完善健全代表參與立法的工作機制

文 廖軍權(quán)

全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書指出，人大代表作為國家權(quán)力機關(guān)組成人員，代表人民參加行使立法權(quán)、參與立法工作，使命光榮，責(zé)任重大。尊重代表主體地位，擴大代表對立法工作的參與，這是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。他指出，經(jīng)過多年探索實踐，代表參與立法工作已經(jīng)有了一套比較成熟的機制和做法，要堅持下去并在實踐中繼續(xù)創(chuàng)新完善。要把辦理代表議案建議與編制立法規(guī)劃計劃、制定修改法律更緊密地結(jié)合起來，邀請更多人大代表參與常委會立法工作，利用信息技術(shù)為代表參與立法工作搭建便捷高效的平臺。他強調(diào)，人大代表要提升政治站位，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，從履行法定職責(zé)、不負黨和人民重托的高度，認真負責(zé)地參加行使立法權(quán)、參與立法工作。

2015年修改后的立法法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，如何提高地方法規(guī)立法質(zhì)量一直是社會各界普遍關(guān)注的問題。在執(zhí)行地方立法權(quán)的過程中，人大代表實際參與立法工作的密度和深度參差不齊。無論是立法部門發(fā)出法規(guī)征求代表意見的反饋，還是立法專題調(diào)研、論證、座談的發(fā)言，代表的參與力度都遠遠不夠。2018年6月《人民日報》刊登的《提高代表參與立法的水平 做好新時代立法工作》一文提到，要擴大代表參與立法的覆蓋面，廣泛吸收專家型代表參與，加強對代表的立法專題培訓(xùn)。這篇文章對如何調(diào)動人大代表參與立法工作給了很好的啟發(fā)。

筆者認為，立法過程中要充分調(diào)研、反復(fù)論證，廣泛集中民意、集中體現(xiàn)民智，其中人大代表積極參與立法工作的起草、論證、調(diào)研、審議、評估工作，便是重要一環(huán)。今年3月，省人大常委會辦公廳制定了《關(guān)于健全省人大代表參與立法工作的意見》，對進一步發(fā)揮代表在立法工作中的作用，不斷提高立法質(zhì)量起到了推動作用。

健全制定立法規(guī)劃和計劃征求代表意見的工作機制

有關(guān)委員會應(yīng)重視省人大代表依法提出的立法議案建議辦理工作，將代表議案建議的辦理與編制立法規(guī)劃、立法計劃緊密結(jié)合起來，認真研究采納代表議案建議提出的相關(guān)意見，對確有立法必要、條件成熟的立法項目，及時列入立法規(guī)劃和立法計劃。法制委、法工委編制立法規(guī)劃和立法計劃時，應(yīng)當(dāng)向省人大代表征集立法項目建議。

健全代表參與立法活動的工作機制

有關(guān)委員會開展立法起草、論證、調(diào)研、審議、評估等活動時，應(yīng)當(dāng)邀請專業(yè)領(lǐng)域和相關(guān)領(lǐng)域的省人大代表參加，充分聽取代表的意見和建議。選聯(lián)工委要及時將常委會年度立法計劃印發(fā)省人大代表，征求代表對參加有關(guān)立法活動的意見，了解代表擬參與立法項目的意愿，有針對性地邀請代表參與常委會的立法工作。要結(jié)合常委會會議議程，每次邀請一定比例的基層代表、相關(guān)領(lǐng)域代表以及提出相關(guān)立法議案建議、參與立法活動的代表列席常委會會議。

健全法規(guī)草案征求代表意見的工作機制

一是有關(guān)委員會在法規(guī)草案一審前，應(yīng)當(dāng)將法規(guī)草案文本和材料送有關(guān)省人大代表征求意見；在法規(guī)草案一審后，有關(guān)委員會應(yīng)當(dāng)將代表反饋的書面意見或口頭意見以及法規(guī)草案的有關(guān)材料一并送法工委；法規(guī)草案二審、三審前，法工委應(yīng)當(dāng)將法規(guī)草案文本和材料送有關(guān)代表征求意見。二是根據(jù)工作需要，法制委建議提請常委會審查批準(zhǔn)的地方性法規(guī)案，應(yīng)當(dāng)聽取有關(guān)省人大代表的意見。三是有關(guān)委員會到市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)召開調(diào)研座談會征求法規(guī)草案意見時，應(yīng)當(dāng)邀請若干名當(dāng)?shù)氐氖∪舜蟠韰⒓幼劊犎∫庖娊ㄗh。

