“瘋牛病”事件后英國食品安全的監(jiān)管體系轉(zhuǎn)型策略及啟示
——基于英國食品國際競爭力的分析

秦保群 -

(煙臺職業(yè)學(xué)院，山東 煙臺 264000)

食品加工業(yè)是現(xiàn)代工業(yè)體系中的重要組成部分，其產(chǎn)業(yè)競爭力的大小同食品加工業(yè)的安全保障能力密切相關(guān)。隨著中國食品產(chǎn)業(yè)工業(yè)化程度的快速加深，食品的商品化程度隨之日益增強，相應(yīng)的食品安全保障問題也成為了食品加工業(yè)發(fā)展過程中關(guān)系到國際競爭力的必須高度重視問題[1]。事實上，由于近年來出現(xiàn)的一系列食品安全事件，尤其是影響極大的三聚氰胺事件，暴露了中國食品加工業(yè)在食品安全保障能力方面的不足[2]，對中國食品加工業(yè)的國際競爭力產(chǎn)生了嚴重的負面影響。事實上，作為現(xiàn)代發(fā)達國家的英國，也曾經(jīng)出現(xiàn)過對國家食品安全造成巨大影響的“瘋牛病”事件，然而，英國卻通過充分吸取這一事件的教訓(xùn)，在食品安全保障轉(zhuǎn)型方面采取了較為成功的策略[3] 32。因此，對“瘋牛病”事件后英國食品加工業(yè)安全保障體系的轉(zhuǎn)型策略進行探究，旨在為推進與完善中國食品安全監(jiān)管提供借鑒。

1 “瘋牛病”事件中英國政府的應(yīng)對舉措

由于英國自工業(yè)革命以來一直采取以市場為導(dǎo)向的自由資本主義制度，側(cè)重考慮食品加工業(yè)中資本利益的實現(xiàn)，導(dǎo)致對于影響消費者和社會利益的食品安全環(huán)節(jié)的疏于監(jiān)管，最終導(dǎo)致了震驚世界的“‘瘋牛病’事件”。從1995年開始，英國出現(xiàn)成批的肉牛死于非命的情況，經(jīng)醫(yī)學(xué)分析認定這些牛的死因為患有牛海綿狀腦病，即“瘋牛病”，并開始為全球所關(guān)注。1996年3月，英國政府首次承認吃了患有“瘋牛病”的牛肉的人可能患克雅氏病后，在全世界迅速掀起軒然大波。1996年4月，歐盟禁止英國向歐盟所有國家出口牛肉、活?；蛘呤褂门椴牧系钠渌称?，并要求英國迅速采取包括宰殺和銷毀所有30個月以上肉牛的有效措施保證牛肉食品安全，全世界其他國家迅速跟進[4]。

