貴州易地扶貧搬遷安置區(qū)合作治理路徑研究

王 菊 周 羿 韋 英 趙伶俐

(1、2、3、4.安順學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，貴州 安順561000)

易地扶貧搬遷安置區(qū)是以政府為主導(dǎo)集中解決居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)貧困人口的脫貧發(fā)展問題。截至2019年8月31日，貴州已累計(jì)建成易地扶貧搬遷安置點(diǎn)943個(gè)，累計(jì)完成搬遷入住184.5萬人。[1]易地扶貧搬遷安置區(qū)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)脫離了農(nóng)村社區(qū)，但是離城市社區(qū)還有一定的差距，不完全具備城市社區(qū)現(xiàn)有的元素，正處于由農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)過渡的特殊時(shí)期。為了全面推進(jìn)易地扶貧搬遷后續(xù)工作，實(shí)現(xiàn)安置區(qū)社區(qū)合作治理是時(shí)代的選擇。

一、貴州易地扶貧搬遷安置區(qū)社區(qū)合作治理的實(shí)踐

(一)重視安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

貴州易地扶貧搬遷安置區(qū)遵循“科學(xué)選點(diǎn)，合理布局”的原則，安置房人均住房面積不超過20平方米。易地扶貧搬遷投資建檔立卡貧困人口6萬元/人，其中:安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施2萬元/人，占投資總數(shù)的33%。

安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資由政府統(tǒng)籌用于建設(shè)集中安置點(diǎn)內(nèi)部的水、電、路、訊、垃圾收運(yùn)、污水治理等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，不能發(fā)給搬遷對(duì)象。另外，部分安置點(diǎn)公共文化基礎(chǔ)設(shè)施也基本建成，包括圖書館、鄉(xiāng)愁館、宣傳欄、文體活動(dòng)中心、老年服務(wù)中心、兒童活動(dòng)中心、平價(jià)購物中心、紅白喜事操辦場所等，能較好滿足搬遷群眾各類活動(dòng)需要。

(二)重視安置區(qū)組織建設(shè)

安置區(qū)組織建設(shè)工作包括組織領(lǐng)導(dǎo)、構(gòu)建社區(qū)組織體系等保障安置區(qū)建設(shè)工作和參與安置區(qū)社區(qū)治理組織體系。

第一，成立易地扶貧搬遷安置區(qū)社區(qū)治理組織領(lǐng)導(dǎo)體系。貴州易地扶貧搬遷按照“省負(fù)總責(zé)、市州統(tǒng)籌、縣為主體”的工作原則，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。省級(jí)成立了以民政廳主要負(fù)責(zé)人為主任，其他相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人為副主任，相關(guān)職能部門抽調(diào)工作人員為成員的組織機(jī)構(gòu)。市州政府成立了以市民政局主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長，其他相關(guān)職能部門的重要負(fù)責(zé)人擔(dān)任副主任，各相關(guān)職能部門抽調(diào)工作員為成員的易地扶貧搬遷社區(qū)治理體系工作專班?？h級(jí)成立縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長，民政、移民、教育、公安、衛(wèi)計(jì)、人社、供銷社、遷入地街道、遷出地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))主要負(fù)責(zé)人為成員的社區(qū)服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)工作專班，從各成員單位抽調(diào)人員現(xiàn)場辦公，組建安置區(qū)服務(wù)中心，按成員單位工作職責(zé)專項(xiàng)負(fù)責(zé)安置點(diǎn)社區(qū)服務(wù)和搬遷群眾后續(xù)保障等工作，不斷提升安置點(diǎn)社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和水平，幫助群眾完成從村民到新城市居民的轉(zhuǎn)化。

