水利工程城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃創(chuàng)新性研究

陸 非，郭偉鵬，胡 濤

(1. 長江勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，湖北 武漢 430014；2.武漢市規(guī)劃研究院，湖北 武漢 430014)

水利工程建設(shè)通常會(huì)伴隨著一定數(shù)量的征地，根據(jù)實(shí)際情況可分為農(nóng)村、城鎮(zhèn)、工業(yè)企業(yè)和專業(yè)項(xiàng)目四類，其中城鎮(zhèn)移民是水利工程建設(shè)征地移民的一項(xiàng)重要工作。以三峽工程為例，三峽水庫正常蓄水位175m，受淹城市2座、縣城10座、城鎮(zhèn)116個(gè)(建制調(diào)整后為114個(gè))，移民遷移線下城鎮(zhèn)人口52.35萬人，占三峽庫區(qū)淹沒總?cè)丝诘?1.77%[1]。城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃的順利執(zhí)行為三峽工程的推進(jìn)，提供了可靠保障。根據(jù)SL290—2009《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》的規(guī)定，城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃主要包含遷建方式、新址選擇原則、遷建人口規(guī)模及建設(shè)用地規(guī)模確定原則、規(guī)劃階段和深度要求、城鎮(zhèn)遷建補(bǔ)償投資等內(nèi)容?，F(xiàn)有的設(shè)計(jì)規(guī)范以城鎮(zhèn)遷建實(shí)施為導(dǎo)向，規(guī)定了規(guī)劃的原則性內(nèi)容，明確了規(guī)劃的基本流程和主要內(nèi)容，建立了水利工程城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃的工作范式。

以三峽工程移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)為例，三峽工程移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)中建立了包含城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃在內(nèi)的8個(gè)子項(xiàng)目，城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃包含淹沒概況、城鎮(zhèn)遷建新址、城鎮(zhèn)搬遷建設(shè)規(guī)劃和遷建投資估算4個(gè)部分。其中城鎮(zhèn)搬遷建設(shè)規(guī)劃主要包含確定人口規(guī)模和用地規(guī)模；在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上確定遷建區(qū)范圍和平面布局；提出道路、豎向、給排水、電力電信等專項(xiàng)工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)[2]。事實(shí)上正是在以三峽工程移民為代表的水利工程城鎮(zhèn)遷建過程中，通過實(shí)際工作的探索與總結(jié)，才形成了相關(guān)的設(shè)計(jì)規(guī)范，指導(dǎo)水利工程城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃工作。

1 現(xiàn)行城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃解析

現(xiàn)行的水利工程城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃是城鎮(zhèn)遷建的專項(xiàng)規(guī)劃，在滿足城鎮(zhèn)遷建工程安全可靠的基礎(chǔ)上，借鑒了城鄉(xiāng)規(guī)劃成熟的編制體系，根據(jù)移民工作的實(shí)際需要，建立了以實(shí)施為目的的規(guī)劃體系。這種規(guī)劃以移民遷建為主要任務(wù)，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為基礎(chǔ)，以配合工程建設(shè)為目標(biāo)，具有明顯的實(shí)施性、綜合性和過渡性。在指導(dǎo)完成了大量的移民遷建工程后，隨著國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，水利工程遷建規(guī)劃不可避免地會(huì)出現(xiàn)與現(xiàn)實(shí)難以對應(yīng)的情況，這也正是本文嘗試對這一矛盾進(jìn)行解讀的緣由。

1.1 以安全為重點(diǎn)的規(guī)劃原則

我國的水利資源大多集中在中西部地區(qū)，大中型水利工程建設(shè)也大多分布在中西部，中西部地區(qū)地形多為山地，用地條件和工程地質(zhì)情況較之東部平原地區(qū)更為復(fù)雜。因此，水利工程城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃中一項(xiàng)重要內(nèi)容是確保城鎮(zhèn)的安全性，這是遷建工作順利推進(jìn)的基礎(chǔ)和依據(jù)[3]。水利工程城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃與一般城鎮(zhèn)規(guī)劃的區(qū)別是發(fā)展與重建，遷建規(guī)劃應(yīng)根據(jù)淹沒影響程度和經(jīng)濟(jì)腹地的變化情況，綜合分析當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，以城鎮(zhèn)功能為基礎(chǔ)，先確定合理的遷建方式，再進(jìn)行新城鎮(zhèn)的選址工作。選址過程中應(yīng)考慮新址的用地條件和工程地質(zhì)條件，要進(jìn)行場地穩(wěn)定性、建筑適宜性評(píng)價(jià)和地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估。在論證選址合理性的基礎(chǔ)上，才能開展其他環(huán)節(jié)的工作。