由于以歐盟為代表的全球各個國家對英國牛肉的出口禁令，英國政府和牛農(nóng)蒙受了巨大的經(jīng)濟損失。同時，英國政府還面臨著本國公眾以及原牛肉進口國政府與公眾，對英國政府和食品加工業(yè)完全不顧消費者健康安全，在“瘋牛病”發(fā)生后沒有及時采取必要措施的質(zhì)疑，甚至引發(fā)英國和主要進口國之間國際關(guān)系的緊張。事實上，“瘋牛病”事件產(chǎn)生的原因是： 20世紀下半葉在英國長期執(zhí)政的保守黨政府推行以食品加工業(yè)經(jīng)濟效益為中心的“廢除食品安全法規(guī)”的自由化策略，主張食品行業(yè)自治。英國食品加工業(yè)者為了充分利用牛羊屠宰后的下腳料，將牛羊內(nèi)臟等制作成肉牛飼料銷售，并且為了進一步降低加工成本，放棄了之前一直執(zhí)行的通過高溫加熱以阻斷病毒傳播的飼料加工標準，從而為瘋牛病的產(chǎn)生和傳播提供了必要的制度環(huán)境。1986年，英國就發(fā)現(xiàn)了第一例“瘋牛病”，但英國政府為了穩(wěn)定民心，隱瞞了消息，沒有采取任何有效的措施進行控制。直至1995年，由于大批肉牛因為“瘋牛病”死亡，英國政府才決定停止使用牛羊內(nèi)臟作為飼料，并加強了對肉類安全的檢查。因此，“瘋牛病”的發(fā)生是因為英國政府在缺乏足夠的食品安全試驗的情況下即允許牛羊內(nèi)臟進入牛飼料中而引起的?！隘偱２　笔录援a(chǎn)生了轟動世界的巨大負面影響，在于英國政府在“瘋牛病”發(fā)生之后采取的是隱瞞與忽視的應(yīng)對方式，從1986年發(fā)現(xiàn)“瘋牛病”到1996年才正式采取措施，最終釀成殃及全世界的“瘋牛病”事件這一巨大的食品安全危機[5]。正是因為“瘋牛病”事件的深重教訓(xùn)，迫使英國政府對原有過度關(guān)注食品加工行業(yè)利益的食品安全管理策略進行深刻反省，并在其后開始了以消費者生命健康為中心的食品安全保障策略的轉(zhuǎn)型，以此構(gòu)建了英國較為完善的食品安全監(jiān)管體系。

2 “瘋牛病”事件后英國食品安全監(jiān)管體系的轉(zhuǎn)型構(gòu)建

“瘋牛病”事件為英國食品加工業(yè)食品安全保障體系的消費者生命健康為核心的轉(zhuǎn)型提供了契機，為了避免類似“瘋牛病”事件的惡性食品安全問題發(fā)生，英國政府采取立法、教育和嚴格的監(jiān)管等諸多方式，建立了嚴密的食品安全保障的制度體系[3] 35，逐步完成了英國食品加工業(yè)以行業(yè)利益為中心向消費者生命健康為中心的食品安全保障體系的轉(zhuǎn)型。

2.1 “瘋牛病”事件后英國食品安全監(jiān)管體系的基本架構(gòu)

2.1.1 嚴密的食品安全立法 工業(yè)革命未能解決食品安全問題，19世紀中期，英國食品在摻假上已經(jīng)達到頂峰狀態(tài)。1850 年，反對摻假運動的領(lǐng)袖阿瑟·哈塞爾醫(yī)生積極組建衛(wèi)生分析委員會，其職責(zé)是專門用來調(diào)查食品生產(chǎn)的相關(guān)質(zhì)量問題。1851年1月—1854年12月，《柳葉刀》采取全文刊載的形式刊登了這份調(diào)查報告，之后的《泰晤士報》等有關(guān)報刊也相繼進行轉(zhuǎn)載。在這一推動下，1855 年 7 月，英國議會的下院成立專門委員會以調(diào)查食品摻假情況，獲取的結(jié)論是：大眾健康不僅因此處于危險之中，而且導(dǎo)致社會公德遭到嚴重破壞。1872年，英國依法正式頒布《禁止食品、飲料與藥品摻假法》，1875年之后，英國的議會又實施了《食品與藥品法》，1990 年英國通過《食品安全法》設(shè)置罰款處置措施，并且不設(shè)定上限[6-7]。

從英國食品安全保障方面的立法可以看出，在“瘋牛病”事件爆發(fā)之前，英國雖然已經(jīng)在食品安全立法上取得了很大的進展，但仍堅持以食品加工業(yè)的利潤實現(xiàn)為中心的立法宗旨。“瘋牛病”事件爆發(fā)之后，英國以食品加工業(yè)利益為中心的食品安全立法模式已經(jīng)難以為繼，開始了向以消費者生命健康為中心的轉(zhuǎn)型，其標志是1995年《食品添加劑規(guī)定》和1996年《食品標簽規(guī)定》的出臺，直到2004年的《一般食品條例》和2014年的《食品信息法》(在1996年《食品標簽規(guī)定》的基礎(chǔ)上制定)英國開始建立食品追溯和召回制度，從而形成了對影響食品安全各環(huán)節(jié)全過程無縫隙覆蓋的，以1990年《食品安全法》和2004年《一般食品條例》為基本法，包括《食品信息法》《食品添加劑規(guī)定》和《肉類制品規(guī)定》等專門法律在內(nèi)的嚴密的食品安全法律體系。具體來講，英國瘋牛病后以消費者生命健康為中心的主要法律體系如圖1所示。