第二，設(shè)置基本管理單元，全力推進(jìn)安置區(qū)設(shè)置規(guī)范化。易地扶貧搬遷安置區(qū)按照便于管理、便于服務(wù)、便于居民自治的原則，綜合考慮城市規(guī)劃、安置區(qū)建設(shè)規(guī)模、安置區(qū)發(fā)展空間、安置區(qū)社會(huì)管理等因素。一是將規(guī)模大(安置人口達(dá)到1萬及其以上)的安置點(diǎn)通過適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃等方式設(shè)立街道辦事處。二是對(duì)規(guī)模在1000 人以上9000人以下安置點(diǎn)設(shè)立辦事服務(wù)機(jī)構(gòu)。三是按照城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)新建易地扶貧搬遷社區(qū)。四是對(duì)于未到達(dá)社區(qū)建設(shè)條件的易地扶貧搬遷安置點(diǎn)就近納入村(居)進(jìn)行管理，建立村(居)民小組。

第三，完善安置區(qū)組織體系建設(shè)。見圖1。

圖1 貴州XX易地扶貧搬遷安置點(diǎn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)圖

一是黨組織建設(shè)。充分發(fā)揮安置點(diǎn)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，著力打造“黨工委—黨支部—黨小組(樓棟長)—群眾”的服務(wù)體系。二是政府組織建設(shè)。縣級(jí)政府及各職能部門抽調(diào)人員到安置區(qū)組建社區(qū)服務(wù)中心，服務(wù)中心屬于股級(jí)單位，編制一般為4至5人，在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下專門為上級(jí)政府或政府各職能部門提供服務(wù)，包括報(bào)送數(shù)據(jù)和執(zhí)行政府安排的各項(xiàng)工作。另外，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)人員組建安置區(qū)一站式服務(wù)中心，專門針對(duì)搬遷移民的各種需求提供咨詢和服務(wù)工作。三是選舉成立居民委員會(huì)和業(yè)主委員會(huì)。貴州易地扶貧搬遷安置區(qū)絕大多數(shù)已經(jīng)完成居民委員會(huì)的選舉和業(yè)主委員會(huì)的選舉工作。安置區(qū)居民委員會(huì)在完成自我管理、自我服務(wù)、自我教育的基礎(chǔ)上，既要協(xié)助社區(qū)服務(wù)中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和安排執(zhí)行各項(xiàng)工作，又要為社區(qū)一站式服務(wù)中心統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面的工作。四是建立安置點(diǎn)群團(tuán)組織和社會(huì)組織，廣泛引導(dǎo)各類社會(huì)力量參與安置點(diǎn)社區(qū)發(fā)展和服務(wù)，積極搭建服務(wù)平臺(tái)，創(chuàng)新服務(wù)載體，提高服務(wù)實(shí)效。值得提出的是，部分安置區(qū)組建了扶貧車間。扶貧車間主要幫助搬遷群眾提供就業(yè)崗位或介紹就業(yè)等咨詢服務(wù)，這是貴州易地扶貧搬遷安置區(qū)的創(chuàng)舉。

(三)重視安置區(qū)服務(wù)功能建設(shè)

安置區(qū)社區(qū)服務(wù)功能主要從生活、物業(yè)和社會(huì)便民服務(wù)等方面來建設(shè)，具體可以分為安置區(qū)移民生活方面的服務(wù)、安置區(qū)物業(yè)管理服務(wù)、安置區(qū)的便民利民服務(wù)三個(gè)大類。一是安置區(qū)移民生活的服務(wù)，包括方便移民、為移民提供生活上方便的安置區(qū)內(nèi)或周邊生活超市、農(nóng)貿(mào)市場等。二是安置區(qū)的物業(yè)管理。貴州易地扶貧搬遷安置區(qū)規(guī)模相對(duì)較大的基本已經(jīng)引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化的物業(yè)管理。為了緩解安置區(qū)移民的資金支付壓力，有的安置區(qū)所產(chǎn)生的物管費(fèi)前三年是由縣移民局統(tǒng)一支付，后面才慢慢過渡到移民自己支付。三是安置區(qū)的便民利民服務(wù)。安置區(qū)便民利民服務(wù)主要是通過建設(shè)一站式便民利民服務(wù)中心提供各方面的服務(wù)。

