義上的法律問題，它可能是法律與公共政策問題的結(jié)合，或是單獨(dú)涉及公共政策的“準(zhǔn)法律問題”，這些問題完全可以通過公共政策與福利機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)來解決。然而，目前還鮮有法律援助機(jī)構(gòu)和公共政策與福利機(jī)構(gòu)建立常規(guī)協(xié)作的實(shí)踐。司法行政機(jī)關(guān)在老年人法律援助領(lǐng)域“孤軍奮戰(zhàn)”已久，遇到老年人遭遇養(yǎng)老金、醫(yī)療金或者福利問題時(shí)，援助服務(wù)質(zhì)量與效果便大打折扣。

三是法律援助服務(wù)人員單一。盡管老年人遇到的法律問題不同，但大多數(shù)是比較簡(jiǎn)單的法律咨詢。在我國(guó)當(dāng)前法律援助機(jī)構(gòu)基本依靠基層法律工作人員與律師的情況下，一方面，基層法律服務(wù)工作人員因法律專業(yè)知識(shí)欠缺在處理法律問題時(shí)力不從心；另一方面，執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富的律師往往不愿意在簡(jiǎn)單案件中浪費(fèi)大量時(shí)間，消極參與法律援助的情形較多，造成法律援助服務(wù)人員單一的問題。

四、完善老年人法律援助擴(kuò)大機(jī)制的建議

(一)構(gòu)建以法益價(jià)值衡量為基礎(chǔ)的緩步擴(kuò)大機(jī)制

在資源有限與價(jià)值保護(hù)的平衡下，優(yōu)先性、統(tǒng)一性、差異性和平衡性應(yīng)成為國(guó)家在承擔(dān)法律援助義務(wù)時(shí)必須衡量的課題。(39)司法部法律援助中心：《中歐法律援助立法研討會(huì)綜述》，《中國(guó)司法》2016年第10期，第59頁。完善老年人法律援助擴(kuò)大機(jī)制，應(yīng)注意不同案件關(guān)涉的基本權(quán)利與價(jià)值，建立以法益價(jià)值衡量為基礎(chǔ)的緩步擴(kuò)大機(jī)制。刑事法律援助關(guān)涉人的基本權(quán)利，老年人法律援助應(yīng)當(dāng)首先在刑事領(lǐng)域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。要通過完善的資金配套制度，保證各地在有關(guān)老年人的刑事法律援助時(shí)有充足的資金支持。筆者認(rèn)為，在刑事法律援助領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)首先建立以刑事法律援助案件量為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政支出體系。數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)老年人刑事法律援助的案件量在5～6萬件，約占全國(guó)法律援助案件的4%左右。(40)以前引四川省成都市為例，2014—2016年期間，老年人刑事案件法律援助案件量分別為71件、61件、136件和213件，年均援助案件量約為120件；鑒于犯罪與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間呈較為明顯的正相關(guān)關(guān)系，可以100件案件為平均數(shù)估計(jì)，四川省案件數(shù)量應(yīng)該不超過1800件。除去港澳臺(tái)地區(qū)，可知我國(guó)大陸所有老年人刑事法律援助案件應(yīng)當(dāng)不超過55800件。又根據(jù)前引全國(guó)法律援助年鑒，2014年我國(guó)法律援助案件總數(shù)為1243075件，到2016年，數(shù)量不會(huì)低于1250000～1260000件。因此，統(tǒng)一老年人刑事法律援助門檻具有財(cái)政資源的可行性。平等保障老年人法律刑事法律援助實(shí)現(xiàn)后，可以逐步向行政、民事案件擴(kuò)散。

(二)深入發(fā)展老年人專項(xiàng)法律援助項(xiàng)目

深入發(fā)展老年人專項(xiàng)法律援助項(xiàng)目，需要逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、專業(yè)化。要在現(xiàn)行政府援助機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，整合援助資源，設(shè)立專門的老年人法律援助分管部門。而在現(xiàn)行非政府老年人專項(xiàng)法律援助機(jī)構(gòu)與組織基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴(kuò)大專項(xiàng)項(xiàng)目的設(shè)立。要加強(qiáng)政府與非政府的專業(yè)化援助合作，對(duì)老年人常見的糾紛，通過專人專項(xiàng)資金開發(fā)服務(wù)項(xiàng)目。

要學(xué)習(xí)世界優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)我國(guó)老年人法律援助熱線服務(wù)。20世紀(jì)90年代，美國(guó)的LSE(Legal Counsel for the Elderly)熱線項(xiàng)目將取得律師資格、經(jīng)過專門訓(xùn)練且有兩年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的律師設(shè)為咨詢?nèi)?41)Wayne Moore, “Delivery of Legal Services to the Elderly: A Look into the Future,” Clearinghouse Rev., Vol.24, 1990, p.575.并延長(zhǎng)熱線咨詢時(shí)間后，(42)Wayne Moore, “Improving the Delivery of Legal Services for the Elderly: A Comprehensive Approach,” Emory L. J., Vol.41, 1992, p.829.取得了顯著效果。與之相似，英國(guó)開通的“兩線模式”的熱線，即先由具有法律知識(shí)的非律師接線員先行過濾簡(jiǎn)單法律問題，再由執(zhí)業(yè)律師集中處理疑難復(fù)雜的法律事項(xiàng)的方式，(43)司法部法律援助中心：《第三屆中歐法律援助研討會(huì)綜述》，《中國(guó)司法》2016年第12期，第49頁。都具有借鑒意義。