圖1 “瘋牛病”后英國嚴密的食品安全法律體系

2.1.2 全方位的食品安全教育體系 除了立法和加強政府監(jiān)管之外，為了全面完成食品安全保障體系向消費者生命健康為中心的轉(zhuǎn)型，進一步強化國民的食品安全意識，英國在“瘋牛病”事件之后還構(gòu)建了全方位的食品安全教育體系，主要包括三個組成部分。首先，針對食品加工行業(yè)人員的職業(yè)食品安全教育。所有與食品加工與管理相關(guān)的食品行業(yè)從業(yè)人員，在就業(yè)前必須接受相應(yīng)的崗前食品安全知識教育，只有考核合格后才能正式上崗。其次，在大學(xué)中廣泛開設(shè)食品安全相關(guān)的專業(yè)[8]，并在中小學(xué)中規(guī)定食品安全教育課程為所有學(xué)生的必修課程[9]。再次，針對普通國民的大眾傳媒宣傳教育。英國政府部門充分利用各種大眾傳媒，向所有消費者宣傳相關(guān)的食品安全知識。通過為大眾提供必要食品安全預(yù)警和食品安全事件的跟蹤報道，對各種食品安全的常識進行普及型教育。

因此，可以認為，英國建立的全方位食品安全教育體系，使英國國民對食品安全產(chǎn)生了全所未有的重視，不僅提高了國民的食品安全意識，也使各種食品安全隱患能夠被及時發(fā)現(xiàn)和遏制，在很大程度上促進了英國食品加工業(yè)食品安全保障能力的提高，進而對其國際競爭力的增強起到了重要的保證作用。

2.2 “瘋牛病”事件后英國食品安全監(jiān)管體系的監(jiān)管機制

在“瘋牛病”事件之前，根據(jù)英國工業(yè)革命之后制定的食品安全保障法律，英國初步構(gòu)建了食品安全監(jiān)管體系。根據(jù)1990年《食品安全法》的規(guī)定，英國的食品安全監(jiān)管分為中央和地方兩個層級。在中央層面，主要由漁農(nóng)糧食署和衛(wèi)生署負責(zé)，這兩個機構(gòu)不僅負責(zé)制定具體的食品安全法規(guī)，而且在漁農(nóng)糧食署還專門設(shè)置了“食品安全理事會”這一機構(gòu)，專門負責(zé)食品安全的保障監(jiān)管。在地方層面，則是授權(quán)予英格蘭、威爾士地方政府委員會和蘇格蘭地方政府事務(wù)委員會，其職責(zé)是制定及實施食品安全監(jiān)管政策。事實上，1875年頒布的《食品與藥品法》實施后，英國倫敦食品市場上牛奶摻水率由最高 50%下降到 9.9%[7]。

然而，1990年《食品安全法》構(gòu)建的食品安全監(jiān)管體系，在中央層面只是作為漁農(nóng)糧食署下轄的一個組成部分，在地方層面則出現(xiàn)各自為政現(xiàn)象，在管理上缺乏獨立性而且分工混亂，在監(jiān)管效率和質(zhì)量上均存在重大問題。以維護食品加工業(yè)利益為中心的食品安全監(jiān)管模式，并不能有效遏制各種惡性食品安全事件的發(fā)生?！隘偱２　笔录l(fā)生之后，英國開始了在食品安全監(jiān)管模式上向消費者健康安全為中心的轉(zhuǎn)型，標志性事件是英國政府根據(jù)《食品標準法》在2000年成立的食品標準局。為進一步強化監(jiān)管職能，與作為漁農(nóng)糧食局下屬機構(gòu)的“食品安全理事會”不同，該部門是具有獨立職權(quán)的食品監(jiān)督機構(gòu)，不屬于任何內(nèi)閣部門的非內(nèi)閣部委，其角色定位是協(xié)調(diào)處理食品安全的整體事務(wù)與制定相關(guān)標準[10]。