(四)重視安置區(qū)制度建設(shè)

安置區(qū)內(nèi)制度建設(shè)主要立足滿足移民多層次、多樣化需求，堅(jiān)持用“以人為本”的理念建設(shè)社區(qū)并落實(shí)到社區(qū)的每一項(xiàng)服務(wù)功能上，具體包括規(guī)范安置區(qū)內(nèi)移民行為和規(guī)范安置區(qū)內(nèi)工作人員行為的各種規(guī)章制度。第一，安置區(qū)內(nèi)規(guī)范移民行為的規(guī)章制度包括懲罰性和獎(jiǎng)勵(lì)性兩個(gè)方面，懲罰性的包括禁止亂停亂放、禁止亂擺攤點(diǎn)、禁止亂扔垃圾、禁止飼養(yǎng)寵物等規(guī)范移民行為的各種制度；獎(jiǎng)勵(lì)性的包括提倡講究衛(wèi)生，設(shè)置安置區(qū)內(nèi)移民家庭衛(wèi)生評(píng)比制度；提倡文明行為，制定文明行為指導(dǎo)規(guī)范等。第二，安置區(qū)內(nèi)社區(qū)移民相互規(guī)約的制度——居民公約。把環(huán)境衛(wèi)生、濫辦酒席、社會(huì)治安、精神文明建設(shè)等寫入《居民公約》?！毒用窆s》既為社區(qū)內(nèi)移民的行為提供行動(dòng)指南，規(guī)范移民的行為，對(duì)違反公約之人提供具體的懲罰措施，又為社區(qū)內(nèi)移民之間提供相互監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督搬遷社區(qū)群眾遵照?qǐng)?zhí)行，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自我教育、自我管理、自我服務(wù)的目標(biāo)，營造良好的社會(huì)氛圍，提高安置點(diǎn)社區(qū)精神文明建設(shè)質(zhì)量[2]。第三，對(duì)規(guī)范安置區(qū)內(nèi)社區(qū)工作人員及對(duì)工作崗位職責(zé)做出明確規(guī)定的各種規(guī)章制度，包括居委會(huì)工作職責(zé)、居委會(huì)辦公室管理制度、居民委員會(huì)會(huì)議制度、便民服務(wù)承諾等社區(qū)管理服務(wù)制度。

