對草原越界放牧問題的探討

文│郭金梅（甘肅省肅南裕固族自治縣自然資源局）

少數(shù)民族自治縣多以天然草原放牧為主，同時堅持但草原越界放牧引起的糾紛卻時有發(fā)生。為了正確處理草原越界放牧引起的糾紛，現(xiàn)就草原越界放牧問題進行探討。

一、草原越界放牧的成因

草原放牧界線是行政界線的具體體現(xiàn)，行政界線不僅是地方政府依法管理轄區(qū)政治、經(jīng)濟和社會事務的依據(jù)，也是當?shù)啬撩褚婪ūＷo、利用和管理草原的基礎。少數(shù)民族自治縣與周邊縣市區(qū)的行政區(qū)域界線勘定工作始于1989年，結束于2001年。行政區(qū)域界線勘定工作的完成，為依法治界，維護界線相鄰區(qū)域的和諧與穩(wěn)定奠定了基礎，為保護、利用和管理草原創(chuàng)造了條件，為依法解決越界放牧引發(fā)的糾紛責任劃分提供了依據(jù)。

行政區(qū)域界線勘定工作完成以后，各級政府積極鞏固勘界成果，自覺維護法定行政界線的權威性，與草原生態(tài)保護工程相結合，加強了法定界線的管理，使草原越界放牧引發(fā)的各類糾紛呈逐年下降趨勢。但是，越界放牧引發(fā)的各類糾紛在少數(shù)民族自治縣周邊區(qū)域時有發(fā)生，下面分析其產(chǎn)生的原因。

一是多次的區(qū)劃調整，官方勘定的行政權屬界線和境外農(nóng)牧民放牧習慣心理認同界線存在矛盾。

二是少數(shù)民族自治縣在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，因種種原因，在勘界確權過程中，對個別地段或住戶，采用土地、草原所有權和使用權分離的辦法解決行政界線權屬問題，形成了實事上的“村中村草場”和“協(xié)議草場”。

三是特殊的地理環(huán)境形成了錯綜復雜的邊界接壤區(qū)東、南、西、北相鄰的局面，同時氣候、地理、自然、環(huán)境優(yōu)于周邊地區(qū)。

四是個別村委會和牧戶缺乏“守草有責”的意識，對管理和承包的草原疏于管理。

五是草原流轉不規(guī)范，個別與外縣市區(qū)接壤的牧戶私自流轉草原，嚴重超載放牧，掠奪性經(jīng)營，并且因與相鄰戶草原承包界線不清楚，引發(fā)草原糾紛。

二、越界放牧的特點和危害

1.越界放牧的特點。所謂越界放牧，指行為人在不屬于自己管理和承包的草原范圍內從事以營利為目的的放牧活動。本文所稱越界放牧是指外縣市、區(qū)的牲畜未經(jīng)本地有關社會組織和個人許可，擅自進入境內放牧的行為，從外縣市區(qū)人員越界進入放牧看主要有以下特點。

（1）越界放牧糾紛發(fā)生的時間主要集中在每年的六月、七月、八月，同時也多發(fā)生在夏秋季轉場后的“空閑草場”。

（2）越界放牧糾紛主要發(fā)生的地域是與邊界接壤區(qū)、“村中村草場”和“協(xié)議草場”周圍。

（3）越界放牧糾紛在不同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）程度不同，主要是引發(fā)的糾紛強度和引起的后果不同。

（4）根據(jù)越界放牧糾紛發(fā)生的強度及危害后果可劃分為三級：

三級程度表現(xiàn)為越界放牧者偷牧引發(fā)的與草原承包經(jīng)營者之間的語言爭吵或輕微肢體接觸，通常是以個人或兩三戶農(nóng)牧戶為單位，一般會隨著牲畜的離境使矛盾弱化或消失。

二級程度表現(xiàn)為越界放牧者搶牧引發(fā)的與草原承包經(jīng)營（聯(lián)戶承包草場）者的械斗和財產(chǎn)損失，一般越界放牧者通常是以組或村為單位，以各種借口挑起事端，強行放牧，主要發(fā)生在每年的六月、七月、八月三個月，需相關鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村出面調解或溝通，化解矛盾。

一級程度表現(xiàn)為越界放牧者搶牧引發(fā)的與草原承包經(jīng)營（聯(lián)戶承包草場）者的械斗、人員傷亡和財產(chǎn)損失，一般越界放牧者通常是以組或村為單位，以蠻橫無理，挑起事端，強行放牧為特點，集中發(fā)生在每年的六月、七月、八月三個月，需相關縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和相關部門單位進行調處，并進行人員安撫和解決善后事宜。