構(gòu)建落實這一條機制，首先要堅持問題導(dǎo)向，及時妥善解決、處理立法中遇到的各種問題，通過立法程序出臺的法規(guī)草案需要及時送有關(guān)省人大代表征求意見。尤其是有重大利益調(diào)整問題和爭議較大的重要立法事項的法規(guī)草案，更應(yīng)及時送達，以期得到人大代表的意見反饋。這樣，才能提高立法質(zhì)量和效率，避免立法決策失當(dāng)、失準(zhǔn)和久拖不決。其次，要積極運用專門、專業(yè)、技術(shù)等方面的力量和科學(xué)規(guī)范的方法，擴大人大代表、公民有序參與立法途徑，暢通多種立法訴求表達和反映渠道，著力提高立法的精準(zhǔn)性和有效性，更好發(fā)揮立法機關(guān)在表達、平衡、調(diào)整社會利益方面的重要作用。

有關(guān)法規(guī)草案在采取論證會、聽證會、委托研究、咨詢等形式進行時，特別是到市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)召開調(diào)研座談會征求法規(guī)草案意見時，應(yīng)聽取相關(guān)專業(yè)機構(gòu)、專業(yè)人員的意見和建議，特別應(yīng)廣泛聽取當(dāng)?shù)厝舜蟠淼囊庖姟７ㄒ?guī)草案涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見分歧，對自然人、法人或非法人組織的權(quán)利義務(wù)有較大影響，人民群眾普遍關(guān)注，需要進行聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會，在聽取利益利害關(guān)系方的意見和建議的基礎(chǔ)上，還特別要聽取所在地人大代表的意見建議。人大代表的意見建議是最貼近基層實際的意見建議，他們的參與可以發(fā)揮基層單位在地方立法中的民意聚集作用，為拓寬公民和社會組織參與立法的渠道，提高立法質(zhì)量發(fā)揮不可或缺的作用。

健全通過代表聯(lián)絡(luò)站和立法聯(lián)系點征求代表意見的工作機制

有關(guān)委員會征求對法規(guī)草案或者立法工作意見時，要注重發(fā)揮代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點的優(yōu)勢，通過代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點廣泛征求基層人大代表的意見。征求代表意見時，要注重針對性，明確征求意見的具體內(nèi)容，包括審議法規(guī)草案時意見比較集中的問題、各有關(guān)方面關(guān)注度比較高的問題和立法中的重點難點問題等。建立代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點征求意見機制。省人大常委會探索建立基層立法聯(lián)系點，協(xié)助收集立法工作相關(guān)信息、開展立法調(diào)研相關(guān)工作。人大專門委員會、常委會工作委員會可以深入或依托基層立法聯(lián)系點，聽取基層群眾的意見建議，更好地回應(yīng)人民群眾對立法工作的關(guān)切。

代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點，對本市、縣的情況更了解，對征求意見的法規(guī)是否符合當(dāng)?shù)貙嵡橐沧盍私?。各代表?lián)絡(luò)站、立法聯(lián)系點積極配合省人大常委會開展立法調(diào)研，征求對法律法規(guī)的意見和建議，會提出許多“接地氣”的意見。當(dāng)省人大各專門委員會、常委會工作機構(gòu)向代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點寄送或者通過專門信息平臺發(fā)送法律法規(guī)（草案）、法規(guī)性決定（草案）、立法背景資料和其他需要征求意見的文件時，代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點應(yīng)積極組織所在站點發(fā)揮應(yīng)有的功能，并積極反饋意見建議。省人大各專門委員會、常委會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分重視代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點所提出的意見建議，在有關(guān)立法調(diào)研報告、審議意見或說明中予以反映。同時，省人大常委會及其工作機構(gòu)要關(guān)心和支持基層代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點的立法培訓(xùn)并劃撥必要的工作經(jīng)費，適當(dāng)邀請基層代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點負責(zé)人或工作人員旁聽省人大常委會會議，列席立法工作會議，參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)等活動，提高他們審議法規(guī)草案的水平和能力，從而推進地方立法工作。