(五)重視安置區(qū)規(guī)范化管理

貴州易地扶貧搬遷安置區(qū)規(guī)范化管理涉及到社區(qū)管理內(nèi)容的方方面面，與前幾個(gè)階段的區(qū)別在于使用信息技術(shù)、管理的方式方法得到優(yōu)化，讓社區(qū)管理更科學(xué)更合理。目前，貴州多數(shù)易地扶貧搬遷安置區(qū)社區(qū)管理正在向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，要完全實(shí)現(xiàn)安置區(qū)精細(xì)化管理還必須加倍努力。貴州易地扶貧搬遷安置區(qū)規(guī)范化管理體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是安置區(qū)內(nèi)實(shí)行網(wǎng)格化管理。一般是將安置區(qū)劃分為幾個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格由幾棟樓組成。每個(gè)網(wǎng)格設(shè)置網(wǎng)格長1名，網(wǎng)格內(nèi)的每一棟樓設(shè)置1名樓棟長，實(shí)現(xiàn)“居民委員會(huì)—網(wǎng)格—樓棟”的社區(qū)網(wǎng)格化管理模式。網(wǎng)格長由社區(qū)居委會(huì)1名成員擔(dān)任，樓棟長由居民大會(huì)選舉產(chǎn)生或居民推薦產(chǎn)生，樓棟長對(duì)網(wǎng)格長負(fù)責(zé)，網(wǎng)格長對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)負(fù)責(zé)。二是建構(gòu)社區(qū)網(wǎng)格管理示意圖(如表1)。社區(qū)網(wǎng)絡(luò)管理示意圖結(jié)合當(dāng)代信息技術(shù)，把社區(qū)網(wǎng)格化管理實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。從表1 可以看出，一棟樓配有1名樓棟長，樓棟長對(duì)整棟樓的居民服務(wù)，每棟樓可以分成幾個(gè)單元，每個(gè)單元的每一層樓對(duì)每一戶搬遷戶進(jìn)行編號(hào)(如果第一層樓有兩戶搬遷戶，編號(hào)一般為101、102；如果第一層樓有4戶搬遷戶，編號(hào)為101、102、103、104；第二層則為201、202或者201、202、203、204等等，如此類推)，每戶編號(hào)下，專門張貼了該搬遷戶的二維碼，只要對(duì)二維碼圖片進(jìn)行掃描，該搬遷戶的具體信息就完全顯示出來，這種安置點(diǎn)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)管理示意圖很好地對(duì)居民的信息進(jìn)行管理，方便社區(qū)工作者在開展工作時(shí)對(duì)扶貧搬遷戶信息的整體了解。另外，如果有一戶搬遷戶是黨員，就在示意圖上該戶所在的門牌標(biāo)號(hào)的位置貼個(gè)很微小的紅色黨徽，從全區(qū)圖上看，只要張貼了黨徽的門牌號(hào)，該搬遷安置戶就是黨員家庭。對(duì)于殘疾人家庭，社區(qū)設(shè)計(jì)的是黃色六角星，如果在搬遷戶門牌號(hào)處張貼了一顆黃色六角星，表示該戶有一人殘疾，張貼了兩顆黃色六角星，表示該戶有兩人殘疾人，不管是幾人殘疾，該戶都屬于殘疾人家庭，方便社區(qū)工作人在開展工作時(shí)不用花費(fèi)大量時(shí)間翻看紙質(zhì)資料直接可以看出哪些家庭是殘疾人家庭。這種結(jié)合大數(shù)據(jù)信息技術(shù)創(chuàng)新社區(qū)管理方式，既減少了開展社區(qū)工作的成本，又提高了安置區(qū)社區(qū)治理的效率。

表1 貴州XX易地扶貧搬遷安置區(qū)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)管理

二、貴州易地扶貧搬遷安置區(qū)社區(qū)合作治理存在的問題

(一)易地扶貧搬遷安置區(qū)治理主體單一

貴州多數(shù)易地扶貧搬遷安置區(qū)存在社區(qū)治理主體單一的問題。究其原因主要是傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式導(dǎo)致參與社區(qū)治理主體的單一。

從圖1可以看出，該區(qū)的社區(qū)治理是有多個(gè)組織參與進(jìn)來，但是根據(jù)工作的隸屬關(guān)系來看，實(shí)際上多數(shù)組織均處于政府及其各職能部門的指導(dǎo)下開展工作，政府的積極主動(dòng)導(dǎo)致了其他參與社區(qū)治理的組織處于被動(dòng)狀態(tài)。比如，社區(qū)服務(wù)中心是政府為了做好易地扶貧搬遷工作，在搬遷安置區(qū)設(shè)置的股級(jí)政府機(jī)構(gòu)。其他參與治理組織均在社區(qū)服務(wù)中心的指導(dǎo)下開展工作，實(shí)質(zhì)就是政府在用傳統(tǒng)的方式治理安置區(qū)。一方面各治理主體均在政府的指導(dǎo)下設(shè)立，或多或少會(huì)帶有政府的意志；另一方面，安置區(qū)社區(qū)治理的內(nèi)容主要是圍繞政府安排的工作來開展，社區(qū)居民的自我教育、自我管理、自我服務(wù)流于形式，難以實(shí)現(xiàn)。