圖1 城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系對照

1.2 以調(diào)查為依據(jù)的規(guī)劃邏輯

調(diào)查是指工程建設(shè)征地移民實(shí)物調(diào)查，根據(jù)SL442—2009《水利水電工程建設(shè)征地移民實(shí)物調(diào)查規(guī)范》，實(shí)物調(diào)查的內(nèi)容分為社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查、農(nóng)村調(diào)查、城(集)鎮(zhèn)調(diào)查、工業(yè)企業(yè)調(diào)查和專業(yè)項(xiàng)目調(diào)查，調(diào)查結(jié)果為工程設(shè)計(jì)、征地移民規(guī)劃、補(bǔ)償投資和移民實(shí)施提供基礎(chǔ)資料[4]。實(shí)物調(diào)查是水利工程建設(shè)征地的基礎(chǔ)性工作，為建設(shè)征地移民各階段提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。一般城鎮(zhèn)的規(guī)劃要以現(xiàn)狀城鎮(zhèn)的發(fā)展情況為基礎(chǔ)，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，綜合考慮其他要素，經(jīng)過相應(yīng)的分析測算，為城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模提供依據(jù)。對城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃而言，實(shí)物調(diào)查確定的結(jié)果是遷建城鎮(zhèn)規(guī)模的法定依據(jù)，也是城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃中城鎮(zhèn)規(guī)模的依據(jù)，也是城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃與一般城鎮(zhèn)規(guī)劃工作相比的一大特點(diǎn)。

1.3 對接城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制內(nèi)容

城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃分為遷建方案、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃(如圖1所示)。從內(nèi)容上看，城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃的遷建方案是以當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)體系規(guī)劃等區(qū)域性規(guī)劃為基礎(chǔ)，以移民遷建為目標(biāo)編制，與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的總體規(guī)劃定位對應(yīng)[5]。而城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃中的控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃跟城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的詳細(xì)規(guī)劃相對應(yīng)。城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃通過建立較為完善的規(guī)劃體系，構(gòu)建了從宏觀到微觀的空間秩序，形成了從經(jīng)濟(jì)社會(huì)到工程實(shí)施的內(nèi)容架構(gòu)，為城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃發(fā)揮應(yīng)有的作用提供了可靠的體系保障。

1.4 以實(shí)施為導(dǎo)向的成果體系

城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃的目的是服務(wù)水利工程建設(shè)，是一種實(shí)施導(dǎo)向型規(guī)劃，即服務(wù)于水利工程城鎮(zhèn)建設(shè)征地移民的專項(xiàng)規(guī)劃。SL290—2009中規(guī)定，城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃中的遷建方案對應(yīng)項(xiàng)目建議書階段，規(guī)劃內(nèi)容要提出遷建方案，估算遷建投資；建設(shè)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃對應(yīng)可行性研究報(bào)告階段，要估算補(bǔ)償投資，編制遷建進(jìn)度計(jì)劃和年度投資計(jì)劃；修建性詳細(xì)規(guī)劃對應(yīng)初步設(shè)計(jì)階段，要提出道路及豎向工程初步設(shè)計(jì)文件，提出補(bǔ)償投資概算[6]；在技施設(shè)計(jì)階段要進(jìn)行城鎮(zhèn)遷建基礎(chǔ)設(shè)施單項(xiàng)工程施工圖設(shè)計(jì)。由此可見，城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃的立足點(diǎn)是移民工程，不同階段的規(guī)劃對應(yīng)著工程建設(shè)項(xiàng)目的不同時(shí)期，規(guī)劃內(nèi)容服務(wù)于項(xiàng)目建設(shè)。

2 城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃編制背景改變

城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃是水利工程建設(shè)城鎮(zhèn)搬遷而產(chǎn)生的專項(xiàng)規(guī)劃，通過一系列大中型水利工程建設(shè)實(shí)踐而形成的水利工程城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃體系，具有很明顯的伴生性、過渡性， 隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步與發(fā)展，現(xiàn)有的規(guī)劃也必然會(huì)出現(xiàn)一定程度的不適應(yīng)，主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

