邊境深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的治理共同體構(gòu)建
——以廣西N縣為例

鐘家慧 何玲玲

(南寧師范大學經(jīng)濟與管理學院，廣西 南寧530299)

一、治理共同體概念以及相關(guān)理論闡述

(一)脫貧攻堅治理共同體概念

張兆曙認為，治理共同體是在部門分立體制下協(xié)同治理的組織形式，其構(gòu)建并非是各類社會主體簡單機械性的組合，而是多元主體建立相互協(xié)作機制，從而實現(xiàn)不同主體在作用上的互補、行動上的協(xié)調(diào)和資源上的聯(lián)合。[1]費廣勝指出，治理共同體構(gòu)建是以共同目標為前提，采用人為化協(xié)同、一體化的運作方式使各類主體在同一活動中協(xié)調(diào)一致，達到功能的整合與互補。[2]陳曉春等人探究基于習近平新思想下“三共”社會治理格局的運作機制，并闡明治理共同體，指的是黨委、政府、企業(yè)、社會組織、公民五位主體采取協(xié)同行動，形成整體合力的治理體系。[3]哈利(Hartley)等人認為，共同治理是私營部門、公共部門以及非營利部門之間的多角色參與，以便為共同問題和目標找到解決對策的治理網(wǎng)絡(luò)。[4]綜上所述，本文認為脫貧攻堅治理共同體構(gòu)建指的是基于多維貧困現(xiàn)狀和實現(xiàn)2020年脫貧目標，政府、市場、社會組織、貧困群眾等各方力量以角色定位、協(xié)作分工作為實現(xiàn)路徑，實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)、行為協(xié)調(diào)、機制協(xié)調(diào)以及主體互動協(xié)同，最終通過統(tǒng)一目標整合成具有功能互補結(jié)構(gòu)的治理網(wǎng)絡(luò)。

(二)治理共同體理論

德國現(xiàn)代社會學家斐迪南·滕尼斯在其著作《共同體與社會》中提出了共同體理論，強調(diào)在統(tǒng)一目標的前提下，通過協(xié)調(diào)和協(xié)同的治理手段，形成多元主體參與、互動協(xié)同以及功能互補的治理模式。在我國被廣泛應(yīng)用于社區(qū)治理研究，而在脫貧攻堅領(lǐng)域的研究應(yīng)用較少。何威通過分析上海市普陀區(qū)的社區(qū)協(xié)商治理體系來探討建構(gòu)治理共同體的可能性，得出結(jié)論：隨著我國城鎮(zhèn)化和社區(qū)建設(shè)的不斷推進，無論是協(xié)商治理理念在社區(qū)公共意識和參與觀念中的內(nèi)化，還是協(xié)商治理方式在不同層次的嵌入，都能夠?qū)⒅卫碇黧w自身的各個因素納入?yún)f(xié)商之中，從而實現(xiàn)治理共同體的建構(gòu)。[5]武倩妤運用共同體理念對現(xiàn)有治理模式存在的問題進行探討，指出在政府職能越位、缺位以及交叉的情況下，多元參與治理是最佳的治理狀態(tài)，它可以利用社區(qū)組織和成員有針對性地解決問題。[6]因此，治理共同體理論嵌入脫貧攻堅，將是一次貧困治理路徑的創(chuàng)新，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供新的助力“踏板”。

(三)公共政策執(zhí)行過程模型分析

T·史密斯是最早構(gòu)建影響政策執(zhí)行因素及其過程模型的學者，他在《政策執(zhí)行過程》一文中提出了一個描述政策執(zhí)行過程的模型，被稱為史密斯政策執(zhí)行模型[7]，如圖1所示：

圖1 史密斯政策執(zhí)行過程模型

雖然該模型強調(diào)了目標群體、執(zhí)行機構(gòu)以及環(huán)境因素之間的互動關(guān)系。但也存在局限性，即沒有充分關(guān)注政策執(zhí)行過程中的執(zhí)行人員和相關(guān)主體。基于此，對史密斯政策執(zhí)行過程模型進行優(yōu)化，將執(zhí)行人員和相關(guān)執(zhí)行主體也作為影響脫貧攻堅政策執(zhí)行成敗的重要因素擴充入模型，如圖2所示：

圖2 優(yōu)化后的史密斯政策執(zhí)行過程模型圖

二、廣西N縣情況分析

N縣位于中越邊境，是典型的“老、少、邊、山、窮”地區(qū)，也是我國脫貧攻堅工作的重難點縣。貧困面大，貧困程度深且分布較為分散，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、基本公共服務(wù)發(fā)展滯后，社會保障體系仍未完善。且地處石漠化地區(qū)，水土流失嚴重，山多地少，山高無平地。