(二)易地扶貧搬遷安置區(qū)社區(qū)治理主體之間的合作程度低

安置區(qū)社區(qū)治理主體間的合作維度主要有三個(gè)方面：一是主體間是否有合作的意愿；二是主體間是否有共同的目標(biāo)；三是主體間是否有參與的實(shí)際行動(dòng)。從以上三個(gè)維度看，當(dāng)前易地扶貧搬遷安置區(qū)社區(qū)治理主體間合作程度較低。易地扶貧搬遷安置區(qū)既是人類社會(huì)的減貧工作，同時(shí)也是一項(xiàng)艱巨的政治任務(wù)，多數(shù)參與治理主體，特別是政府各職能部門，主要是為了完成當(dāng)前的政治任務(wù)，不一定有與其他主體合作的意愿，與其他主體也沒有共同目標(biāo)，只是想盡早結(jié)束工作。對(duì)于“參與”，可能只有形式上的參與，實(shí)質(zhì)不一定是真正的參與。

(三)易地扶貧搬遷安置區(qū)社區(qū)治理過程中大數(shù)據(jù)信息技術(shù)運(yùn)用程度低

據(jù)筆者調(diào)查了解，易地扶貧搬遷安置區(qū)社區(qū)管理運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)僅僅只體現(xiàn)在安置區(qū)網(wǎng)格化管理和安置區(qū)治安管理方面。

安置區(qū)網(wǎng)格化管理運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)主要是把社區(qū)劃分為幾個(gè)網(wǎng)格，制作社區(qū)網(wǎng)格示意圖，且對(duì)每一戶搬遷戶都設(shè)有二維碼，只要社區(qū)工作員需要，掃一掃二維碼便了解搬遷安置戶的信息，包括對(duì)應(yīng)黨員家庭、殘疾人家庭都在網(wǎng)格里體現(xiàn)。社區(qū)治安管理運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，除了監(jiān)控系統(tǒng)安裝使用外，安保人員或社區(qū)干部建立的針對(duì)搬遷群眾的微信群，目的是便于及時(shí)掌握搬遷戶的情況，在搬遷戶遇到問題后能夠第一時(shí)間得到回應(yīng)。貴州多數(shù)易地扶貧搬遷安置區(qū)運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)非常有限，只涉及部分社區(qū)治理的內(nèi)容，且沒有充分運(yùn)用，大數(shù)據(jù)信息技術(shù)未能覆蓋社區(qū)治理的全部內(nèi)容，缺乏社區(qū)內(nèi)外綜合數(shù)據(jù)處理中心，沒有形成綜合數(shù)據(jù)處理平臺(tái)。也就是說未能建立起一個(gè)既能夠連接社區(qū)外也能夠連接社區(qū)內(nèi)的綜合數(shù)據(jù)處理平臺(tái)，平臺(tái)內(nèi)各功能模塊應(yīng)有獨(dú)立的入口，便于不同的人員可以根據(jù)不同的需求進(jìn)入不同的模塊。而各獨(dú)立模塊之間應(yīng)該具備綜合分析的功能，能夠?yàn)椴煌纳鐓^(qū)事務(wù)提供科學(xué)的處理方式。

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代貴州易地扶貧搬遷安置區(qū)社區(qū)合作治理的路徑探討

(一)應(yīng)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，讓安置區(qū)建設(shè)與治理同步進(jìn)行

貴州的易地扶貧搬遷，在頂層設(shè)計(jì)上，開始主要重視社區(qū)建設(shè)。而實(shí)踐證明易地扶貧搬遷安置區(qū)與傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)有本質(zhì)的區(qū)別。在開始建立之初，基本上所有關(guān)于社區(qū)治理的信息數(shù)據(jù)均為零，它不像傳統(tǒng)的老舊社區(qū)一樣有些難以根治的詬病，這就非常有利于一開始就應(yīng)設(shè)計(jì)好建設(shè)與治理同步進(jìn)行。具體步驟為：

第一， 轉(zhuǎn)變治理理念。易地扶貧搬遷安置區(qū)的建設(shè)與治理同步進(jìn)行，首先在頂層設(shè)計(jì)時(shí)就應(yīng)該轉(zhuǎn)變治理理念，把傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的治理模式變?yōu)橐源髷?shù)據(jù)信息技術(shù)為中心的合作治理模式。政府應(yīng)下放公權(quán)力，讓更多的社會(huì)組織參與到社區(qū)治理過程中來。