2.1 以水利工程為主導(dǎo)向地方利益平衡

水利工程是一種對水資源進(jìn)行時(shí)空調(diào)配的方式，是在區(qū)域乃至國家范圍內(nèi)對水資源進(jìn)行再分配，因其公益性的特點(diǎn)決定了水利工程，尤其是大中型水利工程建設(shè)通常由國家來主導(dǎo)[7]。以三峽工程和南水北調(diào)工程兩大世紀(jì)工程為例，在國家層面對工程的必要性和可行性進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上，通過自上而下的行政手段組織實(shí)施，在這一過程中，保證工程的有序推進(jìn)被放在了首要位置上，而地方的發(fā)展和移民的意愿在一定程度上要服從于工程建設(shè)。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和改革開放的不斷深入，改革開放初期的先富帶后富、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕演變成為追求區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展訴求成為越來越重要的因素。2015年11月24日頒行的《大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃編制規(guī)程》，就是基于這一現(xiàn)狀，從國家層面對水利工程建設(shè)征地影響區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行扶持。

在這一背景下，現(xiàn)行的城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃編制思路勢必應(yīng)該做出相應(yīng)的調(diào)整，需要改變單純以全局整體利益為主，忽視地方的發(fā)展訴求，更多的從地方發(fā)展權(quán)益的角度去權(quán)衡。在確定工程建設(shè)對城鎮(zhèn)影響階段，除了要把工程建設(shè)征地納入影響考慮范圍，還應(yīng)把工程建設(shè)對城鎮(zhèn)及區(qū)域發(fā)展條件的改變，作為一個(gè)重要因素來考量，在規(guī)劃中建立對城鎮(zhèn)發(fā)展要素改變的評(píng)價(jià)體系，并采取相應(yīng)的規(guī)劃應(yīng)對。

2.2 以搬遷安置為目標(biāo)向持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變

城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃是水利工程建設(shè)的附屬工作之一，現(xiàn)行水利工程的工程驗(yàn)收和運(yùn)行維護(hù)，已經(jīng)建立起了比較完善的體系，但對于城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃工作考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容較為缺失。在以水利工程建設(shè)為主導(dǎo)的思想指引之下，城鎮(zhèn)搬遷安置工作是一項(xiàng)任務(wù)，一項(xiàng)因工程建設(shè)而產(chǎn)生的附帶任務(wù)，而僅從工程建設(shè)角度去衡量城鎮(zhèn)遷建任務(wù)的完成情況是不夠全面的。

城鎮(zhèn)發(fā)展是以搬遷安置為基礎(chǔ)，以移民的生產(chǎn)生活和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)來考量[8]。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府通過行政命令的方式最大程度調(diào)動(dòng)了社會(huì)資源，保證搬遷安置工作的順利推進(jìn)，隨著社會(huì)主義市場機(jī)制的建立和政府行政機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，地方政府被賦予了更多的自主權(quán)，被搬遷城鎮(zhèn)的發(fā)展訴求、移民自身權(quán)益的完善都促使著城鎮(zhèn)遷建工作由單純的搬遷安置向持續(xù)發(fā)展發(fā)生轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)有城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃中，在規(guī)劃階段要求編制遷建方案，作為綜合考慮地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要素的區(qū)域規(guī)劃來指導(dǎo)其他規(guī)劃的編制。在規(guī)劃實(shí)施過程中，要求以實(shí)物調(diào)查作為規(guī)劃的依據(jù)，并沒有按照遷建方案的規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行執(zhí)行，遷建方案的宏觀指引作用沒有得到發(fā)揮。城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃的法律地位有待明確，編制體系有待完善，編制內(nèi)容需要調(diào)整。

2.3 以城鎮(zhèn)建設(shè)為重點(diǎn)向空間資源調(diào)整

現(xiàn)有的城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃關(guān)注的是城鎮(zhèn)建設(shè)，在保證搬遷城鎮(zhèn)工程安全的前提下，以移民的實(shí)物調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，進(jìn)行搬遷城鎮(zhèn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，使原城鎮(zhèn)的功能得到恢復(fù)，城鎮(zhèn)移民得到妥善安置。以城鎮(zhèn)建設(shè)空間為主要關(guān)注對象，能最大程度地完成城鎮(zhèn)遷建的任務(wù)，但城鎮(zhèn)的發(fā)展勢必要融入到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展環(huán)境中，綜合考慮城鎮(zhèn)的資源環(huán)境承載力和空間開發(fā)適宜性，需要將城鎮(zhèn)遷建建設(shè)行為納入整體進(jìn)行考慮。十九大以來，國家層面推動(dòng)建立的統(tǒng)一規(guī)劃體系，構(gòu)建國土空間規(guī)劃，將原國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃“各自為政”整合為“多規(guī)合一”，并逐步建立從國家到省、縣、鄉(xiāng)的空間規(guī)劃編制體系，對國土空間實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