至于食品安全的具體執(zhí)法工作，主要由地方政府和口岸衛(wèi)生執(zhí)法部門承擔。食品標準局依據(jù)《食品安全法》和有關(guān)地方政府食品安全執(zhí)法框架協(xié)議對上述部門進行監(jiān)督。此外，環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部負責(zé)獸藥和農(nóng)藥的監(jiān)控。屠宰場是屬于重點監(jiān)控場所，政府有關(guān)相關(guān)部門對各屠宰場實行全程監(jiān)督；大型肉制品和水產(chǎn)品批發(fā)市場也是檢查的重點類型和區(qū)域，由肉類衛(wèi)生服務(wù)局的官員每天抽樣檢查，確保出售的商品來源渠道合法并符合衛(wèi)生標準[11]。與作為漁農(nóng)糧食署下屬機構(gòu)的“食品安全理事會”不同，該局不隸屬于任何政府部門，專門從事監(jiān)督、評估和檢查其他食品安全監(jiān)管機關(guān)的執(zhí)法活動，并負責(zé)對類似“瘋牛病”事件的食品安全突發(fā)危機進行處理。

同時，在這一過程中，非政府組織與中介機構(gòu)的價值功能獲得了有效強化，以此逐漸實現(xiàn)了向多層級治理與社會共治的實質(zhì)轉(zhuǎn)變，從而建立了以獨立的政府食品安全監(jiān)管機關(guān)為主，非政府組織和中介機構(gòu)作為有效補充的完善的食品安全監(jiān)管體系。轉(zhuǎn)型后英國食品安全監(jiān)管系統(tǒng)卓有成效的工作，使“瘋牛病”事件引發(fā)的英國食品安全危機得到了有效控制，并逐漸得到了世界上其他國家的肯定。1999 年8月1日，歐盟因此而解除英國牛肉出口禁令[12]。圖2為英國食品標準局的職能示意圖。

圖2 英國食品標準局職能示意圖

在食品安全監(jiān)管方面，英國嚴格執(zhí)行食品追溯和召回制度。英國政府建立了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，詳細記載生產(chǎn)鏈中被監(jiān)控對象移動的軌跡，監(jiān)測食品的生產(chǎn)和銷售狀況。還建立了食品追蹤機制，要求飼料和商品經(jīng)銷商對原料來源和配料保存進行記錄，要求農(nóng)民或養(yǎng)殖企業(yè)對飼養(yǎng)牲畜的詳細過程進行記錄[13]。

3 英國經(jīng)驗關(guān)照下中國食品安全監(jiān)管體系的問題反思

中國當前的食品安全監(jiān)管體系主要是根據(jù)2018年《食品安全法》為依據(jù)而建立的，對照英國瘋牛病后建立的較為完善的食品安全監(jiān)管體系，可以發(fā)現(xiàn)其存在以下問題。

3.1 “地方主義”干擾嚴重

英國食品標準局成立最重要的目的之一，是打破以1999年《食品安全法》為主而形成的食品安全監(jiān)管機構(gòu)在中央一級依附于漁農(nóng)糧食署，在地方一級則由地方政府半自治的不利局面，從而形成了獨立于其他中央部門和地方政府之外的獨立的高效率中央執(zhí)法體系。與此相對照，中國的食品安全監(jiān)管體系則存在“地方主義”干擾嚴重的問題。這一問題產(chǎn)生的原因在于2018年《食品安全法》第六條規(guī)定縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域食品安全監(jiān)管進行負責(zé)。在這一規(guī)定下，由于地方政府承擔著對本行政區(qū)域全方位的行政管理職能，食品安全監(jiān)管只是這些職能中的一種，在對食品安全進行監(jiān)管的過程中，必然會同時考慮其他方面的利益，尤其是本地經(jīng)濟發(fā)展方面的利益，從而使食品安全監(jiān)管職能不能得到充分履行，出現(xiàn)地方對食品安全監(jiān)管工作的不當干擾。