目前，立法工作機構(gòu)與代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點之間信息還不完全對稱。為了方便代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點及廣大公眾掌握立法動態(tài)和相關(guān)信息，人大立法部門要通過媒體向公眾公布征求五年立法規(guī)劃項目和年度立法計劃的信息；通過媒體及時向公眾公開法規(guī)草案并征集意見、建議；及時將法規(guī)草案文本發(fā)送相關(guān)單位和個人征求意見；立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)對征集到的公眾意見和建議及時認真地歸類整理、分析研究，對科學(xué)、合理的意見建議，應(yīng)當(dāng)予以采納并作出回應(yīng)；建立代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點的績效考評制度。省人大常委會應(yīng)當(dāng)根據(jù)平時工作記錄對照考評量化標(biāo)準(zhǔn)，綜合代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點自我評議和省人大各專門委員會、常委會工作機構(gòu)評議意見，提出考評等次及意見，報省人大常委會秘書長辦公會議定?？己私Y(jié)果通報全省各基層立法聯(lián)系點及有關(guān)市、區(qū)、縣人大常委會。對考核優(yōu)秀的代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點省人大常委會要給予獎勵，對不合格的視情況確定是否取消代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點。

總之，在立法過程中加強與代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點的緊密聯(lián)系，對加強我省立法能力建設(shè)、提高立法科學(xué)化水平將起到進一步的促進作用，它將成為人大聯(lián)絡(luò)群眾、聯(lián)系基層實踐的橋梁和紐帶，為提高我省地方性法規(guī)的科學(xué)性、權(quán)威性、可行性和操作性發(fā)揮積極作用。

健全將代表提出的意見進行報告和反饋的工作機制

有關(guān)委員會報告法規(guī)草案的修改情況或者審議結(jié)果時，應(yīng)當(dāng)將代表提出的意見建議及研究采納情況向常委會主任會議報告，并通過書面、口頭等多種形式向代表反饋采納或沒被采納的情況。

完善人大代表意見反饋機制，首先要對代表意見建議進行分析。應(yīng)該從一般性分類向研究性分析轉(zhuǎn)變，從交辦性分類向問題性研究轉(zhuǎn)變，從相對簡單的法規(guī)意見建議到相對專業(yè)的法規(guī)意見建議，再向深度的法規(guī)意見建議轉(zhuǎn)變。我們需要加強和改進代表提出法規(guī)意見建議的綜合分析機制，從而使其能有更深刻的法規(guī)意見建議內(nèi)涵和更重要的法規(guī)借鑒功能。代表對法規(guī)草案向立法機關(guān)反饋意見建議，是各級人民代表大會代表的法定權(quán)利，而對代表提出的法規(guī)意見建議進行辦理與答復(fù)，也是立法機關(guān)的法定職責(zé)。進一步說，代表提出法律法規(guī)意見建議是代表反映群眾意愿、回應(yīng)社會關(guān)切的職責(zé)所在，是代表監(jiān)督支持國家機關(guān)、促進改進工作的履職行為，也是代表參與國家事務(wù)管理和人民當(dāng)家作主制度的一種表現(xiàn)形式。代表法第十八條明確規(guī)定：“代表有權(quán)向本級人民代表大會提出對各方面工作的建議、批評和意見，有關(guān)機關(guān)必須研究處理并負責(zé)答復(fù)。”對于立法辦事機構(gòu)來說，辦理落實好代表對法律法規(guī)的意見建議，既是對代表法定權(quán)利的認可和尊重，也是對群眾呼聲的響應(yīng)和負責(zé)，更是對社會關(guān)切的回應(yīng)和反饋。因此，代表對法律法規(guī)意見建議的提出與反饋，可以說事關(guān)重大，忽視不得。這里特別要提到應(yīng)建立健全人大代表提出法律法規(guī)意見建議的工作培訓(xùn)引導(dǎo)機制，這里的培訓(xùn)既是對法規(guī)意見建議的反饋提出，也包括人代會上提出意見建議的培訓(xùn)引導(dǎo)。我們應(yīng)該對代表從提出法規(guī)意見建議、分析法規(guī)意見建議到辦理落實法規(guī)意見建議等涉及具體工作各個環(huán)節(jié)的相關(guān)人員進行專門的制式培訓(xùn)，并通過培訓(xùn)引導(dǎo)提高認識，規(guī)范程序，正確操作，為全面改進法規(guī)意見建議工作奠定一個比較扎實的基礎(chǔ)。尤其是對法律法規(guī)的意見反饋需要有一定的法律專業(yè)知識積淀和規(guī)范的表述。建議每年舉辦代表培訓(xùn)時，要把這一議題列入課程，并作為一個正式的工作機制加以建設(shè)，并使之制度化。同時，及時總結(jié)法規(guī)意見建議辦理工作的經(jīng)驗，對于代表提出高質(zhì)量法規(guī)意見建議的應(yīng)向主任會議報告，并予以通報獎勵發(fā)放證書，樹立代表提出法規(guī)意見建議的示范和榜樣。