在2015年的精準識別中，識別出全縣有貧困村59個，貧困人口1.367萬戶共5.3768萬人。2016年N縣實現(xiàn)脫貧摘帽2個村2111戶共8983人；2017年實現(xiàn)脫貧9個村1716戶共7227人；2018年實現(xiàn)脫貧7個村共12806人，貧困發(fā)生率從2017年末的20.54%降至13.95%，是減貧人口最多的一年。目前，全縣還有41個貧困村、3138戶貧困戶、12962人，詳情見表1。全縣貧困村多在深山、邊境一線，群眾居住分散，自然條件差。其中，有28個貧困村2089戶8708人居住在人多地少、生存環(huán)境惡劣的山區(qū)，占貧困人口的67.2%，有13個貧困村1049戶4254人居住在條件艱苦的邊境范圍附近，占貧困人口的32.8%。

表1 N縣貧困人口分布情況

(數(shù)據(jù)來源：2016-2019年廣西N縣政府工作報告。)

三、N縣脫貧攻堅的治理共同體構(gòu)建困境

(一)脫貧攻堅政策自身的困境

N縣制定的《N縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出“到2020年，全面消除絕對貧困，全縣5.3786萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，59個貧困村全部 ‘摘帽’，貧困農(nóng)民人均純收入比2010年翻一番以上，實現(xiàn)五通四有的目標”。但N縣“十三五”規(guī)劃綱要中期評估報告顯示，三年農(nóng)村貧困人口累計減少量未能達到五年累計完成量的60%，三年均未能完成預期目標，具體數(shù)據(jù)詳情見圖3。2019年是脫貧開發(fā)的攻堅年，N縣制定了本年度實現(xiàn)26個貧困村，17077人脫貧的政策目標。隨著攻堅戰(zhàn)的深入，減貧成本不斷增加，減貧成效不顯著的現(xiàn)象逐漸暴露，不合理的政策目標給政策執(zhí)行人員施加執(zhí)行壓力。部分執(zhí)行人員為了減輕政績考核壓力和維護自身利益，會選擇“短平快”脫貧項目來迎合上級檢查和當?shù)卣块T的績效評估[8]。長此以往，即使能夠?qū)崿F(xiàn)脫貧目標，那也是不徹底的脫貧，返貧風險較高。

(數(shù)據(jù)來源：根據(jù)N縣“十三五”規(guī)劃綱要中期評估報告整理而成。)圖3 N縣2016年-2018年計劃脫貧數(shù)與實際脫貧數(shù)

(二)脫貧攻堅政策目標群體的困境

一是貧困戶陷入教育落后和貧困依賴。由于N縣的大部分村落位于山區(qū)，村民與外界缺乏交流，社會文明發(fā)育程度較低，貧困群眾的封建迷信思想、守舊觀念代際傳遞嚴重。部分貧困戶受傳統(tǒng)小農(nóng)思想和生活方式的影響，即使他們有脫貧的想法，也缺乏創(chuàng)造性，不敢承擔風險和接受新事物。另外，部分貧困戶擔心如實匯報自己的收入情況，就不能繼續(xù)享受扶貧政策的資金扶持，N縣各村出現(xiàn)了不同程度的外出務(wù)工人員隱瞞或謊報其實際收入的現(xiàn)象，因此，幫扶人員無法準確掌握貧困戶的真實經(jīng)濟狀況，很難對貧困戶是否如期脫貧作出認定。長此以往，導致一些貧困戶“等、靠、要”等依賴思想越來越嚴重，甚至出現(xiàn)爭當貧困戶，不愿脫貧的現(xiàn)象。二是因病致(返)貧問題嚴峻。據(jù)N縣扶貧辦數(shù)據(jù)顯示，全縣因病致貧(返)貧率高達30.9%。N縣的貧困村大部分位于條件惡劣的山區(qū)和條件艱苦的邊境附近，且村屯衛(wèi)生醫(yī)療條件簡陋，不得不到縣里去看病，加上交通不便，這使得醫(yī)療成本增加和醫(yī)療費用提高，老百姓看病難，小病拖成大病，嚴重影響貧困群眾的生活質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使得貧困群眾在主動脫貧中“心有余而力不足”，成為脫貧攻堅路上的“絆腳石”。