3.2 多頭治理的弊病仍然存在

英國在“瘋牛病”事件后，通過食品標準局的建立，改變了過去食品安全監(jiān)管機構(gòu)在中央層面隸屬于漁農(nóng)糧食署，在地方層面半自治的管理混亂局面，使食品安全監(jiān)管真正獨立于其他行政機構(gòu)，從而能夠高效有序地對全國的食品安全進行監(jiān)管。然而，中國雖然在《食品安全法》第五條中規(guī)定由國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門負責(zé)全國的食品安全監(jiān)管，但與此同時又規(guī)定了國務(wù)院衛(wèi)生行政管理部門、農(nóng)業(yè)行政部門，以及地方人民政府等在各自法定職責(zé)范圍內(nèi)對食品安全監(jiān)管的相關(guān)職責(zé)。雖然，在法律層面上對相關(guān)部門的職能進行了明確的區(qū)分，但在具體行政監(jiān)管過程中，卻必然出現(xiàn)法律沒有規(guī)定或者沒有明確規(guī)定，但是卻同樣需要監(jiān)管的領(lǐng)域。由于這些領(lǐng)域的存在，當前的《食品安全法》并沒有真正克服食品安全監(jiān)管中多頭治理的弊病，從而出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管或者缺乏監(jiān)管等不利于監(jiān)管目標實現(xiàn)的問題。

3.3 “誰主張誰舉證”為主的證明規(guī)則對消費者不公平

英國的1990年《食品安全法》，直接規(guī)定了所有的食品安全案件實行舉證責(zé)任倒置，即在出現(xiàn)食品安全事件導(dǎo)致消費者利益受到損害的案件時，由食品經(jīng)營者承擔消費者損害與相關(guān)食品安全不存在因果關(guān)系的證明責(zé)任。對于中國來說，由于2018年《食品安全法》并沒有對食品安全監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的食品安全事件的舉證責(zé)任進行規(guī)定，當前主要實行的是以“誰主張誰舉證”為主的證明規(guī)則。除非因為食品質(zhì)量不合格引發(fā)的食品安全事件，應(yīng)當按照產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任侵權(quán)的相關(guān)規(guī)定，實行舉證責(zé)任倒置，由食品經(jīng)營者承擔證明相關(guān)食品質(zhì)量合格或者消費者產(chǎn)生的損害與質(zhì)量不合格食品之間不存在因果關(guān)系的證明責(zé)任。然而，食品安全事件在多數(shù)情況下并不是因為食品質(zhì)量不合格而產(chǎn)生(例如“瘋牛病”事件中的受害者，按照當時法律消費者購買消費的牛肉都通過了相關(guān)的質(zhì)量合格的檢驗)，此時即應(yīng)當按照“誰主張誰舉證”的一般證明規(guī)則，由受到損害的消費者對相關(guān)食品存在安全問題承擔舉證責(zé)任。然而，由于涉及食品安全的整個食品物流環(huán)節(jié)完全被食品經(jīng)營者控制，消費者很難取得相關(guān)食品存在安全問題的證據(jù)并完成相應(yīng)的證明責(zé)任，從而在相關(guān)糾紛處理過程中處于難以得到合法補償?shù)牟焕置?，從而產(chǎn)生了對消費者明顯的不公平。