第二， 收集大量數(shù)據(jù)，讓大數(shù)據(jù)信息技術(shù)貫穿于安置社區(qū)的建設(shè)與治理全過程。對(duì)于一個(gè)全新的社區(qū)建設(shè)，前期既沒有基礎(chǔ)，也沒有相關(guān)數(shù)據(jù)，正好可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)從無到有的建設(shè)過程，以便于后期數(shù)據(jù)在處理的過程中可以忽略部分影響因素。安置區(qū)在建設(shè)過程中，因充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，已經(jīng)為后期的治理奠定了良好的基礎(chǔ)。

第三， 保障大數(shù)據(jù)信息技術(shù)運(yùn)用的設(shè)備到位。大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的優(yōu)化使用需要設(shè)備支持，沒有相關(guān)的設(shè)備，是不能把數(shù)據(jù)信息進(jìn)行轉(zhuǎn)換使用的。所以，各安置區(qū)要實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)為中心的社區(qū)合作治理，必須保證相應(yīng)的載體設(shè)備能夠到位。

第四， 培養(yǎng)大數(shù)據(jù)信息技術(shù)管理人才。大數(shù)據(jù)信息技術(shù)是先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，沒有掌握信息技術(shù)的相關(guān)人才是不能完全實(shí)現(xiàn)的，即便不能掌握核心技術(shù)，最基本的要求是學(xué)會(huì)使用。安置區(qū)要考慮如何培養(yǎng)社區(qū)大數(shù)據(jù)管理人才并長期為安置區(qū)服務(wù)。

通過以上幾個(gè)步驟，可以確保大數(shù)據(jù)信息技術(shù)除了幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員對(duì)搬遷貧困戶的建檔立卡及跟蹤服務(wù)工作，幫助多元參與治理主體間信息的互通，減少資源的浪費(fèi)和縮短工程實(shí)施期限外，對(duì)安置區(qū)的社區(qū)治理作用也非常大。大數(shù)據(jù)信息技術(shù)可以推動(dòng)安置區(qū)以黨建、民政、勞動(dòng)、社保、教育、醫(yī)療、就業(yè)幫扶等政務(wù)管理系統(tǒng)，以及居民事務(wù)、矛盾糾紛化解、移民網(wǎng)格化檔案等社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)，打造“網(wǎng)格問需、集成分解、零距離服務(wù)”數(shù)字化平臺(tái)[3]，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理綜合數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)。

(二)重組易地扶貧搬遷安置區(qū)社區(qū)治理組織模式

治理強(qiáng)調(diào)的是治理主體的多元化，是多元主體合作治理。在傳統(tǒng)的社會(huì)治理體制下，社會(huì)治理路徑主要是通過權(quán)力路徑、法律路徑和管理路徑來實(shí)現(xiàn)的，權(quán)力路徑易出現(xiàn)“骯臟之手”，法律路徑引起“治理時(shí)滯”，管理路徑導(dǎo)致“行政傲慢”。在傳統(tǒng)社區(qū)治理組織模式下，政府是社區(qū)管理唯一的權(quán)力主體。傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式大多采取半行政性和半自治性相結(jié)合的方式進(jìn)行，實(shí)際上，社區(qū)從未脫離過行政控制，社區(qū)居民委員會(huì)變成政府的“二級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，這違背了社區(qū)治理的本質(zhì)。多元主體的合作治理要求政府權(quán)力下放，要求各治理主體治理能力提升，要求重組社區(qū)治理組織結(jié)構(gòu)模式。