(三)脫貧攻堅政策執(zhí)行機構(gòu)與執(zhí)行人員困境

N縣的執(zhí)行機構(gòu)與人員在脫貧攻堅政策實施的過程中，出現(xiàn)了形式主義、官僚主義、弄虛作假、貪污腐敗等不良現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：一是執(zhí)行機構(gòu)“形式主義”傾向嚴重，存在任務(wù)導向式扶貧。N縣部分執(zhí)行機構(gòu)為了完成上級下達的指標任務(wù)和應(yīng)對上級對脫貧工作的檢查與評定，多會選擇見效快、周期短的脫貧項目，尤其是既能有一定成效，又不會產(chǎn)生太多負面矛盾的項目，能夠在績效考核中有很好的顯示度，符合考核的要點，能夠得到上級的認可。此外，執(zhí)行機構(gòu)仍存在脫貧責任清單不明確、責任落實機制不健全等問題，主要體現(xiàn)在：一把手責任制的針對性不強、責任多重性；村委考核評估的效果不顯著；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀委在扶貧項目落實、扶貧資金監(jiān)管中“兩個責任”落實不力。

二是執(zhí)行人員職責落實不到位，存在作風不實。N縣部分村“兩委”干部文化素質(zhì)偏低，法律意識淡薄，利用職權(quán)為自己和親友謀取私利，在資金申報使用中弄虛作假，欺上瞞下，專項資金不按規(guī)定使用，貪污挪用。

(四)脫貧攻堅政策相關(guān)執(zhí)行主體的困境

一是缺乏信息互動交流平臺，主體間溝通不暢。N縣當前的信息溝通方式依然是采用下發(fā)文件和召開會議等傳統(tǒng)方式來傳遞信息。這種縱向傳遞的單向溝通方式存在信息失真、傳遞效率低以及信息不對稱等局限性，這反映了當前脫貧工作缺乏信息互動交流平臺，多元主體既無法準確掌握有價值的信息，又無法反映自己所掌握的信息。具體表現(xiàn)為：政府掌握著脫貧攻堅政策，對貧困地區(qū)和貧困人口的情況很了解，但對市場走向、項目行情等內(nèi)容不太了解，市場主體與此相反，使得其很難結(jié)合當?shù)厍闆r推進項目規(guī)劃。其次，社會組織的公益屬性使得其與貧困群眾的聯(lián)系更為緊密，最了解他們的需求，但因為信息不對稱等問題，導致無法有效滿足貧困戶的需求。另外，貧困群眾自身是最了解自己的情況的，但還是得通過幫扶干部向上級反饋，從而導致信息失真。

二是主體間的利益存在分歧，多方共贏機制難以健全。N縣政府雖然明確了主體間的利益分配模式，但由于各類主體的利益不同，造成多方共贏機制難以健全。政府支持市場主體的發(fā)展是為了幫扶地區(qū)和群眾的可持續(xù)發(fā)展，而市場主體以盈利為目的，這就會使得在產(chǎn)業(yè)扶貧的過程中，市場主體為了獲得更多的利潤，脫離地區(qū)實際情況來發(fā)展產(chǎn)業(yè)，適得其反。

(五)脫貧攻堅政策執(zhí)行環(huán)境的困境

一是自然環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施比較滯后。N縣的地理位置偏遠，且邊民承擔著固守邊關(guān)的重任，從國家安全角度來講，他們難以僅憑通過易地搬遷來實現(xiàn)脫貧。“打鐵還需自身硬”“想致富，先修路”這些觀點是我們必須要認同的，只有將基礎(chǔ)設(shè)施完善好，才能逐步阻斷窮根。但是N縣屬于石漠化片區(qū)，水土流失嚴重，山多地少，地形復雜多樣，自然環(huán)境惡劣，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供的成本耗費高、難度大，加上項目涉及面廣、點多、資金投入有限等制約因素，導致基礎(chǔ)設(shè)施比較滯后。二是經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱且融資難，產(chǎn)業(yè)發(fā)展得不到資金支持。該縣的產(chǎn)業(yè)項目多以小農(nóng)生產(chǎn)為主，具有收益低、風險高、不確定性等特點，以盈利為主要目的的金融機構(gòu)不愿向這些產(chǎn)業(yè)項目投放貸款，從而設(shè)置了較為嚴苛的貸款條件。因此，貧困村和貧困群眾很難享受到金融服務(wù)，他們的金融需求無法得到較好的滿足，N縣出現(xiàn)金融市場供不應(yīng)求的失衡狀況。