對于移民規(guī)劃中的城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃而言，現(xiàn)有的規(guī)劃體系與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系有類似之處，都是以開發(fā)建設(shè)行為目標(biāo)，對以“山水林田湖草”為特點(diǎn)的其他空間資源關(guān)注不夠；更多關(guān)注城鎮(zhèn)拓展對于空間的依賴，對自然的承載力和空間開發(fā)的適宜性研究不足[9]；以人類發(fā)展導(dǎo)向下對自然的索取為主，對生態(tài)環(huán)境和城鎮(zhèn)合理的開發(fā)邊界關(guān)注不夠?？梢灶A(yù)見的是，城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃乃至移民規(guī)劃作為水利工程建設(shè)的專項(xiàng)規(guī)劃，肯定會(huì)逐步融入到國土空間規(guī)劃體系中，通過對空間資源的整合與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)對國土空間資源的指導(dǎo)約束，建立更為科學(xué)合理有效的空間資源分配方式。

3 城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃創(chuàng)新性分析

通過介紹現(xiàn)行城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃的基本情況，分析在當(dāng)下規(guī)劃背景發(fā)生改變的前提下，城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃面臨的一些具體的變化，本節(jié)將從規(guī)劃定位、規(guī)劃權(quán)屬、規(guī)劃性質(zhì)、規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃內(nèi)容5個(gè)方面，對城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃的創(chuàng)新發(fā)展提出相應(yīng)的建議。

3.1 規(guī)劃定位的生態(tài)化轉(zhuǎn)變

現(xiàn)行城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃是由水利行業(yè)主導(dǎo)進(jìn)行規(guī)劃編制、審批的，由于工程的公益屬性，這類工程一般由國家通過公共投資來完成工程建設(shè)，具有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)屬性[10]。隨著市場化改革的不斷深入，水利行業(yè)也將會(huì)逐步走向更加開放的環(huán)境之中，而大中型水利工程建設(shè)的周期性也使得水利工程帶來大量移民的情況大為減少，以三峽工程、南水北調(diào)為代表的“大水利”時(shí)代或已走向終結(jié)，水利工程城鎮(zhèn)遷建情況的發(fā)生應(yīng)大為減少。但我國水利資源時(shí)空分布不均的情況并未得到根本解決，水利工程建設(shè)將會(huì)以小流域功能恢復(fù)，區(qū)域生態(tài)環(huán)境提升作為重點(diǎn)。城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃將更多的以生態(tài)移民的方式出現(xiàn)，通過對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善，促進(jìn)城鎮(zhèn)人居環(huán)境的改善，提升移民的生活水平。

3.2 規(guī)劃權(quán)屬的空間化轉(zhuǎn)移

十三屆全國人大一次會(huì)議公布了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，由自然資源部負(fù)責(zé)建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，包括組織編制相關(guān)規(guī)劃、劃定空間資源利用邊界；水利部負(fù)責(zé)指導(dǎo)水利工程移民安置前期工作，參與中央審批的大中型水利工程移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃審核工作[11]。城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃是移民安置規(guī)劃的組成部分，從機(jī)構(gòu)調(diào)整方案來看，移民安置規(guī)劃審核的職能依然屬于水利部，但城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃涉及到空間載體的管理權(quán)限都整合到了自然資源部。城鎮(zhèn)遷建涉及到的用地指標(biāo)、生態(tài)準(zhǔn)入、開發(fā)適宜性、基本農(nóng)田保護(hù)等問題都需要妥善解決。在此背景下，城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃應(yīng)該主動(dòng)適應(yīng)新的空間資源管理方式，明確在不同主管部門指導(dǎo)下工作的內(nèi)容邊界，挖掘規(guī)劃自身的內(nèi)涵和特點(diǎn)，發(fā)揮更加不可替代的作用。

3.3 規(guī)劃性質(zhì)的綜合化調(diào)整

城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃亟需由建設(shè)規(guī)劃向綜合規(guī)劃調(diào)整?，F(xiàn)行城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃本質(zhì)上是依托于水利工程的建設(shè)規(guī)劃，由于工程建設(shè)的要求以及專業(yè)背景的限制，難免會(huì)有一些局限性。建立綜合性規(guī)劃的城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃體系，能很好地融合城鎮(zhèn)遷建任務(wù)和長遠(yuǎn)發(fā)展的問題，能做到城鎮(zhèn)建設(shè)與空間資源統(tǒng)籌利用，能兼顧水利工程建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[12]。在進(jìn)行水利工程前期策劃過程中，要深入研究工程建設(shè)的影響，綜合分析城鎮(zhèn)影響和遷建方案，把空間資源利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入工程建設(shè)影響考慮，將城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃體系之內(nèi)統(tǒng)籌安排空間資源，綜合分析城鎮(zhèn)發(fā)展的各類要素，提升規(guī)劃的前瞻性和引導(dǎo)性。城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃外延的擴(kuò)展必然帶來管理權(quán)限的交叉，在這一過程中要對水利工程移民專業(yè)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃核心內(nèi)容加以明確，完善移民安置規(guī)劃的內(nèi)容體系，提升行業(yè)的發(fā)展前景。

