依法保護北京老城“金名片”

[摘要] 豐富的歷史文化遺產(chǎn)是北京的一張“金名片”，老城是北京歷史文化凝聚融匯、傳承積淀的文化寶藏，需要將法治思維和法治方式貫穿到老城整體保護與復興的全過程。在老城的騰退保護中要依法拓展多元化解決途徑，通過法律途徑規(guī)范文物的活化利用;依托社區(qū)治理充實老城保護執(zhí)法方式，通過精準立法完善老城保護法律體系，避免文物的不合理使用風險;實現(xiàn)文物保護與文化傳承、生態(tài)保護融為一體的整體保護。

[關鍵詞] 全國文化中心;? 北京老城;? 文物保護;? 法治思維

[中圖分類號] D26? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2020）08-0072-03

《北京市推進全國文化中心建設中長期規(guī)劃（2019年—2035年）》（簡稱《規(guī)劃》）圍繞“建設一個什么樣的首都、怎樣建設首都”的時代命題，完善了全國文化中心建設的總體框架和工作機制?！兑?guī)劃》提出，要落實“老城不能再拆”的要求，推動老城有機更新，激發(fā)老城內(nèi)在活力，弘揚老城文化價值，彰顯古都魅力。豐富的歷史文化遺產(chǎn)是北京的“金名片”，老城是北京歷史文化凝聚融匯、傳承積淀的文化寶藏，傳承保護好這份寶貴的歷史文化遺產(chǎn)需將法治思維和法治方式貫徹到老城整體保護與復興的全過程，在老城騰退保護與活化利用中做到于法有據(jù)，進一步完善法治保障機制。

依法拓展老城騰退保護多元化途徑

老城是北京歷史文化名城保護的重點地區(qū)，老城的保護是城市空間格局的整體保護，是將文物保護與文化傳承、生態(tài)保護融為一體的整體保護。實現(xiàn)老城整體保護的目標，展示傳承歷史文化內(nèi)涵，展現(xiàn)鮮明的城市意象和古都風韻，需要有大量的騰退空間來實施。由于歷史原因，北京老城不可移動文物的產(chǎn)權關系較為復雜，使用情況千差萬別，形成了對文物多頭管理、分割使用的情況，使得文物保護責任難以落實。部分文物處于不合理的使用狀態(tài)，活化利用難以實現(xiàn)。對于這部分文物需要通過騰退的方式，改變使用和管理現(xiàn)狀，先進行修繕保護，再追求合理使用。

北京老城以保護為目的的文物騰退，在文物保護工作中具有一定的探索性，同時作為新的工作思路，面臨著法律依據(jù)不足的問題。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，不可移動文物的所有人、管理人、使用人均不負有騰退文物即放棄文物使用權的義務。同時，未履行管理、維護、修繕的義務，不會導致騰退文物即喪失文物使用權的后果。因此，騰退文物并非文物保護法律法規(guī)規(guī)定的文物使用人的法定義務，亦非文物保護法律法規(guī)規(guī)定的不履行文物保養(yǎng)修繕義務的法定結果。北京市的大部分文物所有權形式為國有，作為使用人的居民或單位不具備所有權，不具備被征收人的主體資格，因此無法適用房屋征收。騰退采取的“騰人不拆房”的方式，不屬于房屋拆遷改造項目或基本建設項目。

近年來，在老城文物騰退中，東城區(qū)采用“協(xié)議騰退+民事訴訟”司法實施途徑，西城區(qū)探索形成了“主體盡責、依法維權、合理騰退、司法保障”的工作模式，均取得良好效果。這些做法突破以往文物管理和征收的單純行政手段，采用協(xié)議騰退、民事訴訟等民事法律手段，探索了文物騰退法治化的新途徑。但是，也存在訴訟周期較長、推進速度緩慢等問題。

此外，北京市正在開展老城區(qū)直管公房騰退工作，在申請式騰退及安置補助措施方面形成了一定的經(jīng)驗。對于部分私有產(chǎn)權房屋和無法實行協(xié)議騰退的公房，需要創(chuàng)新工作方式，探索以法治手段促進騰退的新路徑：推進立法，明確文物騰退的法律依據(jù);引進多元化糾紛解決方式，創(chuàng)新騰退工作機制;采取產(chǎn)權變更、使用權置換等方式，分類解決文物騰退問題。

依法規(guī)范社會力量參與老城活化利用

《規(guī)劃》提出要利用中軸線文物騰退空間，優(yōu)先用于補充公共功能，因地制宜建設博物館、紀念館、文化館、藝術館、圖書館等文化設施，鼓勵引導社會力量參與文物保護利用。

文物的活化利用是文化遺產(chǎn)保護領域的新理念，目前北京老城保護與復興在這方面進行了有益的嘗試。1同時應注意到，文物活化利用中可能出現(xiàn)不合理使用的風險?；诒本┪幕z產(chǎn)活化情況，需要分別研究文物用于展覽展示、參觀游覽、文化交流、公共服務、文化體驗服務、非遺傳承和公益性辦公等用途的典型做法及所面臨的法律問題。探討文物活化利用中引進的社會力量如何授權，如何保障合理使用的公平、公正、公開問題。文物保護單位一方面要充分行使行政管理職權，另一方面要探索通過民事協(xié)議的方式規(guī)范使用人的行為。探討文物作為有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的估值、保值、增值，以及在文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)中對文化遺產(chǎn)進行活化利用和創(chuàng)新發(fā)展的問題。