四、N縣脫貧攻堅的治理共同體構(gòu)建對策

(一)發(fā)揮好政府和基層領(lǐng)導干部在脫貧攻堅中的引導作用

1.健全脫貧攻堅政策制度體系，提高脫貧政策執(zhí)行的可行性

一是制定合理的脫貧攻堅政策目標。N縣政府應(yīng)結(jié)合自己的發(fā)展現(xiàn)狀、經(jīng)濟基礎(chǔ)、自然環(huán)境等情況來制定合理的脫貧目標和切實可行的扶貧開發(fā)規(guī)劃并長期貫徹執(zhí)行，從而減輕執(zhí)行機構(gòu)與人員的績效考核壓力。二是完善脫貧攻堅領(lǐng)域的監(jiān)督機制。針對在脫貧領(lǐng)域侵害群眾利益的不正之風和腐敗的“蠅貪”問題，政府應(yīng)加強基層村“兩委”干部隊伍建設(shè)，進一步深化村務(wù)公開。三是完善金融政策，加大金融對扶貧項目的支持力度。簡化貸款手續(xù)和降低貸款門檻，向以盈利為主要目的的金融機構(gòu)提供風險保證金，降低其投放貸款的風險，從而降低金融機構(gòu)的貸款門檻。四是建立信息平臺機制，暢通主體間的溝通渠道。建立一個具備多樣化功能的脫貧攻堅信息互動交流共享平臺，實現(xiàn)信息資源的整合共享、扶貧信息的流動性以及信息更新的實時性。

2.發(fā)揮基層領(lǐng)導干部的催化作用，深入脫貧的“最后一公里”

駐村干部是黨和國家聯(lián)系農(nóng)民的紐帶，是農(nóng)村發(fā)展的先鋒隊、主力軍，是脫貧攻堅的催化劑[9]。基層領(lǐng)導干部應(yīng)積極參加干部培訓，筑牢擔當和攻堅克難的意識，要及時把開闊的思想和靈活的思維帶到貧困村，牢牢掌握脫貧工作主動權(quán)，不等不靠，創(chuàng)造性地貫徹落實各項決策部署，改變以往的“慰問式”扶貧，運用“黨建+智力扶貧”模式，開展座談會，大力宣傳脫貧支持政策和方針，引導貧困群眾樹立“自力更生，擺脫貧困”的主體意識，接納新發(fā)展觀念，接觸和學習產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、“互聯(lián)網(wǎng)+X”等現(xiàn)代經(jīng)濟資訊。

(二)發(fā)揮市場主體在脫貧攻堅中的中堅作用

1.積極投身于產(chǎn)業(yè)扶貧工程，發(fā)揮市場的中堅作用

一是電商企業(yè)助力地區(qū)的有產(chǎn)有銷。幫扶貧困群眾和農(nóng)民合作社，利用自身優(yōu)勢傳遞市場信息和供求走向，開展電商普及宣傳和培訓，實施生產(chǎn)供應(yīng)鏈管理，形成“產(chǎn)供銷、儲運加”一體化的共同體網(wǎng)絡(luò)。二是發(fā)揮致富帶頭人的模范作用。養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)致富前人應(yīng)將自己的產(chǎn)業(yè)注冊成立專業(yè)合作社，采用統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一提供種苗、分戶種養(yǎng)、統(tǒng)一銷售的模式，主動承擔起參與脫貧攻堅的市場主體責任。三是推進邊境貿(mào)易深加工?，F(xiàn)有的邊貿(mào)互市商品形式單一，僅停留在初層次的“過境貿(mào)易”。市場主體可以運用政府的邊貿(mào)優(yōu)惠政策在口岸附近創(chuàng)辦產(chǎn)品深加工廠，形成邊貿(mào)商品產(chǎn)業(yè)鏈，以此提高進出口商品的附加值，充分發(fā)揮邊境優(yōu)勢，保證邊貿(mào)脫貧的有效推進。

2.結(jié)合自身定位，及時監(jiān)督和反饋發(fā)展狀況

市場主體在脫貧攻堅中是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶頭人，其通過政府的優(yōu)惠政策和資金投入的方式來參與脫貧攻堅。因此，市場主體在監(jiān)督產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域的政策落實和資金去向更有優(yōu)勢，也因市場主體是以盈利為主要目的的，其也只能監(jiān)督產(chǎn)業(yè)扶貧這一領(lǐng)域。同時，市場主體作為產(chǎn)業(yè)主要運作者，應(yīng)通過政府創(chuàng)立的信息交流互動平臺，以周報、月度報、季度報以及年度總結(jié)的形式將產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況及時反饋給各類主體，便于其他主體了解產(chǎn)業(yè)發(fā)展和收成情況。