安置區(qū)應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的交互作用，逐漸將傳統(tǒng)的權(quán)力比較集中的“金字塔”管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐灶I(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為核心的發(fā)散性、 融合式的多元主體“蛛網(wǎng)狀”治理模式[4]。再過渡到以使治理網(wǎng)絡(luò)集群度得到合理的稀釋，分散的網(wǎng)絡(luò)帶來信息利益，同時(shí)也幫助治權(quán)和公共性進(jìn)一步擴(kuò)散，實(shí)現(xiàn)治理參與的全民化的“蜂巢狀”治理結(jié)構(gòu)[5]。如圖2所示：實(shí)現(xiàn)第一次轉(zhuǎn)變主要是從“金字塔”治理組織模式轉(zhuǎn)型“蛛網(wǎng)狀”治理組織模式，實(shí)現(xiàn)了多元主體的參與治理，實(shí)現(xiàn)了治理組織結(jié)構(gòu)的扁平化，但是治理權(quán)力仍然掌握在公共部門手中，未能實(shí)現(xiàn)公權(quán)力下放。第二次轉(zhuǎn)變從“蛛網(wǎng)狀”治理組織模式向“蜂巢狀”治理組織模式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了公權(quán)力的下放，實(shí)現(xiàn)了積極合作、多元協(xié)商、相互信任的合作治理路徑?！胺涑矤睢苯M織模式并非以任何一個(gè)治理組織為中心，參與治理各主體間享受的權(quán)力和擁有的資源平等，可基于大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)共同決策，共同參與社區(qū)內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的治理，最終實(shí)現(xiàn)多元主體合作治理。

從“金字塔”治理組織模式轉(zhuǎn)變到“蜂巢狀”治理組織模式，為什么要經(jīng)過兩次的轉(zhuǎn)變而不能一次到位,主要有兩大方面的原因：一是“蜂巢狀”治理結(jié)構(gòu)并不意味著完全排斥公權(quán)力，必要的時(shí)候需要公權(quán)力為安置區(qū)社區(qū)治理做保障；二是當(dāng)前以政府為主導(dǎo)權(quán)力的“金字塔”社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，意味著政府控制著社區(qū)的管理權(quán)，一下子實(shí)現(xiàn)公權(quán)力的完全下放，顯然不太可能，這需要一定的時(shí)間讓公共部門充分適應(yīng)。

“蜂巢狀”治理組織模式實(shí)現(xiàn)了安置區(qū)各參與治理主體在合作治理的過程中，在保持自己組織內(nèi)部獨(dú)立性的同時(shí)，各盡所能地與其他主體為了共同的利益和目標(biāo)而合作，這就改變了社區(qū)治理秩序，以合作為基礎(chǔ)的新的治理秩序?qū)⒄Q生。