2.越界放牧的危害與后果。

（1）糾紛區(qū)域雙方的農(nóng)牧民之間產(chǎn)生社會隔閡。越界放牧糾紛的發(fā)生，使糾紛區(qū)域雙方的農(nóng)牧民心理情緒處于對立狀態(tài)，如果疏導教育滯后就有可能超越道德底線，產(chǎn)生過激行為。

（2）造成人民生命、財產(chǎn)損失和增加行政管理成本。越界放牧糾紛的發(fā)生，不但使處于糾紛區(qū)域雙方的農(nóng)牧民投入大量的人力、物力和時間甚至生命，增加財產(chǎn)和經(jīng)濟負擔，造成不必要的損失，還可能導致各級政府增加行政管理成本。

（3）影響社會大局穩(wěn)定。越界放牧糾紛的發(fā)生，表現(xiàn)形式雖然是民間糾紛，但是糾紛一旦發(fā)生，勢必引發(fā)社會的關注，派生出一些如通行、水路等方面的事端。輕則給處于糾紛區(qū)域的農(nóng)牧民造成生活生產(chǎn)的不便，重則是處于糾紛區(qū)域相鄰的市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村及相關部門單位耗費大量的人力和時間，用于穩(wěn)定和化解對立雙方的情緒，維護社會穩(wěn)定。

（4）加劇草原退化。草原超載放牧會引起草原退化，越界放牧可能進一步加劇草原退化，引起草原生態(tài)惡化和水土流失，造成草原生態(tài)危機。

三、治理越界放牧的對策與建議

1.要加強政策教育，提高責任意識。法定行政界線的形成，是社會管理的產(chǎn)物，傾注了各級政府和廣大農(nóng)牧民幾十年的心血。各級干部和群眾應珍惜這來之不易的成果，在實際工作中加強相關政策教育，把維護法定行政邊界線和維護草原管理相統(tǒng)一，在思想上樹立沒有法定行政界線的穩(wěn)定就沒維護草原管理利用穩(wěn)定的思想；在行動中自覺堅持維護法定行政邊界線和草原管理利用相結合、相統(tǒng)一，使維護法定行政界線和逐步解決越界放牧糾紛相一致。最終形成依法治界和依法管理利用草原的工作結合點。

2.要加強糾紛重點區(qū)域雙方的官方和民間接觸溝通協(xié)調渠道，增進理解和互信。由于縣情、鄉(xiāng)情、民情的不同，農(nóng)牧民生產(chǎn)經(jīng)營生活方式存在差異，地方政府的工作著力點和法規(guī)政策宣傳導向各有側重。因此，在維護法定行政邊界線，解決越界放牧糾紛問題上，干部和群眾就會產(chǎn)生不同的認識、見解，只有加強溝通，才能使雙方互相了解。了解產(chǎn)業(yè)工作重點和法規(guī)政策宣傳導向，引導農(nóng)牧民換位思考，形成共識，增進理解和互信，才能為解決越界放牧糾紛奠定基礎。

3.要搞好草原圍欄管護，加強草原保護。草原圍欄是草原保護的有效手段之一，各地實施的草原圍欄工程，在保護草原生態(tài)、恢復草原植被、維護邊界草原穩(wěn)定和解決越界放牧糾紛問題上發(fā)揮了重要的作用。今后要加強草原圍欄管護工作力度，進一步強化草原圍欄設施管護責任，凡是在草原圍欄項目區(qū)，要進一步明確鄉(xiāng)長、村主任和草原承包人的責任，每年要組織開展一次草原圍欄管護和禁休牧制度落實的專項檢查，把兌現(xiàn)陳化糧補助與草原圍欄管護掛鉤；對各類破壞草原圍欄設施的行為必須嚴查，特別是處于邊界草原圍欄設施要保持完好狀態(tài)。

4.要積極維護處于邊界區(qū)域牧民利益。在現(xiàn)行農(nóng)牧村經(jīng)營體制下，草原承包和使用處于行政界線附近的農(nóng)牧民，較處于中心草場的農(nóng)牧民而言，在草原利用保護和管理中承擔的社會責任更大，遭受的不法侵害更多，有時遭受的經(jīng)濟損失較為慘重。這就要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村在制定新農(nóng)村建設規(guī)劃、安排基礎設施建設、農(nóng)牧業(yè)綜合開發(fā)和社會保障等項目中，向草原承包和使用處于行政界線附近的農(nóng)牧民傾斜，讓其體會到“守邊有功，棄邊有過”，使之“能站住，能守住，能致富”。對越界放牧的人和事，各級組織應在有理有利有節(jié)的基礎上，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，對越界放牧引起的財產(chǎn)和人員損失，要加大索賠力度。