(三)發(fā)揮貧困群眾在脫貧攻堅中的內(nèi)生作用

一是自覺參與“志”“智”雙扶項目。通過參加包括農(nóng)業(yè)科技培訓、崗位培訓、養(yǎng)殖培訓在內(nèi)的實用培訓班，正確認清自己的角色定位，改變“等、靠、要”的思想，增強脫貧的主觀能動性。同時，響應(yīng)教育扶貧工程和義務(wù)教育，重視提高后代的受教育水平，主動阻斷貧困代際傳遞。二是自覺參與特色扶貧。在政府、社會組織及企業(yè)的幫扶下組建村民合作社，緊扣當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路，運用“公司+基地+家庭農(nóng)場”“龍頭企業(yè)+集體經(jīng)濟”等發(fā)展模式，由被動式輸血扶貧轉(zhuǎn)向主動造血式扶貧。同時，充分利用區(qū)位優(yōu)勢和邊貿(mào)優(yōu)惠政策，積極以融資入股、土地入股等形式加入市場主體。利用政府邊貿(mào)優(yōu)惠政策創(chuàng)辦的產(chǎn)品深加工廠，提高進出口產(chǎn)品的附加值，形成邊貿(mào)商品產(chǎn)業(yè)鏈，充分發(fā)揮邊境的區(qū)位優(yōu)勢。三是自覺利用信息平臺，及時了解政策和反饋自身需求。脫貧情況不能僅憑數(shù)字來體現(xiàn)，也要尋求貧困群眾的真實評價以及對脫貧工作的意見或建議。貧困群眾通過信息互動交流平臺來了解相關(guān)扶貧政策，同時積極反饋自己的貧困現(xiàn)狀和需求，對各類信息存疑的可以在信息平臺進行提問，對執(zhí)行機構(gòu)與人員的工作態(tài)度不滿的可以進行反饋。

(四)發(fā)揮社會組織在脫貧攻堅中的重要作用

1.輔助開展特色扶貧項目，激發(fā)貧困群眾的主體意識

將貧困群眾分為三類來展開教育幫扶活動，幫助貧困群眾樹立主動脫貧意識和提高主動脫貧的能力。一是針對中小學貧困人口，通過與高校聯(lián)合開展大學生志愿支教服務(wù)項目和傳統(tǒng)捐贈項目，加強教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善基本教育條件，提高教育水平以及科普水平。二是針對勞動力貧困人口，積極開展職業(yè)技能培訓、創(chuàng)業(yè)培訓，鼓勵貧困群眾去職業(yè)技術(shù)學校上學，對進入職業(yè)技術(shù)學校進行學習的貧困戶提供助學金和就業(yè)機會。三是針對殘疾貧困人口，開展實用技術(shù)培訓，實施“送教上門”活動，方便殘疾人能在家學技術(shù)。

2.積極參與公共產(chǎn)品供給，幫助政府減輕執(zhí)行壓力

一是通過參與健康扶貧工程，提高貧困群眾的受益度。醫(yī)療衛(wèi)生類社會組織定期進村開展免費體檢、醫(yī)療保健知識普及宣講會等公益活動，加強疾病預防宣傳、普及工作。二是實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險項目的可持續(xù)發(fā)展。強化商業(yè)保險運營規(guī)范建設(shè)，擴充商業(yè)養(yǎng)老保險種類，輔助政府建立健全多層次的養(yǎng)老保障體系。三是拓展建設(shè)資金來源。N縣地處邊境，偏遠封閉，生態(tài)環(huán)境脆弱，導致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本高和施工難度大，加上地方政府財政困難，無法有效滿足當前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要。各類社會組織應(yīng)拓寬資金籌措來源，有助于政府減輕政策執(zhí)行的壓力。

3.發(fā)揮中立性，積極參與脫貧領(lǐng)域的監(jiān)督

針對脫貧責任清單不明確、扶貧項目落實不力、作風不實等問題，社會組織要以“仲裁人”身份監(jiān)督扶貧資金使用去向，輔助政府與扶貧工作人員加強對資金的后續(xù)管理，形成扶貧資金的專項管理鏈。定期對扶貧項目的進展、扶貧對象的幫扶程度、幫扶人員和主體的落實程度等情況進行第三方審查和監(jiān)督，運用科學量化的指標將審查所得到的數(shù)據(jù)情況整合為評估報告，并上傳至政府創(chuàng)建的信息互動交流平臺，有助于滿足各類主體對脫貧攻堅情況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保信息溝通的暢通。