為避免文物的不合理使用，需要建立申請、審核、準入、指導、監(jiān)督、退出的文物活化利用評估機制。發(fā)揮社區(qū)管理和物業(yè)管理的作用，對文物活化的情況進行實時監(jiān)督，依據(jù)文物具體使用情況，確定評估標準，對不合理使用的使用人建立退出機制。對于具有經(jīng)營性質(zhì)的使用人，要規(guī)范對文物有形資產(chǎn)與無形資產(chǎn)的合理使用。條件成熟時，可以建立文物使用評級制度，對不合理使用情況嚴重的，探索使用行政或司法的方式強制退出。

文物活化利用是文物保護的有效途徑，要通過文物騰退來實現(xiàn)文物活化利用，還要通過規(guī)范文物活化利用來避免文物不合理的使用。實現(xiàn)上述目標需要采取針對性的立法措施，保障《規(guī)劃》實施法治化。

依托社區(qū)治理拓展老城保護執(zhí)法方式

北京老城保護與復興是文物保護工作的重要內(nèi)容，是城市規(guī)劃、城市管理、環(huán)境整治、改善人居環(huán)境的一部分，涉及北京非首都功能疏解、棚戶區(qū)改造、歷史文化街區(qū)保護等方面的工作。建筑類文物的使用現(xiàn)狀是在特定的歷史背景下形成的，具有歷史的“合理性”。部分文物特別是作為民居的文物，在使用過程中，使用者與文物形成相互依存的共生關系，人的日常生活成為歷史街區(qū)重要的文化內(nèi)容。在北京城市規(guī)劃調(diào)整和推進歷史文化名城保護的過程中，對文物的使用現(xiàn)狀應當予以認可和尊重，對實際使用人要予以人文關懷。

文物建筑、歷史街區(qū)不僅是歷史文化遺產(chǎn)，更是老城居民社區(qū)的有機組成部分，既承載著老城的歷史文化底蘊，還寄托著老北京人的鄉(xiāng)愁記憶。老城保護與復興不僅僅是文物保護部門的工作，也不僅是規(guī)劃建設部門的工作，對于使用人特別是居民來說，是事關民生的重大問題，關系到人民群眾的切身利益。因此，在老城的保護與復興中，要重視人民群眾的作用，把文物保護工作作為社區(qū)治理工作的一部分，充分發(fā)揮人民群眾的作用。

老城保護工作需要持續(xù)推動街區(qū)保護更新和背街小巷環(huán)境精細化整治提升，實施好生活垃圾管理條例和物業(yè)管理條例，完善群眾參與治理的機制。改進文物保護和歷史街區(qū)保護以文物保護管理部門為主導的執(zhí)法模式，通過指導、支持和幫助居民委員會開展居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的自治活動，充分發(fā)動群眾，關注文物保護，形成實時聯(lián)動機制及時發(fā)現(xiàn)不合理使用文物的情況，實現(xiàn)實時監(jiān)督;通過社區(qū)議事廳等形式，組織社區(qū)單位和居民對涉及切身利益、關系社區(qū)發(fā)展的文物建筑、歷史街區(qū)的保護利用事務進行溝通和協(xié)商，通過社區(qū)治理實現(xiàn)文物活化利用;建立以社區(qū)、街道為補充的文物保護執(zhí)法模式。依托社區(qū)治理，一方面使文物承載的文化能夠融入所在社會環(huán)境，并獲得相應支持;另一方面能夠及時發(fā)現(xiàn)并制止對文物的不合理使用行為。

精準立法完善老城保護法律體系

現(xiàn)行的文物保護法律制度，基本形成了對世界文化遺產(chǎn)在內(nèi)的各級文物保護單位及歷史建筑、中軸線及胡同街巷、歷史文化街區(qū)及老城構成的“點線面”三級保護體系。

在相關的立法工作中，需要針對北京老城的保護與復興，圍繞老城深厚的歷史淵源和豐富的文化遺產(chǎn)，系統(tǒng)推進老城文化內(nèi)涵研究，保護好北京城市文化符號的工作目標，有針對性地訂立適合北京市特點的法規(guī)。特別要從歷史建筑保護、監(jiān)督執(zhí)法以及街區(qū)治理等老城保護的日常工作出發(fā)，完善具備實踐基礎的法律制度。基于北京市目前文物保護工作的情況，需要把文物騰退作為文物的“必要保護措施”加以明確規(guī)定?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年—2035年）》提出要完善文物保護與周邊環(huán)境管控的法規(guī)和機制;嚴格執(zhí)行保護要求，嚴禁拆除各級各類不可移動文物;結合功能疏解，開展重點文物的騰退。落實上述任務，需要相關行政部門的積極推進，也需要有相應的法律法規(guī)進行明確規(guī)范。

目前，北京市對文物建筑的保護修繕制定了標準，規(guī)定了主管部門，但是對于文物騰退尚無明確的法律依據(jù)。需要在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎上，進一步明確文物騰退標準以實現(xiàn)精準立法，界定何種情況下需要采取騰退的方式進行保護，明確配合騰退是不可移動文物的所有人、管理人、使用人的義務。條件成熟時，可以建立文物使用評級制度，對不合理使用情況嚴重的，探索建立文物使用退出機制。如此，不僅可以解決用于民居的文物騰退問題，亦可為用于辦公的文物騰退問題提供解決依據(jù)，還能有效避免對騰退空間的活化利用中可能出現(xiàn)的不合理使用風險。

（本文是北京社科基金研究基地項目“北京文物騰退保護與活化利用法治保障研究”〈項目編號：19JDFXB008〉階段性成果）

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[3]秦紅嶺.老城保護的北京探索[J].前線，2019（5）.

（作者簡介：李倩茹，北京聯(lián)合大學應用文理學院法律系講師）

責任編輯 / 張蕾磊