(三)構(gòu)建易地扶貧搬遷安置區(qū)合作治理機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷安置區(qū)社區(qū)合作治理，主要從以下四個(gè)方面進(jìn)行：一是需要構(gòu)建開放的制度環(huán)境。安置區(qū)社區(qū)合作治理需要通過資源的共享來實(shí)現(xiàn)，而各參與治理主體所掌握的資源各有所不同，權(quán)力相對(duì)集中的組織往往掌握更多的資源。技術(shù)畢竟不會(huì)自動(dòng)地帶來制度變遷，政府應(yīng)當(dāng)更多地通過引導(dǎo)性職能的發(fā)揮來推動(dòng)治理模式的轉(zhuǎn)型和社區(qū)合作治理的發(fā)生[6]。這時(shí)就需要制定政策，需要掌握公權(quán)力的部門下放權(quán)力，共同營造公正、平等的社會(huì)制度環(huán)境。二是需要構(gòu)建各治理主體間的相互信任。易地扶貧搬遷安置區(qū)社區(qū)合作治理需要合作主體間的相互信任作為基礎(chǔ)。合作治理的實(shí)現(xiàn)，需要政府和市場對(duì)參與安置區(qū)治理主體的信任，更需各治理主體之間的相互信任。找到一個(gè)既能避免主體間盲目的信任又能使政府充分信任的工具，是非常重要的。其他治理主體的存在并不會(huì)成為政府的治理競爭者，更不會(huì)取代政府或市場的角色，而是與政府和市場共同構(gòu)成“治理行動(dòng)者系統(tǒng)”，這種系統(tǒng)主體之間是有差異的，“正因?yàn)楹献髡咧g存在著差異，他們的合作效能才會(huì)得到放大”[7]。三是需要重構(gòu)安置區(qū)共同目標(biāo)。目前，脫離貧困是易地扶貧搬遷安置區(qū)社區(qū)治理的共同目標(biāo)。脫離貧困主要是“通過易地扶貧搬遷安置社區(qū)的建設(shè)，讓居住在‘一方水土養(yǎng)不起一方人’的貧困戶從生存環(huán)境惡劣的地方集中搬遷到政府統(tǒng)一規(guī)劃的新社區(qū)，通過發(fā)展特色農(nóng)牧業(yè)、勞務(wù)經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等，改善貧困人口生產(chǎn)方式和生活質(zhì)量”[8]。這是不可否定的易地扶貧搬遷安置區(qū)共同存在的內(nèi)在需求。從中央到地方，各級(jí)政府都是圍繞這種重“安置區(qū)建設(shè)”，輕“安置區(qū)治理”的邏輯來設(shè)計(jì)易地扶貧搬遷安置區(qū)工作。這就導(dǎo)致建設(shè)過程中安置戶出現(xiàn)諸多不適應(yīng)，這就需要重構(gòu)安置區(qū)共同目標(biāo)——合作治理。這種以“治理”邏輯設(shè)計(jì)的目標(biāo)才是安置區(qū)社區(qū)治理主體之間應(yīng)達(dá)成的共識(shí)，只有社區(qū)治理主體間有明確的共同目標(biāo)，才能夠促進(jìn)主體間的合作行為。四是需要各治理主體間付諸實(shí)際行動(dòng)。按照集體行動(dòng)的邏輯，要組織易地扶貧搬遷安置區(qū)各治理主體間進(jìn)行有效的合作，似乎變得不太可能，“公地的悲劇”是經(jīng)常發(fā)生的。但是柳亦博認(rèn)為在集體利他的行動(dòng)邏輯下更容易實(shí)現(xiàn)長期的合作共贏。而這種集體利他行為的產(chǎn)生需要一種恰當(dāng)?shù)摹肮餐胂蟆薄Ｒ椎胤鲐毎徇w安置區(qū)治理主體間的“共同想象”可以理解為“脫離貧困”“共同富?！薄懊篮蒙睢?，安置區(qū)這種合理的共同構(gòu)想可以激發(fā)各主體間合作愿望需求的產(chǎn)生，從而促使合作的行動(dòng)發(fā)生。

結(jié) 語

貴州計(jì)劃建設(shè)944個(gè)易地扶貧搬遷安置區(qū)，已有943個(gè)投入使用，如此大規(guī)模的易地扶貧搬遷安置區(qū)建設(shè)和治理，經(jīng)歷了幾個(gè)主要階段，每個(gè)階段都有其重點(diǎn)建設(shè)和治理的內(nèi)容。盡管每個(gè)階段側(cè)重建設(shè)的內(nèi)容不同，但也不是截然分開，多數(shù)是幾個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容同步進(jìn)行。為了保證易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作，省、市、縣以及實(shí)施街道辦事處或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))在安置區(qū)社區(qū)治理過程中專門成立了組織領(lǐng)導(dǎo)，制定了系列政策體系，但是安置區(qū)在社區(qū)治理過程中仍然出現(xiàn)治理主體單一、主體間合作程度較低以及運(yùn)用信息技術(shù)程度較低的問題，為了改變現(xiàn)有安置區(qū)社區(qū)治理狀況，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社區(qū)治理理念，應(yīng)以大數(shù)據(jù)信息技術(shù)為中心，在開放的制度環(huán)境下，立足于各參與治理主體間相互信任的基礎(chǔ)上，重構(gòu)安置區(qū)共同目標(biāo)，圍繞目標(biāo)開展實(shí)際的合作行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)安置區(qū)的合作治理。