3.4 缺乏專門的食品安全全面教育體系

英國食品安全監(jiān)管體系的有效運行，很大程度上得益于其全方位的食品安全教育體系。反觀中國，2018年《食品安全法》雖然在第九條和第十條分別規(guī)定了食品行業(yè)協(xié)會以及各級人民政府對于食品安全宣傳教育的職責(zé)，但并沒有針對不同類型的消費者，建立專門的食品安全全面教育體系的規(guī)定，所有公眾食品安全知識的來源非常零散，并且是魚龍混雜。專門食品安全全面教育體系的缺乏，不僅可能出現(xiàn)某些人群在食品安全宣傳和教育方面的空白，而且還會出現(xiàn)系統(tǒng)性較差、隨意性較強等缺乏效率，效果不盡人意等不利后果，成為當前食品安全監(jiān)管體系中亟待解決的另一重要問題。

4 英國食品安全監(jiān)管體系的借鑒意義

中國改革開放事業(yè)的持續(xù)推進，為中國食品加工業(yè)國際競爭力的提高提供了前所未有的寬松的制度環(huán)境。然而，由于前些年中國食品加工業(yè)發(fā)生的一系列食品安全事件，不僅嚴重危害了消費者的生命健康安全，而且對中國食品加工業(yè)市場競爭力的提升產(chǎn)生了嚴重的影響。因此，有必要充分借鑒英國食品加工業(yè)以消費者生命健康為中心的食品安全保障體系轉(zhuǎn)型的成功經(jīng)驗，為中國消費者的生命健康以及食品加工業(yè)市場競爭力的提升提供應(yīng)有的食品安全保障。

4.1 建立獨立于地方政府的食品安全監(jiān)管垂直領(lǐng)導(dǎo)體制

為了解決當前食品安全監(jiān)管“地方主義”影響嚴重的問題，有必要借鑒英國食品標準局的經(jīng)驗，建立垂直的食品安全監(jiān)管體制。即將《食品安全法》第六條“縣級以上人民政府負責(zé)本行政區(qū)域食品安全監(jiān)督管理工作”，并“確定本級食品安全監(jiān)督管理部門”工作的規(guī)定，修訂為“縣級以上食品安全監(jiān)督管理部門負責(zé)本行政區(qū)域食品安全監(jiān)督管理工作”，且在工作上“接受國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門以及上級食品安全監(jiān)督管理部門的領(lǐng)導(dǎo)”，并負責(zé)協(xié)調(diào)與本級人民政府以及其他行政管理部門的食品安全監(jiān)督管理工作。通過垂直食品安全監(jiān)管體制的建立，有效克服當前地方政府出于食品安全之外因素的考慮，對食品安全監(jiān)管工作產(chǎn)生嚴重“地方主義”干擾的問題。

4.2 確立各級食品安全監(jiān)管部門對本級食品安全監(jiān)管全面負責(zé)的獨立地位

“多頭管理”弊病的產(chǎn)生，除了法律必然存在空白和模糊地帶這一難以克服的原因之外，主要是因為缺乏法定的對相關(guān)監(jiān)管工作全面負責(zé)的機構(gòu)，從而導(dǎo)致不同行政部門對需要監(jiān)管的法律空白和模糊地帶的監(jiān)管工作互相推諉，或者爭相監(jiān)管，互相扯皮的不良現(xiàn)象發(fā)生。因此，有必要借鑒英國食品標準局獨立于其他行政部門，對全國食品安全監(jiān)管全面負責(zé)的經(jīng)驗，通過規(guī)定各級食品安全監(jiān)管部門對本級食品安全監(jiān)管全面負責(zé)的方式，使當前存在的食品安全監(jiān)管“多頭治理”的弊病得到根治。

具體來看，應(yīng)當對《食品安全法》第五條和第六條的相關(guān)規(guī)定進行修改。一方面，將《食品安全法》第五條的第二款由現(xiàn)在的“國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動實施監(jiān)督管理”修改為“國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動實施監(jiān)督管理全面負責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)全國的食品安全監(jiān)督管理工作?！边@樣以來就是從法律上確立國家市場管理局對全國食品安全監(jiān)督管理工作實行全面負責(zé)的職責(zé)與地位；另一方面，將《食品安全法》第六條的第一款由現(xiàn)行的“縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作以及食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機制和信息共享機制”修改為“縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作以及食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機制和信息共享機制”，從法律層面確立地方市場管理局全面負責(zé)本級食品安全監(jiān)督管理工作的職責(zé)。