健全代表參與立法培訓(xùn)的工作機制

選聯(lián)工委要加強省人大代表履職學(xué)習(xí)培訓(xùn)，在代表履職培訓(xùn)班上增加有關(guān)立法方面的內(nèi)容，包括學(xué)習(xí)《中華人民共和國立法法》《廣東省地方立法條例》等法律法規(guī)以及代表如何參與立法等履職知識和履職技能等，進一步提高代表參與常委會立法工作的能力，充分發(fā)揮代表在立法工作中的作用。

代表培訓(xùn)既是履職的需要，也是時代發(fā)展的需要。開展法律法規(guī)培訓(xùn)，可以請一些長期從事立法工作、理論功底和實踐經(jīng)驗豐富的同志授課。對于專業(yè)性、技術(shù)性較強的專業(yè)問題，可以請一些高等院校、科研機構(gòu)、專業(yè)智庫人員授課。授課內(nèi)容站位要高，授課質(zhì)量要高。授課要既有理論又有實踐，具有較強的思想性、理論性、針對性、指導(dǎo)性和操作性。培訓(xùn)要強調(diào)紀(jì)律，嚴格考勤，進行交流發(fā)言。通過培訓(xùn)，使代表更加深入地領(lǐng)會習(xí)近平全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略，使代表更加深入領(lǐng)會憲法的監(jiān)督與實施的內(nèi)容和意義，展現(xiàn)代表良好的精神風(fēng)貌和務(wù)實的學(xué)習(xí)作風(fēng)。

在具體落實這六條工作意見中，必須認識到人大代表參與地方立法工作是發(fā)揮其主體作用的表現(xiàn)，是其法定權(quán)利和義務(wù)之一。同時，也必須認識到，要敢于改正我們過去在立法工作中的粗線條、形式化等方面的不足，今后，多與代表溝通、協(xié)調(diào)，不斷改進工作方式方法，使代表參與立法工作更順當(dāng)更有成效。

堅持黨對立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，發(fā)揮人大代表的主體作用是關(guān)鍵，拓展人大代表參與立法工作的密度和深度是途徑。我省要借鑒學(xué)習(xí)其他省人大常委會加強地方立法的好經(jīng)驗好做法，結(jié)合我省經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢新任務(wù)，推進創(chuàng)新性的先行先試立法，真正發(fā)揮地方立法“試驗田”作用。改進地方立法工作方法，重視研究解決立法重點難點問題，制定并實施關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范、關(guān)于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范等，都需要人大代表的積極參與。通過不斷加強和改進新時代地方立法工作，健全完善立法工作體制機制，形成立法工作整體合力，切實提高立法質(zhì)量和效率，確保立一件成一件，更好助力我省經(jīng)濟社會發(fā)展和改革攻堅任務(wù)?！?/p>