3.4 規(guī)劃目標(biāo)的多元化體系

要建立城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃的多元目標(biāo)體系，城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃要在完成城鎮(zhèn)遷建任務(wù)的基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展、資源的合理利用、區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)納入規(guī)劃的目標(biāo)體系中，建立“四位一體”的城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃目標(biāo)體系[13]。城鎮(zhèn)的搬遷安置是城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃的基礎(chǔ)目標(biāo)，在對現(xiàn)狀城鎮(zhèn)進(jìn)行充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，對城鎮(zhèn)居民和功能進(jìn)行恢復(fù)。在此基礎(chǔ)上，要以城鎮(zhèn)遷建為契機(jī)，將遷建城鎮(zhèn)的遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)，對國土空間資源的利用和在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的定位作為城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃的主要內(nèi)容統(tǒng)一規(guī)劃[14]。通過工程建設(shè)來帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，運(yùn)用規(guī)劃手段實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的多元化目標(biāo)，將水利工程建設(shè)的被動(dòng)移民轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展機(jī)遇，踐行綠色發(fā)展的理念，提升水利工程對地方的帶動(dòng)作用。

3.5 規(guī)劃內(nèi)容的社會(huì)化導(dǎo)向

社會(huì)化導(dǎo)向是指在城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃過程中，要改變以建設(shè)實(shí)施為主要目標(biāo)的規(guī)劃內(nèi)容，運(yùn)用不同學(xué)科背景的技術(shù)手段，對工程建設(shè)影響區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行和發(fā)展做出合理的預(yù)測，形成更為全面的規(guī)劃內(nèi)容。以城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃中的實(shí)物調(diào)查為例，實(shí)物調(diào)查對工程影響區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面的內(nèi)容，通過實(shí)地踏勘的方式進(jìn)行了全面的了解，包括城鎮(zhèn)的用地、人口、房屋和附屬設(shè)施、工商企業(yè)、市政及公用設(shè)施等，在實(shí)物調(diào)查基礎(chǔ)上形成的移民安置規(guī)劃方案有著充分的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，但這些具有社會(huì)調(diào)查性質(zhì)的結(jié)果并沒有被充分運(yùn)用到其他階段的規(guī)劃中[15]。例如，現(xiàn)狀城鎮(zhèn)的用地情況調(diào)查，可以分析出當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)空間演變趨勢，為新城鎮(zhèn)的空間組織形式提供依據(jù)；現(xiàn)狀城鎮(zhèn)的人口情況，可以分析出當(dāng)?shù)氐娜肆Y源情況，為制定合適的產(chǎn)業(yè)政策提供依據(jù)?；趯@些因素的考慮，將城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行社會(huì)化導(dǎo)向的改變，是具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義的。

4 結(jié)語

城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃是水利工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃中的重要內(nèi)容，通過形成完善的規(guī)劃編制體系，為水利工程建設(shè)的順利實(shí)施提供了保證。但是規(guī)劃的內(nèi)容不會(huì)是一成不變的，尤其是在國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、水利行業(yè)自身的發(fā)展規(guī)律、國務(wù)院的機(jī)構(gòu)調(diào)整對水利工程建設(shè)背景帶來改變的情況下，城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃的內(nèi)容也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整。這種調(diào)整是基于對城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃的形式、內(nèi)容和體系的分析基礎(chǔ)上建立的，在工程利益導(dǎo)向、搬遷安置目標(biāo)和規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容發(fā)生改變的情況下，規(guī)劃的定位、權(quán)屬、性質(zhì)、目標(biāo)和內(nèi)容也相應(yīng)會(huì)有所變化[14]。

當(dāng)然，本文的探索也僅限于對城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃本身，著重于遷建規(guī)劃自身邏輯的解讀，但城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃并非單獨(dú)的存在，其產(chǎn)生的緣由、運(yùn)行的邏輯、跟其他移民遷建相關(guān)工作的關(guān)系都是值得關(guān)注的要點(diǎn)，尤其是對現(xiàn)行規(guī)劃內(nèi)容的必然性解讀方面，都是本研究的不足之處。著眼于移民行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，以城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃為代表的水利工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃確需進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以應(yīng)對行業(yè)發(fā)展的新環(huán)境和國家的制度環(huán)境改革，這也是本文的意義所在[15]。