4.3 構(gòu)建食品安全案件中舉證責(zé)任倒置的證據(jù)規(guī)則

“誰主張誰舉證”，是普通證明規(guī)則，但具體到食品侵權(quán)上，由于忽視了食品安全案件中食品安全導(dǎo)致消費者損害的相關(guān)證據(jù)往往掌握在食品經(jīng)營者手中的事實，對消費者產(chǎn)生了明顯的不公平。正是因為考慮到這一現(xiàn)實的存在，英國1990年《食品安全法》直接規(guī)定了食品安全案件中實行舉證責(zé)任倒置的證據(jù)規(guī)則。對于中國來講，同樣應(yīng)當借鑒英國的這一立法經(jīng)驗，確立食品安全案件中舉證責(zé)任倒置的證據(jù)規(guī)則。具體來講，在出現(xiàn)食品安全事件導(dǎo)致消費者受損的案件時，行政監(jiān)管部門或者司法部門在進行裁判的過程中，應(yīng)當按照以下規(guī)則分配舉證責(zé)任。

首先，由主張因為相關(guān)食品安全事故導(dǎo)致?lián)p害的消費者承擔自身存在相關(guān)損害的證明責(zé)任；其次，在消費者完成自身存在相關(guān)損害證明責(zé)任后，由食品案件事故的責(zé)任者即相關(guān)食品經(jīng)營者承擔消費者的相關(guān)損害與食品安全事故間不存在因果關(guān)系的證明責(zé)任；再次，假如食品經(jīng)營者不能證明消費者損害不是因為食品安全事故造成，即認定消費者損害由食品安全事故造成，并由食品經(jīng)營者承擔消費者承擔相應(yīng)的賠償責(zé)任。

4.4 建立覆蓋全民的食品安全教育體系

增強國民的食品安全意識，能夠使生產(chǎn)者到消費者都充分關(guān)注食品的安全問題，從而避免相應(yīng)的因為疏忽或者過失產(chǎn)生的食品安全事故，并對食品加工業(yè)形成無縫隙的全民食品安全監(jiān)督模式，為食品加工業(yè)完成以消費者生命健康為中心的食品安全保障機制轉(zhuǎn)型提供良好的社會環(huán)境。因此，借鑒“瘋牛病”事件后英國建立的行之有效全面的食品安全教育體系等監(jiān)管體系中的經(jīng)驗做法，對中國自身的食品安全教育體系進行完善，對于提高民眾的食品安全意識，進而為食品加工業(yè)以消費者生命健康為中心的食品安全保障機制的轉(zhuǎn)型提供更好的社會環(huán)境有著不可或缺的作用[14]。具體來講，中國應(yīng)當建立類似于英國的覆蓋全民的食品安全教育體系。這一體系的構(gòu)建主要包括以下方面的內(nèi)容。

首先，在現(xiàn)有食品安全崗前教育的基礎(chǔ)上，加強崗前教育的考核力度，使之不再成為走過場的形式，而是實實在在增強食品行業(yè)從業(yè)人員食品安全知識和能力的重要制度；其次，擴大大學(xué)開設(shè)食品安全相關(guān)專業(yè)的數(shù)量和招生人數(shù)，并將食品安全知識的相關(guān)課程列入中小學(xué)教育的必修內(nèi)容；再次，加大大眾媒體對食品安全相關(guān)的知識和信息的宣傳教育力度，通過強制和鼓勵的方式，在大眾媒體中普遍開辟食品安全的相關(guān)專欄，使食品安全的相關(guān)知識能夠真正進入普通大眾的日常生活中，并成為大眾日常行為自覺考慮的重要組成部分。