未來，我國(guó)應(yīng)設(shè)立老年人專項(xiàng)法律援助熱線，目標(biāo)是通過熱線解決大多數(shù)老年人的法律問題。為保證熱線援助的質(zhì)量，要建立完備的配套機(jī)制，包括信息確認(rèn)與審核、法律問題快速定位指南、案件分流、效果跟蹤、案件質(zhì)量控制等。信息確認(rèn)與審核要求與社區(qū)自治組織、戶籍部門、民政部門、社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)關(guān)等相關(guān)部門通過信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息共享。定位法律問題需要在大量總結(jié)的基礎(chǔ)上制定詳細(xì)的問題清單，建立起相關(guān)法律問題的快速回應(yīng)機(jī)制。案件分流是根據(jù)具體情況將案件分為簡(jiǎn)單類與復(fù)雜類，前者可由援助中心工作人員及其他相關(guān)人員處理，后者則由專業(yè)律師提供服務(wù)。效果跟蹤與案件質(zhì)量控制則要求援助機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)案件處理過程的信息化，并在詳細(xì)的評(píng)估規(guī)則下建立常規(guī)化審查與考評(píng)機(jī)制。

(三)探索新型法律援助服務(wù)形式

要轉(zhuǎn)變?cè)诶夏耆朔稍ぷ髦械乃季S定式，探索建立老年人預(yù)防法律援助服務(wù)。預(yù)防法律服務(wù)最初由20世紀(jì)40年代被譽(yù)為美國(guó)“預(yù)防法之父”的Louis M. Brown提出。預(yù)防法理論認(rèn)為，可以在糾紛發(fā)生的早期發(fā)現(xiàn)問題，通過簡(jiǎn)單的非訴手段及很少的成本解決糾紛，避免問題擴(kuò)大帶來巨大財(cái)產(chǎn)損失或者案件進(jìn)入耗時(shí)耗錢的訴訟程序。簡(jiǎn)單地說，就像早期診斷和治療可以讓病人遠(yuǎn)離急診室一樣。(44)Julia Huston,“We Have Preventive Healthcare-Now How about Preventive Legal Aid,” Access to Just, Vol.2, No.2,2015, p.9.

老年人法律糾紛是預(yù)防法的一個(gè)絕佳適用領(lǐng)域，主要原因是：第一，許多老年人的法律需求都可以規(guī)劃為中心，而規(guī)劃是預(yù)防法的本質(zhì)，如老年人經(jīng)常面臨房屋規(guī)劃、財(cái)產(chǎn)分割、婚姻規(guī)劃、遺囑、贍養(yǎng)規(guī)劃等；第二，我國(guó)老年人群體龐大，可充分保證老年人預(yù)防法律服務(wù)的市場(chǎng)規(guī)模；第三，老年人處理糾紛的主要?jiǎng)訖C(jī)是解決零碎問題，且老年人法律問題具有廣闊性與復(fù)雜性，與預(yù)防法有本質(zhì)上的適應(yīng)性；第四，借助于現(xiàn)代信息技術(shù)與法律大數(shù)據(jù)分析，完全可以建立起老年人法律問題的大數(shù)據(jù)面相模型，輔助老年人法律援助部門對(duì)各地老年人問題進(jìn)行綜合性法律診斷，并在此基礎(chǔ)上制作出一整套老年人法律風(fēng)險(xiǎn)“預(yù)防藥方”，未來可以地方性試點(diǎn)的方式對(duì)該項(xiàng)服務(wù)展開探索。

(四)完善老年人法律援助多元化格局

首先，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)老年人法律援助領(lǐng)域的社會(huì)化參與，并嘗試建立社會(huì)保障機(jī)制。商業(yè)機(jī)構(gòu)與組織進(jìn)入公益領(lǐng)域的最主要障礙是可回報(bào)利益低，要加深市場(chǎng)盈利機(jī)構(gòu)與組織在老年人法律援助領(lǐng)域的參與度，就需要滿足其利益可回報(bào)性的要求。筆者認(rèn)為，將社區(qū)(村鎮(zhèn))建設(shè)作為入手點(diǎn)，可以較好地解決這個(gè)問題。地方企業(yè)通過給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)(村鎮(zhèn))的老年人法律援助注入資金或者直接提供法務(wù)人員、律師來解決老年人的法律問題，不僅可在本區(qū)域收獲良好口碑，也可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益與企業(yè)盈利需求的雙贏。至于社會(huì)保障機(jī)制，可以通過發(fā)行法律援助公益彩票，嘗試將法律保險(xiǎn)納入老年人社會(huì)保障體系。

其次，完善老年人法律援助領(lǐng)域的政府間合作。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，要著重將公共政策與社會(huì)福利機(jī)構(gòu)加入多元化格局中。凡是涉及養(yǎng)老、醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)、軍人福利的糾紛，可由負(fù)責(zé)該領(lǐng)域的主管部門解決。需明確的是，這種推介服務(wù)需要建立充分的機(jī)構(gòu)信息披露機(jī)制，為老年人提供有關(guān)機(jī)構(gòu)處理問題的相關(guān)信息。

最后，探索建立常態(tài)化的律師助理參與援助制度。要建立一支常規(guī)的專業(yè)力量，填補(bǔ)前文“高不成低不就”的人員問題。根據(jù)2015—2018年的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)律師工作人員數(shù)量年均增長(zhǎng)4.22萬。(45)數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)，https:∥data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0S06&sj=2018，2020年8月29日。按照我國(guó)律師執(zhí)業(yè)要求可以推斷，我國(guó)存在著數(shù)量相當(dāng)龐大的實(shí)習(xí)律師助理。這些律師助理的專業(yè)能力不僅完全可以解決問題，還因其對(duì)專業(yè)經(jīng)驗(yàn)積累的巨大需求，可以主動(dòng)參與援助。